土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)研究

王洪林

【摘要】在經(jīng)濟發(fā)展的同時，城市化進程也隨之不斷深化，這就使得城市人口呈現(xiàn)出激增趨勢，這雖然能夠為城市規(guī)模的不斷拓展提供積極有效的助推力，但是這也相對增加了城市用地壓力，相對的耕地資源總量也不斷削減。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都屬于法定規(guī)劃范疇中的細化項目，雖然二者都能夠以獨立形式存在，并且其主體規(guī)劃方向及各項關(guān)聯(lián)指標之間都存在較大差異，尤其是在標準難以統(tǒng)一的情況下，二者之間的規(guī)劃框架中難免呈現(xiàn)出難以協(xié)調(diào)的不良狀態(tài)，為了促使其能效作用充分發(fā)揮，就需要對其協(xié)調(diào)性進行系統(tǒng)研究及分析。

【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；協(xié)調(diào)研究

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都能夠為城市發(fā)展帶來積極影響，這不僅能夠結(jié)合區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀對土地利用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整，更能推動城市各項事業(yè)的快速發(fā)展。在對以上兩個規(guī)范性規(guī)劃文件進行編制時，其核定參考要素往往存在一定的差異性，而規(guī)劃的主體及內(nèi)容在某些方面又呈現(xiàn)出了一定的重疊性，這就使得二者在推進規(guī)劃工作時協(xié)調(diào)性明顯不夠，一旦不能及時調(diào)整規(guī)劃思路及結(jié)構(gòu)，就會為城市發(fā)展帶來滯后性影響。因此，為了進一步尋求二者之間的契合點，促使其達到平衡關(guān)系，就需要采取針對性措施促使二者更加協(xié)調(diào)，從根本上提高城市運行活力。

1、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)性缺失的主導(dǎo)因素

1.1二者所處的發(fā)展進程存在差異

在發(fā)展速度較未迅速的發(fā)達國家，往往會對將土地利用總體規(guī)劃納入到重點發(fā)展范疇中，這不僅是其他規(guī)劃工作開展的首要前提，城市規(guī)劃布局更應(yīng)當(dāng)以此為依托逐步推進整體規(guī)劃工作，因此不難發(fā)現(xiàn)，在該種模式下土地利用總體規(guī)劃是各項工作開展的主體考量因素。而我國則反其道而行，導(dǎo)致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的直接原因就是，我國城市規(guī)劃在不斷發(fā)展及實踐經(jīng)驗總結(jié)的過程中，受到力大量外來文化及發(fā)展思路的直接影響，在借鑒過程中創(chuàng)建了與城市發(fā)展相關(guān)聯(lián)的規(guī)劃方法，這就使得其編制能效不斷提升。但是，土地規(guī)劃在我國起步較晚，各項工作的開展明顯存在滯后問題，再加之缺少法律政策為其提供基礎(chǔ)保障，這就使得規(guī)劃工作的開展與預(yù)期目標之間存在較大偏差。

由于在城市土地資源利用階段，需要對已經(jīng)形成規(guī)范性標準衡量，而后才能根據(jù)規(guī)劃布局逐步推進用地手續(xù)的辦理工作。雖然現(xiàn)階段部分城市能夠認識到土地利用總體規(guī)劃的重要性，但是在建設(shè)環(huán)節(jié)盲目更改規(guī)劃指標的問題卻比比皆是，這就使得城市土地利用能效不斷下降，相對的各項發(fā)展指標的深化建設(shè)也將呈現(xiàn)遲緩趨勢。規(guī)劃總體框架中雖然涵蓋較多關(guān)聯(lián)要素，但是如果規(guī)劃與城市土地利用計劃及管理相互脫離，就會導(dǎo)致規(guī)劃形式化問題更加顯著，相對的只注重對規(guī)劃的調(diào)整性編制，而忽略其實用效能，將直接導(dǎo)致規(guī)劃方向逐漸偏移，這就使得城市土地利用管理中土地利用總體規(guī)劃能效作用難以充分發(fā)揮。

1.2二者編制依據(jù)存在差異

土地利用總體規(guī)劃在編制過程中所依托的資料是區(qū)域土地調(diào)查及變更信息，在對該類信息進行收集時，可以應(yīng)用現(xiàn)階段信息化優(yōu)勢顯著的遙感技術(shù)，而后以此為依托到區(qū)域現(xiàn)場對土地實際信息進行對比核實，因此，該類信息具有一定的真實性及有效性；而城市總體規(guī)劃在編制階段的基準性應(yīng)用資源卻與上述信息存在較大不同。除此之外，二者在推進信息統(tǒng)一工作時，其路徑存在一定差異，這就使得數(shù)據(jù)形式之間共通點較少。因此，一旦二者編輯主體不相一致，實際運行階段二者必然難以協(xié)調(diào)。

