國內(nèi)外地下綜合管廊法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

◎ 寧超喬 張家睿

國內(nèi)外地下綜合管廊法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

◎ 寧超喬 張家睿

近年來，隨著我國城市建設(shè)熱潮的開展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的提高，越來越多的大中城市開始著手進(jìn)行地下綜合管廊的建設(shè)。雖然我國地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)工作已受到了重視，但也存在一些問題。文章針對(duì)國內(nèi)管廊法規(guī)體系建設(shè)當(dāng)中存在問題進(jìn)行了深入分析，并結(jié)合境外地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒，對(duì)我國地下管廊的法規(guī)制度建設(shè)提出了相關(guān)的建議，包括開展專項(xiàng)立法、完善中央到地方的各級(jí)法規(guī)體系建設(shè)以及鼓勵(lì)多元主體在法律框架下參與到城市地下管廊的建設(shè)當(dāng)中。

地下綜合管廊 法規(guī)體系 經(jīng)驗(yàn)啟示

一、我國地下綜合管廊的發(fā)展與制度建設(shè)

城市地下綜合管廊，又稱共同溝，是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道，這一結(jié)構(gòu)在容納城市中各類公用類管線的同時(shí)還留有供檢修人員的行走通道，適用于交通流量大、地下管線多的重要路段[1,2]。

2013年至今，國務(wù)院相繼出臺(tái)多部有關(guān)城市地下管線規(guī)劃、建設(shè)和管理的指導(dǎo)性文件，尤其是2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出：“從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)”，正式對(duì)在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模城市地下綜合管廊建設(shè)提出明確要求。此后陸續(xù)出臺(tái)了一系列投融資模式、技術(shù)規(guī)范及財(cái)政支持等方面的細(xì)則文件，拉開了國內(nèi)城市轟轟烈烈建設(shè)地下管廊的熱潮，越來越多的大中城市開始著手進(jìn)行地下綜合管廊的建設(shè)，相關(guān)的理論和實(shí)踐研究也不斷增加[3-7]。可以說，地下綜合管廊已成為國家發(fā)展的一個(gè)新的戰(zhàn)略要點(diǎn)，它以其集約化利用地下空間、安全性能高、改善城市景觀及道路開挖現(xiàn)狀等優(yōu)勢(shì)，成為地下管網(wǎng)治理工作推進(jìn)的抓手，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，對(duì)于拉動(dòng)投資、去庫存、去產(chǎn)能等政策目標(biāo)都具有戰(zhàn)略性意義。

我國地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)起步較晚，1958年第一條綜合管溝在北京天安門廣場(chǎng)下建成，其后天津、上海和廣州等地也先后進(jìn)行了地下綜合管廊的開發(fā)建設(shè)。但是，相關(guān)的政策法規(guī)卻是從2013年開始才陸續(xù)出臺(tái)（表1），其內(nèi)容主要涉及管廊建設(shè)的總體目標(biāo)、建設(shè)管理意見、編制規(guī)范等，雖為我國地下綜合管廊的建設(shè)運(yùn)營管理提供了基礎(chǔ)性的法律支持，但在法規(guī)內(nèi)容、譜系建設(shè)、主體劃定等方面仍存在顯著問題亟待完善，主要表現(xiàn)在尚無專門針對(duì)地下管線或綜合管廊管理與保護(hù)的法規(guī)；上位缺失導(dǎo)致各地方制定相應(yīng)制度時(shí)缺乏依據(jù)，無法完善執(zhí)行細(xì)則；未能對(duì)管廊各相關(guān)單位的法律權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃定，導(dǎo)致政府各相關(guān)部門在地下管線建設(shè)管理的過程中難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，執(zhí)行力不佳。

表1 我國地下綜合管廊相關(guān)法規(guī)政策

二、制約地下綜合管廊法規(guī)制度建設(shè)的深層因素

雖然我國地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)工作已受到了越來越多的重視，但受制于發(fā)展思路、技術(shù)、體制、資金等多重因素的影響，目前的法規(guī)體系尚不健全，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）管廊主體混亂、性質(zhì)不明確，投資建設(shè)與后期管理有諸多爭(zhēng)議

