治理結(jié)構(gòu)變革可從縣域起步

汪玉凱

2013年，中國將未來改革的總目標(biāo)定位為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一目標(biāo)無疑是十分宏偉的，也是很艱巨的。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者以為，從縣域治理結(jié)構(gòu)切入也許是一個不錯的選擇。

縣域治理結(jié)構(gòu)必須創(chuàng)新

按照筆者對未來經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢的研判，中國將逐步形成兩大增長極：一是以大城市群為依托的第一增長極，這是代表國家在國際上爭高低的；二是縣域經(jīng)濟遍地開花。如果沒有第二個增長極的支撐，中國的現(xiàn)代化進程將很難實現(xiàn)。

這個判斷的內(nèi)在邏輯是改革開放后中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的演進。比如上世紀(jì)80年代，中國的策略是率先開放東南沿海，那時候稱之為“梯度推進”戰(zhàn)略，也就是先發(fā)展東南沿海，再逐步向中西部地區(qū)輻射，帶動后者發(fā)展。1990年代后，中國走向全面開放，大城市得到了相對快速的發(fā)展。與此相聯(lián)系，行政層級管理上進行了重大調(diào)整，即推行“撤地建市”改革和“市管縣”體制，想更好地發(fā)揮中心城市的帶動輻射作用。

在上述兩種因素影響下，中國的城鎮(zhèn)化逐步呈現(xiàn)大城市化傾向：大量資源往大中城市聚集，上億農(nóng)村人口涌向東南沿海打工；“市管縣”體制把縣域更多的資源向地區(qū)中心城市集中，其結(jié)果是發(fā)展了大中城市而冷落了縣域。因此，在未來，全面振興縣域經(jīng)濟并帶動4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展是必然選擇，也是中國現(xiàn)代化的必由之路。

中國改革到了今天，人們似乎看得越來越清晰：政府改革事實上成為各項改革的結(jié)合部，如果沒有政府改革的深入，其它改革很難孤軍深入，這在縣域改革層面體現(xiàn)得尤為明顯?？h域改革的內(nèi)在邏輯正在發(fā)生變化，原因有三：

第一，縣域政府改革成為各項改革順利推進的前提和條件。所有重要的改革不管有多少項，最終都要在縣域?qū)用媛鋵??！拔逦灰惑w”的改革也好，“五大發(fā)展理念”的實施也好，都與政府改革的進展息息相關(guān)，都要在縣域落地。甚至包括供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終結(jié)果如何，在筆者看來恐怕也不完全取決于經(jīng)濟，而是取決于政府。

第二，縣域政府治理能力直接影響國家治理的成效，關(guān)系老百姓的福祉。原因很簡單，政府處在國家治理的前臺，所有的國家政策、政令都要通過政府來實施和貫徹，作為處于行政層級相對較低的縣域更是如此。縣域的施政理念、決策、行為、手段都直接影響民眾的切身利益，影響公眾對執(zhí)政黨的感受，其重要性無須贅述。

第三，縣域政府自身的問題依然突出，亟須加大改革力度。筆者概括為三大問題：一是結(jié)構(gòu)不合理，上下一般粗。中央政府有幾套班子，下級政府便有幾套對應(yīng)班子。二是管理運行中存在的深層次問題還沒解決好。如職能轉(zhuǎn)變滯后，政府自身改革滯后，行政審批過多、過濫，社會管理、公共服務(wù)職能薄弱等。三是政府行為長期得不到足夠監(jiān)督。在一些地方，縣委書記的腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。

“放管服”改革終要在縣域落地

“放、管、服”即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這三項改革是分別提出來的。當(dāng)簡政放權(quán)出問題的時候，就放管結(jié)合，現(xiàn)在歸結(jié)到優(yōu)化服務(wù)上來。2013年，李克強就任國務(wù)院總理后，在第一次記者招待會上說，未來5年要把中央政府當(dāng)時有的1700多項審批事項至少砍掉1/3。到2017年“兩會”時，國務(wù)院已取消行政審批、許可事項超過900項，遠遠超出了總理上任時的承諾，改革成效不言自明，特別是工商總局的商事制度改革，成效很大。

在改革過程中，全國各地創(chuàng)造了很多經(jīng)驗，比如行政審批局體制創(chuàng)新、大市場監(jiān)管體制創(chuàng)新、綜合執(zhí)法模式創(chuàng)新，“互聯(lián)網(wǎng)﹢”政務(wù)服務(wù)、管理服務(wù)模式創(chuàng)新，等等，還有很多社會治理創(chuàng)新和服務(wù)模式創(chuàng)新。

當(dāng)然，在充分肯定改革成就的同時，也要看到問題。筆者認為，現(xiàn)在改革落地時確實遇到了阻力，主要有四：一是觀念阻力。如果不改變觀念，改革舉措將很難落實。二是審批制度改革阻力。一個部門審批事項的多少直接決定了該部門是強勢還是弱勢，所以李克強總理說簡政放權(quán)要“傷筋動骨”，并不會很容易。三是部門利益阻力。權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象依然存在。我們實現(xiàn)經(jīng)濟市場化了，社會市場化了，但最不該市場化的權(quán)力也被一些地方市場化了，部門權(quán)力變成牟取利益的工具。四是出現(xiàn)了明顯的懶政、怠政、不作為等問題，這是造成諸多改革重要舉措難以落地的重要原因之一。

探索縣域治理結(jié)構(gòu)的新模式

要從更大的視角來看縣域治理模式的變革，縣域治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新要敢于跳出傳統(tǒng)思維。筆者不認為現(xiàn)在的一些改革，如機構(gòu)增減、強調(diào)轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)造服務(wù)模式等就能解決根本性的體制問題。當(dāng)然，這些改革也很重要，可仍需跳出這個思路來看大局。

筆者提出三點看法。一是要探索國家治理現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑。我們可以從這個角度來思考縣域治理。黨的十八屆三中全會明確提出改革目標(biāo)：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的縣域?qū)崿F(xiàn)路徑是什么？對于這一問題的答案，全國上下可能不完全一致。因此，要按照國情、地方發(fā)展實際來探索縣域?qū)用嫔系闹卫憩F(xiàn)代化路徑。

二是縣域經(jīng)濟是中國未來重要的經(jīng)濟增長極。如果沒有2200多個縣，沒有4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，中國就算不上真正實現(xiàn)現(xiàn)代化。一二線城市所實現(xiàn)的現(xiàn)代化并不能代表國家全面現(xiàn)代化。國外的現(xiàn)代化最終狀況就是城鄉(xiāng)之間不再有太大差別，鄉(xiāng)村也有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，有就業(yè)、有產(chǎn)業(yè)，人口不再需要都往大城市跑。

三是縣域、城鎮(zhèn)在中國未來的城鎮(zhèn)化進程中將扮演非常重要的角色。中國的城鎮(zhèn)化是立體的——大城市、地級市、縣級市、主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、特色大鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)。筆者認為，到2020年，我們還可以建設(shè)更多特色小鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)可以充當(dāng)該鎮(zhèn)的主要產(chǎn)業(yè)，而特色大鎮(zhèn)的人口集聚規(guī)模更大，產(chǎn)業(yè)門類相對更多，這樣才是真正的立體城鎮(zhèn)化。毫無疑問，縣域在未來立體城鎮(zhèn)化中的重要角色不可替代。

（作者系國家行政學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo)，本刊編委）endprint