工業(yè)園區(qū)土地利用中的問題及對(duì)策分析

廖喜生

【摘要】工業(yè)園區(qū)建設(shè)適應(yīng)并推進(jìn)了我國(guó)的城市化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，為區(qū)域發(fā)展帶來了客觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，但由于諸多原因，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展給我國(guó)現(xiàn)有的土地資源帶來了巨大壓力。因此，應(yīng)當(dāng)高度重視工業(yè)園區(qū)用地問題，通過科學(xué)規(guī)劃和有力措施來進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)工業(yè)園區(qū)和城市化建設(shè)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】工業(yè)園區(qū) 土地編制 集約用地

【中圖分類號(hào)】 F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.17.011

我國(guó)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的興起與發(fā)展

20世紀(jì)初，工業(yè)園區(qū)在國(guó)外作為一種新的規(guī)劃思路被提出，其最初設(shè)想是把工業(yè)企業(yè)集中到一起發(fā)展。到了20世紀(jì)50年代，為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后工業(yè)重建，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將建設(shè)工業(yè)園區(qū)作為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，旨在通過進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善城市布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。隨著第三次科技革命的日趨深入，世界上許多國(guó)家進(jìn)入了高新工業(yè)園區(qū)的建設(shè)階段。

1979年，我國(guó)第一個(gè)工業(yè)園區(qū)在深圳蛇口建立。隨著改革開放的發(fā)展，到了20世紀(jì)末期，我國(guó)在世界新技術(shù)革命的影響下也開始了對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的探索與實(shí)踐，以電子、信息技術(shù)為主要標(biāo)志的高新技術(shù)工業(yè)園蓬勃興起，并成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“增長(zhǎng)極”。總體來講，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了創(chuàng)建與探索、高速推進(jìn)和新發(fā)展時(shí)期三個(gè)歷史階段。目前，我國(guó)在工業(yè)園區(qū)建設(shè)方面積累的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，工業(yè)園區(qū)的發(fā)展也相對(duì)完善。

當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)仍然沒有一個(gè)完全統(tǒng)一的概念?？傮w來講，工業(yè)園區(qū)具有獨(dú)立性、密集型和綜合性等特征。工業(yè)園區(qū)作為政府制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)邊界通常具有相對(duì)獨(dú)立的地域單元組織，并且占據(jù)較大土地面積。此外，工業(yè)園區(qū)還具有產(chǎn)業(yè)集群的特質(zhì)，基于政策上的優(yōu)惠，工業(yè)園區(qū)在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招商選擇上會(huì)為進(jìn)入園區(qū)的項(xiàng)目、企業(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資、發(fā)展環(huán)境。除此之外，工業(yè)園區(qū)還具有生產(chǎn)和生活功能的綜合性，園區(qū)內(nèi)既包括各種工業(yè)建筑、設(shè)備，也包括與之相配套的服務(wù)設(shè)施，除工業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)服務(wù)區(qū)，還有廣大的生產(chǎn)生活綜合區(qū)域。

由于缺乏統(tǒng)一的概念，因此根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)園區(qū)也類型多樣。比如按照?qǐng)@區(qū)本身的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)可以分為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)等，根據(jù)園區(qū)主體活動(dòng)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，又可以分為工貿(mào)結(jié)合型、貿(mào)易型、開放型等；按照?qǐng)@區(qū)的開發(fā)主體，又有政府為主的管委會(huì)模式和企業(yè)托管模式等。但結(jié)合我國(guó)的園區(qū)發(fā)展實(shí)際，總體來講，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外以基于工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群理論建設(shè)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園為主導(dǎo)趨勢(shì)，工業(yè)園區(qū)也已經(jīng)成為發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)。