目前我國地下綜合管廊交叉存在著三種管理體系：一是職能管理，主要涉及投資計(jì)劃、財(cái)政、城市規(guī)劃、工程建設(shè)、城市管理、安全監(jiān)督、信息檔案、保密、國土資源、國家安全等部門；二是行業(yè)管理，主要涉及電力、電信、供水、排水、燃?xì)狻崃?、工信、能源等行業(yè)主管部門；三是權(quán)屬管理，主要涉及中央和地方相關(guān)企業(yè)等。而國內(nèi)管廊發(fā)展卻主要依靠城市建設(shè)管理部門的實(shí)施理念來推動(dòng)，大多仍遵循“誰用誰投資，誰擁有誰管理”的模式，故容易引發(fā)部門各自為政，條塊分割、交叉重復(fù)、多頭管理的問題，致使地下綜合管廊建設(shè)面臨許多難題，諸如資金到位難、清理整頓難、道路開挖難、執(zhí)法管理難等等。

即使綜合管廊建成后，歸口管理也較混亂，從目前來看，有屬于城市道路管理部門的，有屬于政府管理部門的，也有屬于各開發(fā)公司管理的，缺乏有效的整合管理[1,8-10]。因此，針對(duì)我國地下綜合管廊管理機(jī)制的完善工作須加快腳步。

（二）入廊規(guī)范制度未形成體系，規(guī)劃建設(shè)過程中實(shí)施和協(xié)調(diào)難度大

2015年《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求“已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，所有管線必須入廊，在其他區(qū)域新建管線的，規(guī)劃、建設(shè)、市政道路部門不予各類審批，既有管線應(yīng)逐步有序遷移至地下綜合管廊”。但從現(xiàn)存法律和制度的性質(zhì)、地位上看，《中國2010年上海世博會(huì)園區(qū)管線綜合管溝管理辦法》是目前我國國家層次指導(dǎo)性意見及地方近年出臺(tái)的規(guī)范性文件的范本，此外只有綜合性的行政規(guī)章與規(guī)范性文件，缺乏專項(xiàng)立法，權(quán)威性不足。另外，國家層面的法規(guī)政策的指導(dǎo)性雖強(qiáng)，但有關(guān)運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)測(cè)管理和應(yīng)急防災(zāi)等后期事項(xiàng)的法律政策仍不夠細(xì)致深入，目前只覆蓋了入廊和定價(jià)問題，針對(duì)運(yùn)營管理只提供了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并未建立完整的法規(guī)措施來約束監(jiān)督，故仍應(yīng)抓緊構(gòu)建完整的法律政策體系。

在地市政府層面，我國仍未有城市出臺(tái)完整的地下綜合管廊法規(guī)體系，包括規(guī)劃建設(shè)方案及實(shí)施細(xì)則，多數(shù)城市僅對(duì)局部區(qū)域進(jìn)行考量，如上海、天津等地的地下綜合管廊建設(shè)。隨著我國地下綜合管廊建設(shè)的全面推廣，地下管廊在實(shí)踐過程中缺乏一套整體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的法規(guī)體系引導(dǎo)，從而給后續(xù)建設(shè)帶來難題[11]，甚至引發(fā)返工和重復(fù)建設(shè)，造成不必要的浪費(fèi)。同時(shí)整體法規(guī)體系的缺失還使得城市供水、排水、燃?xì)?、電力、通信、熱力等市政管線各自為政，整體局面仍舊是分散建設(shè)、自成體系，整合難度較大。

（三）地方設(shè)計(jì)和施工規(guī)范滯后

在發(fā)達(dá)國家、地下綜合管廊規(guī)劃與設(shè)計(jì)都有相應(yīng)規(guī)范，業(yè)已形成相對(duì)成熟的技術(shù)體系，相比之下、國內(nèi)相關(guān)規(guī)范指引則不盡完善。

我國于近年才陸續(xù)頒布了包括《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》和《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》等在內(nèi)的指引及技術(shù)規(guī)定，除對(duì)城市地下綜合管廊的規(guī)劃編制做出了初步引導(dǎo)外，還涉及給水、雨水、污水、再生水、電力、通信等城市工程管線采用綜合管廊方式敷設(shè)及安裝時(shí)、應(yīng)用的技術(shù)規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)。以上設(shè)計(jì)規(guī)范的出臺(tái)對(duì)我國地下綜合管廊規(guī)劃技術(shù)的完善提供了有效的參考，但因管廊建設(shè)在管線屬性、施工技術(shù)、材料性能及地質(zhì)條件等諸多方面有較大的區(qū)域間差異，故仍須在具體實(shí)踐中進(jìn)行實(shí)施細(xì)則的補(bǔ)充完善，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)施的現(xiàn)狀特點(diǎn)，研究制定相關(guān)的地方設(shè)計(jì)規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)對(duì)我國地下綜合管廊設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。除此之外，在規(guī)范出臺(tái)之前各地區(qū)已有一定的管廊建設(shè)實(shí)踐，各地管廊布設(shè)方式及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有所差異，也會(huì)對(duì)后期區(qū)域協(xié)調(diào)造成一定隱患。