2、協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的有效策略

2.1合理編制區(qū)域規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間存在較強的關(guān)聯(lián)性，為了促使其運行能效與預(yù)期目標高度相符，就需要以提升二者協(xié)調(diào)性為基準，推動其作用優(yōu)勢充分發(fā)揮，因此，這就需要采取積極有效的措施協(xié)調(diào)二者關(guān)系，其中最為有效的方法就是區(qū)域范疇中的規(guī)劃項目進行統(tǒng)一編制，將土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃劃分為兩個規(guī)劃主體，并將編制重點放在統(tǒng)一二者步調(diào)，提升其協(xié)調(diào)指標上，這樣在后續(xù)推進規(guī)劃工作時，一致性會明顯提升，這對于解決二者之間的沖突來說積極作用十分顯著。但是從當(dāng)前形勢來看，區(qū)域整體規(guī)劃在實際運行階段卻缺少法律法規(guī)為其提供理論指導(dǎo)，一旦核心力量缺失，編制工作難以以精準、快速的方式完成目標工作，實際能效就會相對弱化，政府在進行組織工作時也會遇到層層阻礙，對區(qū)域規(guī)劃所投入的時間及精力也相對較多。

為了進一步提高土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，需要由政府帶頭，編制與區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實需求相協(xié)調(diào)的規(guī)劃項目，該種工作在實際推進階段可以不受地點限制，以全國為核心控制點全面推進，其根本目標就是推動城鎮(zhèn)快速發(fā)展，為其規(guī)劃與之相對應(yīng)的發(fā)展攻略，將城市定為核心區(qū)域，以擴散形式逐步向城鎮(zhèn)蔓延，以城市促城鎮(zhèn)發(fā)展，這樣當(dāng)城鎮(zhèn)雙向發(fā)展的同時，區(qū)域規(guī)劃內(nèi)容就能不斷充實及完善。因此在這一過程中的協(xié)調(diào)性規(guī)劃工作具有較強的統(tǒng)一性，并且其中涵蓋的各個細化部分都能作為規(guī)劃主體逐一編制，也可以說這是以城鎮(zhèn)為主導(dǎo)，具有明顯方向性的區(qū)域規(guī)劃工作。各個規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)緊跟這一發(fā)展潮流，對規(guī)劃階段的各項工作進行全面了解及精準把控，在積極參與的過程中促使其整體指標不斷提升。

2.2促使技術(shù)標準全面統(tǒng)一

為了進一步提升土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，需要將以往規(guī)劃主體適用標準有機結(jié)合，促使其達到整體上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相對的兩個規(guī)劃的期間點及涵蓋項目都應(yīng)當(dāng)高度一致，以此為依托，對規(guī)劃關(guān)聯(lián)要素進行統(tǒng)一設(shè)定，就能有效提升兩個規(guī)劃數(shù)據(jù)及指標的協(xié)調(diào)性，這樣無論是在何種環(huán)境及情況下，兩種規(guī)劃都能以依存關(guān)系高效運行，期能效作用也將充分發(fā)揮。從當(dāng)前形勢來看，可以在規(guī)劃區(qū)域范疇中對城市用地資源進行合理劃分，實際上這并不是硬性標準，在規(guī)劃工作推進階段也可以根據(jù)實際情況對其進行優(yōu)化調(diào)整，相對的在規(guī)劃區(qū)域范疇以外的大范圍中，可以一全國為主體方向，對用地資源進行規(guī)劃區(qū)分，這樣不僅能夠避免出現(xiàn)規(guī)劃項目重復(fù)、交叉等問題，更能促使兩個規(guī)劃更加協(xié)調(diào)。除此之外，區(qū)域范圍中最為重要的就是人口，土地規(guī)劃雖然框架基準是土地資源，但是對人口指標進行統(tǒng)一也是必不可少的，這就需要根據(jù)區(qū)域范疇的人口特點，對其常住人口進行統(tǒng)一，促使規(guī)劃范疇更加全面、精準。

2.3用地布局上的宏微觀協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃側(cè)重于整個城市的宏觀布局， 主要是確定整個行政區(qū)內(nèi)中心城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施工程、重要工礦項目等用地的規(guī)模和布局；而城市總體規(guī)劃則側(cè)重于城市中心區(qū)的微觀布局 ，僅僅是土地利用總體規(guī)劃在其中心城區(qū)的細化。因此在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過程中 ，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo) 。土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只起宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。

隨著國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的深入， 勢必對土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃提出更高的要求。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)直接體現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排上。兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一是城鄉(xiāng)一體化進程的基礎(chǔ)之一，因此兩個規(guī)劃必須從編制規(guī)范 、標準、方法、審批、實施 、管理等多方面進行協(xié)調(diào)， 實現(xiàn)耕地保有量不低于國家紅線標準， 滿足城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟快速發(fā)展， 保護生態(tài)環(huán)境不受破壞， 實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

參考文獻：

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