工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的空間載體能夠直觀地帶來區(qū)域工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，通過重點(diǎn)培育形成新的區(qū)域產(chǎn)業(yè)支柱，此外還能強(qiáng)化區(qū)域?qū)χ苓叺挠绊懥臀?，進(jìn)一步釋放城市經(jīng)濟(jì)潛力和市場(chǎng)潛力。此外，工業(yè)園區(qū)不但能引導(dǎo)區(qū)域趨勢(shì)，而且還能進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。工業(yè)園區(qū)通過行政手段在相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域內(nèi)聚集起各種生產(chǎn)要素，一般包含了若干不同性質(zhì)的工業(yè)企業(yè)，并且在該區(qū)域內(nèi)由一個(gè)主要行政單位或公司對(duì)進(jìn)入園區(qū)的企業(yè)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)和管理。通過共同的管理和服務(wù)，有利于隱性知識(shí)的外溢和交易成本的降低，為園區(qū)各項(xiàng)目、各企業(yè)提供多重便利。合理的園區(qū)規(guī)劃能夠促進(jìn)企業(yè)更加經(jīng)濟(jì)地使用各種基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，降低生產(chǎn)生活對(duì)居民生活和生態(tài)環(huán)境的外部性，不斷擴(kuò)大園區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益以及生態(tài)效益。因此，在許多地方，建設(shè)工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為加快新型工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的重要途徑。

我國(guó)工業(yè)園區(qū)用地存在的主要問題

當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)園區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)總體向好，但是這其中也出現(xiàn)了諸多問題。

土地供需矛盾尖銳。土地作為人類生產(chǎn)生活十分重要的物質(zhì)承擔(dān)者，是一種不可再生的稀缺資源，在數(shù)量上十分有限。我國(guó)地形多種多樣，但是以山地為主，山區(qū)面積占據(jù)全國(guó)總面積的三分之二。根據(jù)國(guó)務(wù)院印發(fā)的第三版《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，我國(guó)必須要守住18億畝耕地紅線。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市在迅速擴(kuò)張并且占用了大量的土地。因此，工業(yè)園區(qū)后備土地資源和發(fā)展空間存在先天的不足。

山地丘陵城市相比其他平原地區(qū)的土地開發(fā)難度和成本較大，加之我國(guó)許多城市早期因?yàn)槿狈﹂L(zhǎng)遠(yuǎn)的遠(yuǎn)景規(guī)劃，城區(qū)土地利用率低、土地規(guī)模小、土地的連片開發(fā)度差而且土地的權(quán)屬較為復(fù)雜，這些導(dǎo)致舊城區(qū)的改造成本大大增加。由此許多工業(yè)園區(qū)都獨(dú)立于舊城區(qū)進(jìn)行選址開發(fā)。由于距母城較遠(yuǎn)，原來的各種市政設(shè)施及配套都不能直接運(yùn)用，需要更多的土地用以建設(shè)相關(guān)的市政和生活配套設(shè)施，隨著園區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，還要新增更多的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住房用地和生態(tài)用地等，因此，一個(gè)園區(qū)的興建和發(fā)展往往要以大量的需求用地做支撐。

我國(guó)早期的工業(yè)園區(qū)建設(shè)缺乏集約用地的理念。由于部分地方政府熱衷于追求政績(jī)，從而將工業(yè)園區(qū)作為一項(xiàng)“政績(jī)工程”甚至是“形象工程”，于是利用國(guó)家重視高科技園區(qū)發(fā)展建設(shè)的政策優(yōu)惠而盲目擴(kuò)張用地。脫離了國(guó)家土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃控制的“攤大餅”園區(qū)發(fā)展模式帶來的是空間效益低下，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，這就進(jìn)一步加劇了土地供需矛盾。為了擴(kuò)大工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地，許多地方政府常常會(huì)大片征地，并且“低征高賣”的現(xiàn)象屢見不鮮。由于沒有妥善解決好農(nóng)民的土地補(bǔ)償和居民安置問題，往往會(huì)因征地而引發(fā)沖突，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

工業(yè)園區(qū)土地利用粗放低效。我國(guó)的許多工業(yè)園區(qū)，尤其是高科技園區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)以及獨(dú)立工礦區(qū)用地每公頃平均產(chǎn)出約為100萬元，但是相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自1999年以來我國(guó)新建的76家開發(fā)區(qū)每公頃產(chǎn)值不到13萬元。尤其是一些傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)，園區(qū)工業(yè)開發(fā)政策的同一性和連續(xù)性方面存在欠缺，在土地成本的約束機(jī)制、土地管理制度上尚不完善，許多地方的開發(fā)區(qū)為了能夠吸引商家，往往將提供大量土地作為重要籌碼，缺乏完善的土地管理機(jī)制。在招商引資中看重項(xiàng)目、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，而忽略了項(xiàng)目本身是否與園區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)集聚的類型和規(guī)模相適應(yīng)，導(dǎo)致出現(xiàn)園區(qū)無限擴(kuò)張、項(xiàng)目貪大求全、企業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重等問題，使得重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，不利于提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)層次、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。endprint