隨著我國地下綜合管廊建設(shè)的推廣和發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)的影響也會(huì)逐漸加大，有必要針對(duì)目前的制度體系提出更高的要求，以適應(yīng)今后一段時(shí)期我國地下綜合管廊的發(fā)展需要。因此，借助一些先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)來完善我國地下管廊法規(guī)制度的建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。雖然國外地下管廊入廊、運(yùn)營和管理有諸多成功的制度經(jīng)驗(yàn)，但因所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)性質(zhì)和國情不同，我國地下綜合管廊的法規(guī)建設(shè)也不能完全照搬國外經(jīng)驗(yàn)，需要在充分了解的基礎(chǔ)上結(jié)合我國的實(shí)情進(jìn)行借鑒。

三、地下綜合管廊的境外經(jīng)驗(yàn)及啟示

從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，境外的綜合管廊建設(shè)的法規(guī)體系相對(duì)完善，多數(shù)國家都經(jīng)歷了幾十年的綜合管廊法規(guī)完善過程，最終形成的地下管廊法規(guī)體系，包括城市規(guī)劃法規(guī)、管道安全法規(guī)、道路法規(guī)、共同溝法規(guī)、建設(shè)法規(guī)及相關(guān)行業(yè)規(guī)范等諸多方面。

（一）地下空間與綜合管廊的協(xié)調(diào)發(fā)展

發(fā)達(dá)國家的中央層級(jí)的法規(guī)體系非常成熟，形成了多層級(jí)、多范圍、多對(duì)象的制度譜系。從日本的地下管廊相關(guān)法譜系的發(fā)展來看（表2），為了推動(dòng)綜合管廊的建設(shè)，日本在1963年4月頒布了《關(guān)于建設(shè)綜合管廊的特別措施法》及《綜合管廊法實(shí)施細(xì)則》，有效解決了綜合管廊建設(shè)的城市道路范圍及地下管線單位入廊的關(guān)鍵性問題。

20世紀(jì)80年代，日本在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，提出了大深度地下空間的開發(fā)利用問題，引起全國上下的關(guān)注[12]。對(duì)地下空間的開發(fā)利用的關(guān)注，也促進(jìn)了對(duì)綜合管廊建設(shè)的完善。1991年，日本政府制定了《地下空間公共利用基本規(guī)劃編制方針》，內(nèi)容包括提出地下空間是城市空間構(gòu)成的重要組成部分，地上地下空間規(guī)劃同等重要，試行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，最大限度提高城市空間的利用效率。2001年頒布的《大深度地下公共使用特別措施法》則是將城市地表50米以下的地下空間無償劃為國家和城市發(fā)展的公共事業(yè)使用空間，通過對(duì)因公共利益事業(yè)而為大深度地下使用的要件、程序等制定特別措施，強(qiáng)化了大深層地下空間資源公共性使用的規(guī)劃、建設(shè)與管理，對(duì)地下空間開發(fā)利用的法律由單一管理向綜合管理推進(jìn)[13]。

雖然日本在早期大規(guī)模開發(fā)利用地下綜合管廊過程中也曾暴露了一些問題，如：中長期規(guī)劃制度不夠完善，地下綜合管廊未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管網(wǎng)；既有的地下設(shè)施建設(shè)制約著新的地下管廊布局。但是，日本政府通過數(shù)十年的法規(guī)體系建設(shè)過程，形成了從綜合法律、單項(xiàng)法律、到配套輔助法律的完善法規(guī)譜系（表2），從而實(shí)現(xiàn)了地下空間、綜合管廊的統(tǒng)一規(guī)劃管理法規(guī)制度[14]。

表2 日本地下綜合管廊規(guī)劃管理法規(guī)體系

（二）核心法規(guī)和具體法規(guī)的互補(bǔ)關(guān)系

1990年代初期，臺(tái)灣地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)“提升城鄉(xiāng)生活質(zhì)量，統(tǒng)合公共設(shè)施管線配置，加強(qiáng)道路管理，維護(hù)交通安全及市容觀瞻，推動(dòng)共同管道建設(shè)”的目標(biāo)[15]，啟動(dòng)地下綜合管廊的立法準(zhǔn)備與法規(guī)制度構(gòu)建工作，其發(fā)展過程包括以下三個(gè)階段：

