環(huán)境公益訴訟的那些“新、難”題

趙春艷

環(huán)境公益訴訟的那些“新、難”題

趙春艷

北京市第四中級(jí)人民法院民事審判庭庭長馬軍提起他審理的第一起民事公益訴訟的時(shí)候，連連撓頭。他對(duì)本社記者坦言：“我做了近20年的法官，審理了那么多新奇特的民事案子，當(dāng)我們受理第一起訴訟時(shí)，我甚至又有睡不著覺的感覺。太多新問題，相當(dāng)棘手！”

自2012年修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》中首次確立了民事公益訴訟制度到2015年最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，公益訴訟制度在立法和司法解釋層面基本上構(gòu)建形成。然而在起訴、審理的過程中依舊有很多從未遇到過的問題，這讓起訴者和審理者都措手不及。

特殊“全新”的程序

北京市第四中級(jí)人民法院已經(jīng)審理了10起民事公益訴訟的案子，居全國法院之首。馬軍告訴記者，他參與了9件的審理。從2015年7月23日受理了第一件“廢渣填湖污染案”到“毒跑道案”的解決，每個(gè)案子都有它獨(dú)特的地方。

對(duì)于公益訴訟，馬軍認(rèn)為，公益訴訟的“公”就在于它保護(hù)的甚至可能是不特定的主體，整個(gè)公共社會(huì)的權(quán)利。保護(hù)的對(duì)象絕對(duì)區(qū)分于“私益”。

區(qū)別與普通民事訴訟中起訴的主體，公益訴訟只能是一些公益社會(huì)組織或者是檢察機(jī)關(guān)。馬軍說，這些主體在這里面沒有私益權(quán)力的，只是法律賦予了這些社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)了這些侵害公共利益的事情的時(shí)候他可以起訴，所以審理主體資格也是民事公益訴訟中需要關(guān)注的問題。

在“騰格里沙漠污染案”中，提出該公益訴訟的中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（以下簡稱綠發(fā)會(huì)）的組織資格的審理曾歷三級(jí)法院，近一年時(shí)間。最后由最高人民法院最終裁定，綠發(fā)會(huì)有資格提起該案的公益訴訟。

綠發(fā)會(huì)的負(fù)責(zé)人馬勇告訴記者，由于訴訟提出的是8個(gè)案子，提交主體審查材料耗時(shí)又費(fèi)力，從民政局到法院，從北京到寧夏，復(fù)印了無數(shù)張證明?！皟H主體資格的證明材料就有20斤！”馬勇感嘆道。

“公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟相比，保護(hù)的是人之外和人生存息息相關(guān)的環(huán)境，整體的一個(gè)保護(hù)。這也是非常直觀的，最重大的公益訴訟的特點(diǎn)?！瘪R軍說，正是這些特點(diǎn)導(dǎo)致了審理的過程也相當(dāng)特殊的“新”。

馬軍告訴記者，從整個(gè)訴訟起步一直到案件的審結(jié)，完全處在一個(gè)公開的狀態(tài)下。這種公開相當(dāng)“特殊”，馬軍說：“一立案就要先向全社會(huì)發(fā)30天的公告。通過紙媒、網(wǎng)絡(luò)等公示，等有沒有其他人站出來說這件事情。”他說，可能其他社會(huì)組織也要來，大家對(duì)這件事情都有一些線索和證據(jù)，就要拿出時(shí)間來等待其他 “原告”。

公告的目的不僅可以告知誰可以來，又有向全社會(huì)宣示引起公眾注意的結(jié)果。另外，馬軍強(qiáng)調(diào)，案子立案后十天之內(nèi)先發(fā)函，但也是不審理。

由于涉及環(huán)境是否污染的復(fù)雜性，某一地域管理的多重性，發(fā)函的目的也告知所有管理機(jī)關(guān)訴訟相關(guān)事項(xiàng)是否和管理機(jī)關(guān)有關(guān)。馬軍告訴記者，某個(gè)破壞生態(tài)的案子，北京市四中院向14個(gè)行政機(jī)關(guān)發(fā)出了告知書，推動(dòng)這個(gè)案件的進(jìn)程。