部分工業(yè)園區(qū)還存在圈地現(xiàn)象，并且占而不用，等待土地溢價(jià)。此外，在當(dāng)前較為尖銳的土地供需矛盾下，仍有相當(dāng)一部分被閑置的工業(yè)用地。并且由于土地閑置“認(rèn)定難”，部分用地企業(yè)打政策的“擦邊球”導(dǎo)致回收這部分閑置土地阻力較大，一些企業(yè)善于鉆政策的“空子”，將工業(yè)用地悄然轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)房產(chǎn)開發(fā)，通過房地產(chǎn)高額利潤(rùn)來變相應(yīng)付政府的用地巡查，浪費(fèi)了寶貴的工業(yè)土地資源。

工業(yè)園區(qū)土地污染嚴(yán)重。環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)的土壤污染狀況總體不容樂觀，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤污染問題尤為突出。在調(diào)查的146家工業(yè)園區(qū)的2523個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占29.4%。工業(yè)園區(qū)是城市高強(qiáng)度的工業(yè)化基地，尤其是早期的一些傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)往往以重工、化工為主，這些企業(yè)在生產(chǎn)過程中會(huì)產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣，這些工業(yè)三廢會(huì)直接造成土壤的污染，甚至進(jìn)一步危害人體健康。工業(yè)三廢本來已經(jīng)是我國(guó)城市化發(fā)展的老問題，但是由于缺乏足夠完善的土地污染防治體系，我國(guó)的工業(yè)園區(qū)三廢問題仍然突出。

工業(yè)園區(qū)在一定程度上具有外部依賴性，因?yàn)樵跊]有足夠充裕的土地條件下，缺少第一性生產(chǎn)者，工業(yè)園區(qū)需要外部輸入能源和物質(zhì)。工業(yè)園區(qū)具有人工主導(dǎo)性，園區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)屬于人工生態(tài)系統(tǒng)，由于缺少分解者，工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中所產(chǎn)生的大量廢棄物需要大量的人工處理設(shè)施，由于缺少合理的生態(tài)規(guī)劃，三廢問題直接增加了園區(qū)土地負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)成本，影響土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。

工業(yè)園區(qū)發(fā)展用地的對(duì)策建議

轉(zhuǎn)變理念，堅(jiān)持科學(xué)編制。工業(yè)園區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌工業(yè)建設(shè)用地管理、促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總開關(guān)?？茖W(xué)合理的規(guī)劃是促進(jìn)工業(yè)園區(qū)土地利用的重要基礎(chǔ)和前提。從園區(qū)建設(shè)的一開始就應(yīng)充分做好土地利用的技術(shù)理念體系、法規(guī)制度體系和組織作用體系，先規(guī)劃后建設(shè)，充分突出園區(qū)規(guī)劃的前瞻性。工業(yè)園區(qū)的用地規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢(shì)、交通條件以及工業(yè)發(fā)展方向等要素加以綜合分析，合理布局。

合理制訂供地計(jì)劃，在用地規(guī)劃上要善于抓重點(diǎn)，園區(qū)的開發(fā)之初要先做好園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施用地建設(shè)，然后是工業(yè)用地、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，在不破壞園區(qū)整體規(guī)劃的框架下根據(jù)引進(jìn)項(xiàng)目的商業(yè)、金融、辦公、住房等現(xiàn)實(shí)需要適時(shí)合理地調(diào)整用地指南。在供地規(guī)模上，要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地定額指標(biāo)，對(duì)部分園區(qū)為招商引資而過量供地和企業(yè)的超額用地要求加以約束。

此外，要充分維護(hù)政策的權(quán)威性，在園區(qū)的選址、用地等審批權(quán)方面，不得逾越總體規(guī)劃的紅線?？茖W(xué)調(diào)整土地利用布局和結(jié)構(gòu)，選擇園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并對(duì)各個(gè)地塊的用途加以強(qiáng)制性規(guī)定，防止用地類型被隨意更改。