首先是立法基礎(chǔ)探索階段：主要進(jìn)展包括基于對(duì)境外共同管道工程及制度建設(shè)情況考察研究而發(fā)布的相關(guān)報(bào)告；相關(guān)法規(guī)制定或修訂時(shí)置入的共同管道方面內(nèi)容；以及由個(gè)別地方政府制定的共同管道相關(guān)法規(guī)。

其次是法規(guī)體系建立階段：2000年臺(tái)灣正式頒布了《共同管道法》，以此為轉(zhuǎn)折點(diǎn)標(biāo)志著其地下綜合管廊的法規(guī)體系步入快速發(fā)展階段，截至2003年，臺(tái)灣共同管道法規(guī)體系已初步建立，內(nèi)容涉及共同管道規(guī)劃建設(shè)方面的母法及其施行細(xì)則、建設(shè)基金及運(yùn)用辦法、工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等（表3），為后期各縣市制定和修正共同管道地方規(guī)章制度提供了依據(jù)[16]。

最后是制度框架完善階段：在全域法規(guī)體系建立的基礎(chǔ)上，2003年之后共同管道的立法工作在各個(gè)縣市全面鋪開，各項(xiàng)地方層面的相關(guān)條例和辦法陸續(xù)頒布。如《臺(tái)北市共同管道基金收支保管及運(yùn)用自治條例》、《高雄市共同管道管理辦法》等均是在這一階段頒布實(shí)施的[15,17]。

表3 臺(tái)灣地區(qū)全域?qū)蛹?jí)共同管道法規(guī)制度體系簡(jiǎn)表

總的來說，臺(tái)灣地區(qū)已形成較為完善的地下綜合管廊的法規(guī)體系，主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容兩個(gè)方面。在結(jié)構(gòu)上，臺(tái)灣共同管道法規(guī)制度體系包含全域和地方兩個(gè)層面，囊括法律、命令、自治法規(guī)、工程設(shè)計(jì)及管理制度等多種類型。在內(nèi)容上，則包含了共同管道建設(shè)管理過程中的各項(xiàng)重大問題，核心內(nèi)容可以概括為工程設(shè)計(jì)制度、經(jīng)費(fèi)制度和管理維護(hù)制度三方面[15,16]（圖1）。

從臺(tái)灣的法規(guī)制度建設(shè)歷程來看，最先制定的是上位層級(jí)的核心法規(guī)，從而對(duì)整個(gè)工程體系進(jìn)行宏觀把控和總則制定，并突出綜合管廊的工程建設(shè)制度。隨著具體工程的推進(jìn)，具體領(lǐng)域的相關(guān)問題接踵而至，從費(fèi)用控制到權(quán)屬把控，再到具體的工程標(biāo)準(zhǔn)，分階段地完成了法規(guī)制度的建立。

（三）國家權(quán)力監(jiān)督下法規(guī)權(quán)威的確立

除了法規(guī)本身的體系完善外，法規(guī)的權(quán)威性地位也是后續(xù)建設(shè)、管理過程中能夠依循法規(guī)制度進(jìn)行強(qiáng)有力推進(jìn)的原因。地下管線管理領(lǐng)域亦如此。尤其在部分西方國家，地下管線管理法制化的必要性更為突出，運(yùn)用并實(shí)施嚴(yán)格而完備的法律法規(guī)體系，以有效監(jiān)管各種市場(chǎng)主體的相關(guān)行為，是一種普遍的政府管制手段[18]。

以英國的地下管線規(guī)劃實(shí)施管理為例，《管道法》（Pipeline Act）將管線管理提高到了立法及國家管理的層級(jí)。以新建管道為例，《管道法》規(guī)定所有新建管道都必須在施工起始日期之前至少16周向國務(wù)大臣（Secretary of State）提出申請(qǐng)，由國務(wù)大臣根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947）（Town and Country Planning Act）進(jìn)行審核。如果有必要的話，國務(wù)大臣可以在參議院或者眾議院召開公開聽證會(huì)，對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行裁決。未按規(guī)定提出新建管道申請(qǐng)或者申請(qǐng)中的施工路線圖不符合要求，或者實(shí)際施工路線與申請(qǐng)路線不符都將被依法處以罰款。英國的規(guī)劃行政監(jiān)督的突出特點(diǎn)則在于，在立法與司法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于行政體制內(nèi)部自上而下的監(jiān)督機(jī)制的建立和完善。特別是嚴(yán)密完善和成熟的法律法規(guī)體系保證了行政監(jiān)督能夠嚴(yán)格地依法進(jìn)行。[19]

