淺析PPP模式的政府性債務與預算機制問題

劉洪林

摘要：PPP模式能夠積極地促進我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展。PPP模式的順利開展需要完善的政府政策和體制來支持，PPP模式應建立合理有效的風險分擔、激勵互存機制，將政府的支出責任納入到政府的財務規(guī)劃中。本文對此進行了一些有益探討，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府性債務；財務規(guī)劃；預算機制

目前政府采購或公共投資的過程中存在著預算超支、進度超期、效率較低等現(xiàn)象。通過對比，PPP（公私合作伙伴關(guān)系、政府與社會資本合作）模式具有很大的優(yōu)勢，不但可以推進項目的執(zhí)行、降低項目的成本，而且還能提升項目質(zhì)量和完善公共管理。目前，在我國推行PPP模式具有現(xiàn)實需求和深層改革意義。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃，政府的投資越來越大，而政府的債務也隨之增加。一方面，城鎮(zhèn)新規(guī)劃需要大量資金，另一方面政府融資管控不嚴，積累大量的財務風險，所以，政府迫切需要完善相應的融資體系。當前，我國的PPP模式還具有很大的發(fā)展空間。PPP模式的大范圍應用能夠適當?shù)販p緩政府的債務壓力和解決部分城鎮(zhèn)化投資需求。從總體發(fā)展的角度來看，政府的融資體系缺乏市場和預算約束，管理還不是特別規(guī)范。推行PPP模式可以提升政府的治理水平和推進市場化改革，同時，PPP模式還可改變以往單一年度的預算收支管理機制，逐漸向長遠的財務規(guī)劃轉(zhuǎn)換。

PPP模式在實施過程中存在著很多爭議，它的投資只是財政投入的補充并不是代替。我國推行PPP模式能夠推動我國經(jīng)濟的發(fā)展，但并不代表政府財務風險和支出責任的轉(zhuǎn)移。目前，我國地方政府性債務還沒有納入到全面預算，也沒有構(gòu)建相應的跨年度預算機制，加重了地方政府財務負債管理的工作。目前，我國主要以年度預算為主，長期財務規(guī)劃剛開始推行。所以，必須明確PPP模式的政府性財務風險和支出責任，將PPP模式置于長期財務規(guī)劃和預算工作中。

一、PPP模式的政府性債務、財務風險和分類預算

（1）構(gòu)建政府性債務理清與風險分擔機制。PPP模式的項目合約大部分是不完全契約，在效率和風險中存在著極大的不確定性。PPP模式的合作項目在各個階段都需要承擔相應的風險，在項目準備階段就有設計不當、成本超支等風險，在項目執(zhí)行階段存在原材料供應和價格變化、工期延誤和環(huán)境污染等風險，在項目的生命周期內(nèi)就有政策變化、通貨膨脹等風險。因此，政府與私人部門的博弈是必然存在的。為了使項目具有可行性，政府通常都需要提供融資、擔保和補貼等方面的支持，這些責任就形成了政府的隱藏債務風險。如若不能合理地處理這些債務風險，將會導致政府通過PPP模式分離債務的愿望落空。如果將項目完全市場化運作，可一定程度上降低政府債務，但體系完善的PPP項目不一定能減少政府的支出責任。大部分PPP項目的政府支出責任能否減少，取決于政府承擔的隱性債務或責任，但是并不是說政府就應該將這些風險都轉(zhuǎn)移給私人。如果那樣，就會造成合作不能繼續(xù)，一方也不可能把控所有的風險，可能會導致政府和私人雙輸?shù)木置?。PPP模式的理念就是雙方優(yōu)勢互補和共同發(fā)揮協(xié)同效應，政府在提高效率的時候，私人則通過自身的管理和創(chuàng)新能力來收獲相應的利益。所以，PPP項目注重風險共同分擔和合理的治理機制，而不是將風險轉(zhuǎn)移。因此，從長期預算管理來分析，對于大部分PPP項目而言，PPP項目能否減少政府的支出責任，和其交易結(jié)構(gòu)、風險分擔機制有著緊密聯(lián)系。合理的風險分擔是PPP的重要保障，分擔措施取決于決策者對風險的態(tài)度和正確認識。PPP模式的目的是提升效率、提高社會福利，通過合作創(chuàng)新、減少政府總債務。所以，PPP模式不應著眼于短期內(nèi)減少政府債務，而應將其支出責任納入到長期財務規(guī)劃中進行規(guī)范化管理。

（2）對債務進行分類管理和預算。根據(jù)政府還款來源，將PPP項目的支出責任進行劃分，以便更符合預算安排。第一，對于收益能夠完全覆蓋投入成本的PPP項目，應采取使用者付款的市場化模式，將政府債務轉(zhuǎn)移為企業(yè)債務，不歸入政府債務和預算管理的范圍，政府只是起到監(jiān)管的作用。第二，對于還款來源于政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲腜PP項目，應將債務歸入到專項債務，納入基金預算的工作中，實現(xiàn)風險內(nèi)部控制的目的。第三，對于有部分收益但不能完全覆蓋成本的PPP項目，應在取得市場收益后，將短缺的成本歸入一般債務，進行一般公共預算。第四，對于沒有收益的PPP項目，政府應將其還債來源歸納到一般公共預算，作為一般債務，主要依靠地方稅收和上級轉(zhuǎn)移等渠道來支付。

二、財務規(guī)劃體系下PPP債務管理與預算機制

（1）重新塑造中央與地方財務關(guān)系、政府與市場關(guān)系，統(tǒng)一安排稅收權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、舉債權(quán)，進行強制預算約束，提高地方政府的治理能力。第一，調(diào)整相應權(quán)利，對稅制進行完善，增加地方政府稅源和資金，減少政府的部分支出責任。第二，積極引進社會資本，強化地方政府的自主發(fā)債權(quán)，極力推動PPP模式執(zhí)行。第三，在各政府建立財務平衡，加快PPP模式的推行，并統(tǒng)一安排稅收返還及轉(zhuǎn)移支付和國有資產(chǎn)的處置等問題。第四，構(gòu)建PPP項目財務準備金和風險基金機制，分類構(gòu)建跨年度預算機制，合理分配政府支出責任。

（2）在推行PPP模式時，做好準備工作，合理規(guī)劃和選擇適當?shù)牟僮髂Ｊ剑瑯?gòu)建合理的風險分擔機制和激勵并容的制度。第一，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需求，對所有的項目進行分析梳理，對項目進行合理編排。第二，合理執(zhí)行風險分擔和激勵機制，主要就是約定需求、融資方案和爭議解決等主要問題。依照風險成本最低和風險收益對等原則，選擇合適的一方來承擔風險，保障雙方的利益。激勵私人主動自覺地管理風險，鼓勵私人進行創(chuàng)新，控制總風險。

（3）依照PPP項目政府性債務的特殊性和可變性，將政府的支付責任一起置于長期財務規(guī)劃中進行統(tǒng)一安排，加強權(quán)責發(fā)生制的資金負債管理工作。第一，將各類PPP項目一起歸入到政府的長期財務規(guī)劃之中，對財政的支出進行合理分配安排。第二，構(gòu)建債務規(guī)模控制和分類管理機制，依照PPP項目償債來源進行一般公共預算管理。綜合考慮國有資產(chǎn)以及各種隱藏負債等要素，及時向社會公布。在PPP項目的執(zhí)行過程中，嚴格控制分離政府承擔的風險或債務，并不歸納到預算中。要支付的債務資金應預先形成滾動性預算安排，對一些隱藏債務采取表外披露的模式，并據(jù)實進行表內(nèi)管理，歸納到財務預算中。