“有建委、綠化、城管、市容、市政、土地、規(guī)委，等等，到底它是一個(gè)什么樣的權(quán)利？規(guī)劃里頭怎么考慮的？園林綠化中是否是濕地呀？你要不要保護(hù)？水利局說這個(gè)水到底是不是你們保護(hù)范圍內(nèi)的？包括土地國土，這個(gè)土地性質(zhì)是誰的？包括城管，城管因?yàn)樘幜P過他們車往這兒拉土，這個(gè)土到底有沒有問題。類似于這些情況我們就全面地去了解?！瘪R軍一口氣說了很多。

“除了告知和推動(dòng)以外，我們也希望行政部門能反饋意見?！瘪R軍告訴記者，通過“毒跑道”案件訴訟，推動(dòng)了一個(gè)整體的治理，就是北京所有中小學(xué)學(xué)校，要對(duì)校園塑膠跑道的安全負(fù)責(zé)，停止再新建，新建的話得出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。

“相當(dāng)于預(yù)防的關(guān)口提前。”馬軍明確告訴記者，以前案件審結(jié)完畢后再發(fā)司法建議，這里公益訴訟更注重保護(hù)，預(yù)防整個(gè)環(huán)境，發(fā)函的同時(shí)也把整個(gè)環(huán)保的原則在這里執(zhí)行。

“公益訴訟還有個(gè)‘特殊’，就是有訴訟支持人?！瘪R軍說，支持訴訟，可以提供證據(jù)、協(xié)助調(diào)查、發(fā)表意見，等等?！澳壳皩彽陌讣?，中國政法大學(xué)一家研究所支持訴訟，甚至出了鑒定費(fèi)。還有另外的律師事務(wù)所提出了很多法律意見?！?/p>

“法院在審理過程中本身是被動(dòng)的。但在審理公益訴訟時(shí)，法院就會(huì)變被動(dòng)為主動(dòng)，有所作為?！瘪R軍解釋，公益訴訟讓公眾參與進(jìn)來，共同來進(jìn)行，我們接受各個(gè)方面的意見。另外法院認(rèn)為如果原告不予維護(hù)公共利益，不足以消除損害、危險(xiǎn)，包括對(duì)于環(huán)境的這種損害，法院可以要求原告增加變更訴訟請(qǐng)求。

鑒定過程復(fù)雜而漫長

2015年7月23日北京市第四中級(jí)人民法院受理了第一起民事公益訴訟。由于自當(dāng)年的1月1日開始最高人民法院的有關(guān)公益訴訟司法解釋的出臺(tái)，公益組織經(jīng)過了半年左右的準(zhǔn)備后起訴到法院。

案件發(fā)生于2014年10月，在北京市昌平區(qū)都市芳園小區(qū)中，小區(qū)里有近200畝的湖泊濕地，后來開發(fā)商和物業(yè)公司用各種建筑垃圾填滿了，周圍正常生長的植物群落、生態(tài)遭到了破壞。

案件受理后，法院認(rèn)為首先界定是否是公益，是否破壞植物群落，是否是濕地等各種標(biāo)準(zhǔn)的界定因素。法院只能委托鑒定機(jī)構(gòu)來進(jìn)行一系列的鑒定。

馬軍告訴記者，他曾經(jīng)審理過復(fù)雜疑難的醫(yī)療、大型建筑等糾紛，鑒定資料有時(shí)候近一屋子的疊摞?！暗紱]有感覺比這個(gè)復(fù)雜?！瘪R軍說，污染認(rèn)定的過程就是一個(gè)非常體系化的綜合判斷。

馬軍當(dāng)時(shí)也到了鑒定現(xiàn)場。他告訴記者，當(dāng)日法院開一輛車，車上下來3個(gè)法官，加上1個(gè)助理。鑒定機(jī)構(gòu)來了一輛中客車，一車幾十個(gè)鑒定人員。不僅包括鑒定的幾個(gè)專家，還有一些是專門搞技術(shù)的。

馬軍向記者描述，這些技術(shù)人員要做幾十個(gè)點(diǎn)打眼，下沉，之后要泥土取樣、水文測量、動(dòng)植被考察，看是否有重金屬，各種金屬都要進(jìn)行檢測。最后那個(gè)單子長長的一篇，各種金屬含量的測定，以及哪些金屬是不是超標(biāo)了，這僅僅是鑒定當(dāng)中最基礎(chǔ)的鑒定。