所以，即便是建立起了法規(guī)體系，如果在執(zhí)行過程中不能維系建設(shè)法規(guī)的權(quán)威性，在工程的規(guī)劃審批過程中不嚴(yán)格遵循規(guī)劃規(guī)章，隨意變更管廊規(guī)劃，那么法規(guī)本身也會(huì)淪為一紙空文。

圖1 臺(tái)灣共同管道法規(guī)制度體系內(nèi)容概要建設(shè)與使用費(fèi)分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)

四、結(jié)論與建議

我國在土地制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、投資環(huán)境等方面與美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)都存在不同程度的差異。以土地制度的差異為例，地下綜合管廊作為一種大型公共工程，其推進(jìn)往往是以公共利益而非盈利性為優(yōu)先考量，因此在土地私有制制度下，土地權(quán)屬問題就成為了制約其規(guī)劃建設(shè)的一大瓶頸，為破除這一消極桎梏，日本就曾于2001年頒布了《大深度地下使用特別措施法》，規(guī)定“將私有土地地下50米以下的空間使用權(quán)無償提供給公共事業(yè)使用”[20]。我國的情況恰恰相反，土地國有的屬性使得政府在地下綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)中具備更大的話語權(quán)和控制力，遭遇的阻礙也相對(duì)較少。然而，當(dāng)管廊建設(shè)區(qū)域地上部分的土地使用權(quán)被轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本時(shí)，其空間權(quán)屬尤其是地下部分的使用范圍應(yīng)如何界定，則是在我國土地制度下也應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題。

因此，我國在地下綜合管廊法規(guī)體系建設(shè)的過程中需要考慮的因素與境外有所不同，在借鑒境外地下綜合管廊的發(fā)展建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)采取因地制宜的原則，結(jié)合我國的實(shí)際情況，發(fā)揮其最大效用。

（一）開展專項(xiàng)立法填補(bǔ)法規(guī)的模糊地帶

與境外的地下管線法規(guī)體系的完善和成熟相對(duì)比的是，目前在我國大陸地區(qū)，對(duì)于地下管線建設(shè)，既沒有項(xiàng)目規(guī)劃、施工建設(shè)、經(jīng)營管理方面的對(duì)應(yīng)法規(guī)，也沒有設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收方面的對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是參照相關(guān)的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。同時(shí)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)還存在口徑不統(tǒng)一、實(shí)施欠缺規(guī)范的問題。現(xiàn)有的《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50028-2006）對(duì)地下燃?xì)夤艿琅c建筑物、構(gòu)筑物或者相鄰管道之間的水平凈距離有較為明晰的規(guī)定，《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》（GB 50016-2014）對(duì)電力電纜不應(yīng)與可燃?xì)怏w管道、熱力管道埋設(shè)在同一管溝內(nèi)也有規(guī)定，而地下綜合管廊在管線布局上均突破了這些規(guī)定，對(duì)于地下綜合管廊可以容納哪些管線還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尚未形成一套具體的針對(duì)地下綜合管廊的設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收規(guī)范。

因此，為了調(diào)整、理順地下管線管理中涉及的各專業(yè)管線權(quán)屬單位、行業(yè)性的行政主管部門、綜合性的行政管理以及地下管線其他主體（如物業(yè)管理單位）和社會(huì)公眾等眾多利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系，有必要借鑒境外在地下管線管理法制建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，積極開展國家層面的城市地下管線管理的專門立法工作，構(gòu)建與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》等法律法規(guī)相配套、相銜接的地下管線管理的法律規(guī)范。[21]

（二）完善中央到地方的各級(jí)法規(guī)體系建設(shè)

除了法規(guī)體系的空白的填補(bǔ)，還應(yīng)注意法規(guī)譜系的完善，即法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度的多層次體系的入手和關(guān)注。我國僅有上海市的《上海市城市道路架空線管理辦法》（2010年）和重慶市的《重慶市管線工程規(guī)劃管理辦法》（2006年）等，缺乏更上位層面的法規(guī)統(tǒng)籌。當(dāng)然，這一過程不會(huì)是一蹴而就的，應(yīng)該給予充分的嘗試和試驗(yàn)，逐步完善其內(nèi)容，其具體可以分為三個(gè)層級(jí)：