嚴(yán)格準(zhǔn)入，促進(jìn)集約用地。嚴(yán)格論證園區(qū)所能承載的產(chǎn)業(yè)集群類型和規(guī)模，提高對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入和土地利用問題的重視。工業(yè)園區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)集群發(fā)展的有效載體，天然地具有地理空間的有限性和集中性，并且基于特定區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的分工協(xié)作。工業(yè)園區(qū)不能演變?yōu)槠髽I(yè)簡(jiǎn)單地“扎堆”，而要注重產(chǎn)業(yè)集群過程中的協(xié)同演化。要通過土地規(guī)劃來篩選項(xiàng)目進(jìn)園、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局。

進(jìn)一步完善工業(yè)園區(qū)的企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制。無論什么性質(zhì)、規(guī)模的工業(yè)項(xiàng)目原則上都應(yīng)納入準(zhǔn)入評(píng)價(jià)體系中。首先，要對(duì)項(xiàng)目的合理性進(jìn)行科學(xué)論證，嚴(yán)格審核企業(yè)資質(zhì)，尤其是對(duì)于那些用地需求較大的項(xiàng)目進(jìn)行縝密論證，更要嚴(yán)格控制項(xiàng)目企業(yè)的新增用地需求，并根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況合理調(diào)整供地。并且在園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局上，應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從土地依賴、廉價(jià)勞動(dòng)力依賴和政策依賴向獨(dú)立高效高端的產(chǎn)業(yè)鏈體系升級(jí)轉(zhuǎn)變。

增強(qiáng)對(duì)節(jié)地指標(biāo)的約束力，在土地出讓前要認(rèn)真研究園區(qū)的現(xiàn)狀和遠(yuǎn)景，對(duì)企業(yè)的用地需求進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，在土地出讓過程中，要嚴(yán)格“硬執(zhí)行”單位土地投資、產(chǎn)出強(qiáng)度、容積率等土地集約利用指標(biāo)，在充分滿足土地權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位、地塊位置和使用性質(zhì)明確等條件后，才把土地出讓給企業(yè)用于開發(fā)建設(shè)，以提高土地供應(yīng)的針對(duì)性和有效性。

另外，還要加強(qiáng)園區(qū)用地的供后監(jiān)管。工業(yè)用地監(jiān)管要跳出“不敢管、不能管、不愿管”的怪圈，對(duì)企業(yè)用地情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，及時(shí)對(duì)用地情況進(jìn)行評(píng)估，按照相關(guān)指標(biāo)嚴(yán)格核查，對(duì)于不符合規(guī)劃要求的項(xiàng)目、企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)肅的責(zé)任追究并賠償損害和淘汰清除，防止土地的低效利用。

深度開發(fā)，加強(qiáng)融合發(fā)展。建設(shè)完整的工業(yè)園區(qū)需要考慮到包括工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地以及綠地等多種用地類型。在園區(qū)的規(guī)劃編制中，應(yīng)對(duì)園區(qū)內(nèi)部的各類用地加以結(jié)構(gòu)細(xì)化和嚴(yán)格比選。要樹立園區(qū)生態(tài)發(fā)展理念，把園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累的資金積極用于園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的內(nèi)生性。

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前工業(yè)園區(qū)后備土地資源不足問題，還可以對(duì)園區(qū)土地資源進(jìn)行深入挖掘，通過二次開發(fā)，盤活存量土地，以盡可能地提高土地利用效率。比如，可以根據(jù)區(qū)域地質(zhì)地勢(shì)特征，合理進(jìn)行地上地下空間的雙重開發(fā)，增加可利用的立體空間。對(duì)地上地下空間在立體建筑、人防工程、停車場(chǎng)以及倉(cāng)儲(chǔ)方面進(jìn)行合理的空間配置，從而節(jié)約建設(shè)用地。

工業(yè)園區(qū)是政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的特殊邊界，但這并不意味著園區(qū)的發(fā)展只能圈定在特殊的地理空間范圍，相反地，工業(yè)園區(qū)應(yīng)該不斷創(chuàng)新發(fā)展方式，進(jìn)行跨產(chǎn)業(yè)跨平臺(tái)甚至是跨區(qū)域跨園區(qū)融合發(fā)展。

（本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地沖突解決機(jī)制研究”的階段性成果，批準(zhǔn)號(hào)：13BGL149）

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責(zé) 編/馬冰瑩endprint