淺析無效行政行為不受起訴期限的限制

曹晶晶

【摘要】：無效行政行為理論在我國的行政法制建設(shè)中具有重要的地位，研究并建立無效行政行為制度對于推進(jìn)行政法制建設(shè)具有重要的意義。我國目前的無效行政行為制度中對無效行政行為的界定標(biāo)準(zhǔn)還不明確，行政訴訟制度屬于初級階段，無效行政行為是否適用起訴期限在司法實(shí)踐中受到普遍的關(guān)注和重視。

【關(guān)鍵詞】：行政行為；起訴期限；無效行政行為

一、問題的提出

案例：原告高某訴被告××市人民政府，第三人××市絲綢廠行政復(fù)議。曹某與高某系夫妻關(guān)系，同為第三人絲綢廠職工。1979年原告因工傷去北京治病，第三人派曹某陪同護(hù)理。1982年曹某染上肝炎，于1998年5月7日病故。同年12月，原告持第三人蓋章的工傷確認(rèn)表及有關(guān)證明資料，向××市勞動(dòng)局申請確認(rèn)曹某為工傷，××市勞動(dòng)局于1999年2月11日作出了內(nèi)容為“基本符合工傷確認(rèn)條件，同意比照按以工死亡對待”的01號(hào)工傷確認(rèn)函。第三人不服向某省勞動(dòng)廳申請行政復(fù)議，省勞動(dòng)廳以復(fù)議申請的提出已超過行政復(fù)議時(shí)限為由，于1999年9月13日作出了02號(hào)《不予受理裁定書》。同年9月21日，××市勞動(dòng)局出具035號(hào)便函，認(rèn)為該局職安科對曹某的病亡比照以工傷對待的認(rèn)定材料不足，要求第三人及原告在15日內(nèi)進(jìn)一步提供材料，并告知雙方在重新確認(rèn)前，01號(hào)工傷確認(rèn)函不予生效。后××市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于2001年12月24日出具002號(hào)便函，維持了01號(hào)函對曹某的工傷確認(rèn)。第三人不服向××市人民政府提出行政復(fù)議，××市人民政府與于2002年5月22日作出05號(hào)行政復(fù)議決定書，認(rèn)為××市勞動(dòng)和社會(huì)保障局受理超過申請期限的工傷確認(rèn)申請，違法了法定程序，作出的具體行政行為依據(jù)不足，決定撤銷××市勞動(dòng)和社會(huì)保障局作出的01號(hào)工傷確認(rèn)函，責(zé)令××市勞動(dòng)和社會(huì)保障局重新作出具體行政行為。××市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于2002年8月14日作出了37號(hào)函，認(rèn)為：曹某病故不屬于因突發(fā)疾病造成直接死亡或經(jīng)第一次搶救后全部喪失勞動(dòng)能力的范圍，因此不屬于因工死亡。

本案的爭議焦點(diǎn)問題為××市人民政府是否能受理復(fù)議及本案起訴是否適用起訴期限的問題。

依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定：對縣級以上人地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第三十三條規(guī)定，申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，或者不履行最終裁決的行政復(fù)議決定的，按照下列規(guī)定分別處理：（一）維持具體行政行為的行政復(fù)議決定，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；（二）變更具體行政行為的行政復(fù)議決定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)上述法律規(guī)定，本級人民政府或者上一級主管部門復(fù)議作出后，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，但不能選擇向本級人民政府復(fù)議。如果不起訴，復(fù)議決定期滿之日起生效，當(dāng)事人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。

從本案可以看出工傷認(rèn)定經(jīng)省勞動(dòng)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)復(fù)議不予受理后，絲綢廠不能再向市政府申請復(fù)議，市政府受理復(fù)議申請明顯違法。根據(jù)無效行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，市政府的行為應(yīng)屬于無效行政行為，那么無效行政行為是否適用起訴期限？

二、無效行政行為的概念和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

無效行政行為指的是雖具有行政行為的外在形式但缺乏行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，具有重大明顯瑕疵的，自始不發(fā)生法律效力的行政行為。德國行政法的鼻祖奧拓邁耶，認(rèn)為“經(jīng)適當(dāng)公告的國家行為的作用取決于其合法性。缺少合法性的行政行為是不能實(shí)施的行為，也不應(yīng)產(chǎn)生其所設(shè)定的法律效果，即在法律上是不發(fā)生作用的。”“但這樣的行為只有行政行為具有非常明顯的法律錯(cuò)誤時(shí)——即行政行為無效的情況下才能表現(xiàn)出來，如同在司法中一樣。當(dāng)作出行政行為的機(jī)構(gòu)不是行政機(jī)關(guān)，或某一事務(wù)根本不在該機(jī)關(guān)的管轄范圍之內(nèi)時(shí)，這樣作出的行政行為就是無效的。

無效行政行為作為行政行為效力狀態(tài)的一種特殊形式直接關(guān)系著行政相對人相關(guān)權(quán)利的有無，準(zhǔn)確的界定無效行政行為的概念是更好的發(fā)揮無效行政行為制度作用的基礎(chǔ)。目前我國的無效行政行為制度由于缺乏統(tǒng)一的確認(rèn)無效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，容易引起概念的混淆以及司法實(shí)踐中的無所適從。確認(rèn)行政行為無效的具體標(biāo)準(zhǔn)就是以“瑕疵的重大和明顯“作為貫穿于其中的原則和靈魂，使得瑕疵的重大和明顯能夠更加容易辨認(rèn)，在具體的司法實(shí)踐中更加具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。重大且明顯違法是行政行為是否無效的法定的概括性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政行為是否重大且明顯，并不是依照當(dāng)事人的主觀見解來認(rèn)定，也不是依照受過法律專業(yè)培訓(xùn)的人的認(rèn)知水平來決定。重大違法和明顯違法以一般公民的合理認(rèn)知為衡量尺度，就是說任何有理智的人均能判斷出來行政行為的違法程度，所以該行政行為的違法就不能容忍，當(dāng)然無效，公民可以在法院等有關(guān)權(quán)威機(jī)關(guān)確認(rèn)之前而依據(jù)自己的判斷就對其不服從，表示不尊重。重大主要意在闡述瑕疵的內(nèi)在程序而瑕疵的明顯則意在強(qiáng)調(diào)瑕疵的外在形式已經(jīng)顯而易見。在這兩者之間起決定作用的不限于瑕疵的明顯性，而且包括瑕疵的嚴(yán)重性。

三、無效行政行為不受起訴期限的限制

無效行政行為因其違法的嚴(yán)重性和明顯性，對行政法治和政府公信力造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，不應(yīng)放任其無限期地存在下去，而應(yīng)及時(shí)采取措施對無效行政行為進(jìn)行處理。

無效的行政行為不受訴訟時(shí)效的限制，無效的行政行為不因時(shí)間的經(jīng)過而取得效力，相對人可以在任何時(shí)候提起訴訟請求確認(rèn)該行政行為無效。新行政訴訟法第四十六條規(guī)定：“公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六分月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年的，人民法院不予受理。”其中并未提及無效的行政行為，但是最后的“其他”應(yīng)該已經(jīng)把無效行政行為包括在內(nèi)。也就是說，我國的無效行政行為提起訴訟仍受訴訟時(shí)效的限制，這與無效行政行為的理論是相悖的，但無效行政行為不受起訴期限的限制也不能一概而論。

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