“我往這兒倒一盆水容易，我要怎么把這個(gè)水里的東西跟地面滲漏下去的這一塊治理好，這個(gè)污水給它治理好，可就太難了?！瘪R軍說，鑒定的第一步是要進(jìn)行整個(gè)的測評(píng)，第二步治理的方案更難了，它是一個(gè)體系化的方案。

這起“廢渣填湖案”從受理到目前已經(jīng)近兩年，鑒定的第一步結(jié)論還沒有出來。馬軍告訴記者，他也了解過全國很多環(huán)境公益訴訟的案例，很多都停留擱置在鑒定的過程中?；蛘邿o人出具鑒定費(fèi)，或者鑒定過程的復(fù)雜多變等多種因素導(dǎo)致公益訴訟的整個(gè)過程延長。

“落地難”的執(zhí)行

環(huán)境公益訴訟糾紛審理不僅是確認(rèn)損害，還要修復(fù)治理。要治理，這也是和傳統(tǒng)訴訟的區(qū)別之一。馬軍告訴記者，這類訴訟最終需要有未來的解決機(jī)制，而這又是一個(gè)體系化的機(jī)制。

馬軍認(rèn)為，目前國內(nèi)的民事環(huán)境公益訴訟一些地方做出了判決，但判決后里面的給付到哪里去，如何使用，誰去使用，怎么監(jiān)督，都是問題。他曾多次研究過相關(guān)案例的判決書，判決賠償修復(fù)治理的款項(xiàng)判到法院指定的賬戶。也就是款項(xiàng)?？顚Ｓ?，還有是指定的賬戶兩層含義。

判決后如何執(zhí)行、如何管理讓馬軍等法官很為難?！斑厡忂叞l(fā)愁，睡不著覺，一想到這件事情就覺得很痛苦，因?yàn)槟悴恢滥阆乱徊皆撛趺崔k?！瘪R軍說，目前還沒有相關(guān)的法律法規(guī)可遵照?qǐng)?zhí)行。

針對(duì)這種情況，目前北京市第四中級(jí)人民法院的做法也是多從調(diào)解解決先入手。馬軍告訴記者，調(diào)解有它的優(yōu)勢，被告直接就可以履行，就執(zhí)行了。目前已經(jīng)調(diào)解成功的和正在調(diào)解的幾件案子都有這個(gè)特點(diǎn)。其中“毒跑道案件”綠發(fā)會(huì)起訴后涉案的幼兒園將其旗下所有塑膠跑道全部拆除。另外也有的正在調(diào)解過程當(dāng)中，進(jìn)行異地的修復(fù)或者其他工作都試著去做。

法院方面也提出了相應(yīng)的司法建議，如加強(qiáng)公益訴訟案件費(fèi)用保障與資金賬戶的建立，通過多種途徑，建議在環(huán)境保護(hù)主管部門、公益組織等建立專項(xiàng)資金賬戶或公益訴訟基金。

馬軍說，通過多種途徑，力爭建立專項(xiàng)資金賬戶或公益訴訟基金，以確保賠償金能夠形成環(huán)境專項(xiàng)資金“蓄水池”和支持環(huán)境民事公益訴訟的“供水池”。同時(shí)，建議設(shè)立具有專業(yè)技術(shù)能力，能夠?qū)ｉT執(zhí)行生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工程修復(fù)的機(jī)構(gòu)，對(duì)造成的環(huán)境損害予以全面修復(fù)，綜合治理。

另外，馬軍認(rèn)為，引入懲罰性賠償能夠適當(dāng)?shù)亟鉀Q相關(guān)問題。他說，在環(huán)境民事公益訴訟中引入懲罰性賠償不僅符合懲罰性賠償成立的要件，還發(fā)揮預(yù)防遏制環(huán)境侵權(quán)的功能。司法實(shí)踐中，一方面完全將公益訴訟賠償與社會(huì)組織隔離，其能夠使社會(huì)組織提起公益訴訟真正公益化；另一方面法院面臨無法管理恢復(fù)原狀的賠償與懲罰性賠償?shù)馁M(fèi)用的問題。

因此法院建議成立專項(xiàng)公益訴訟賠償管理基金進(jìn)行賠償費(fèi)用管理，并設(shè)立監(jiān)管組織，將懲罰性賠償與補(bǔ)償性賠償?shù)目铐?xiàng)統(tǒng)一管理、使用，建立完善公益賠償功能與修復(fù)功能相結(jié)合的制度。