第一，明確地下管廊開發(fā)利用的主管機(jī)構(gòu)及權(quán)限范圍。由全國人大及人大常委會(huì)制定法律，或由國務(wù)院制定行政法規(guī)，令地下管廊開發(fā)利用得到規(guī)范?？紤]到城市管廊建設(shè)的迫切性，近期可由地方制定相關(guān)法規(guī)初步實(shí)施規(guī)范。

第二，將地下管廊開發(fā)利用納入法制化軌道。除了制定《地下空間資源管理法》、《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)外，還應(yīng)當(dāng)制定專項(xiàng)立法，如《地下綜合管廊法》，以及相關(guān)配套或輔助立法等。

第三，地方政府在實(shí)踐過程中，應(yīng)將實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)及制度的完善作為探索的重點(diǎn)，對(duì)入廊、運(yùn)營管理過程中的行為主體的權(quán)責(zé)及相應(yīng)的鼓勵(lì)性和懲罰性對(duì)策作出明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)細(xì)致性與可操作性的規(guī)范。

（三）在法制的框架下鼓勵(lì)多元主體的參與

在2016年的全國兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理提出要開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上，也即總里程數(shù)要達(dá)到目前建成里程數(shù)（240公里）的約8倍、在建里程數(shù)（120公里）的16倍、目前全世界地下綜合管廊總里程數(shù)（超3100公里）的三分之二，超過建設(shè)規(guī)模最大的日本（1100公里）。如此龐大的建設(shè)工程，單靠政府的開發(fā)顯然是難以承擔(dān)的，在可見的將來，政府將會(huì)在全國范圍內(nèi)鼓勵(lì)更多的社會(huì)主體參與到共同的城市管廊建設(shè)當(dāng)中。

因此，地下管廊法律法規(guī)的建設(shè)，也應(yīng)該盡可能地考慮將更多的主體納入到地下綜合管廊的建設(shè)中來，也包括一系列投融資模式、技術(shù)規(guī)范及財(cái)政支持等方面的內(nèi)容。首先，地方政府要起主導(dǎo)和監(jiān)督作用，具體工作可以由基層政府相關(guān)部門全面負(fù)責(zé)。同時(shí)借助專家委員會(huì)的力量，在分工明確和決策透明的前提下，借助其專業(yè)性資源為決策提供智力支持。其次，要保證參與的過程是在充分且專業(yè)的論證下進(jìn)行，建議形成政府、建設(shè)單位、社會(huì)專家和使用主體等多方共同參與地下綜合管廊開發(fā)利用的法規(guī)體制。還有就是要建立長效的管理制度和平臺(tái)，盡可能地吸納更多樣的主體，從而形成可持續(xù)和健全的咨詢、決策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)行政組織的科學(xué)化、合理化與法制化。

國外城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，地下綜合管廊作為城市發(fā)展的中樞神經(jīng)與血脈網(wǎng)絡(luò)由來已久，經(jīng)歷了時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn)，為各個(gè)國家和地區(qū)帶來了值得關(guān)注的安全與便利。目前，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，在國務(wù)院的推動(dòng)下，終于迎來了城市地下綜合管廊建設(shè)發(fā)展的大好契機(jī)。我們應(yīng)把握這一機(jī)會(huì)，通過有效和完善的法規(guī)制度建設(shè)，推動(dòng)“城市讓生活更美好”這一目標(biāo)向前邁進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：盧小文）

The Experiences and Lessons from the Construction of Underground Tunnel Laws and Regulations in Foreign Countries

Ning Chaoqiao,Zhang Jiarui

In recent years,with the development of China’s urban construction boom and the improvement of infrastructure building,many and various cities have begun developed underground utility tunnel.Although the construction and planning of underground utility tunnel has been receiving more and more attentions in China,there are still some issues.This paper deeply analyzes the existing problems in laws and regulation on underground utility tunnel construction,and puts forward some suggestions on the development of the law and regulation system on underground utility tunnel,drawing lessons from other countries’ experience.Those suggestions including:developing special laws and regulations,improving the laws and regulations from central to local,and encouraging multiple participants to participate in construction of underground utility tunnel under the current legal framework.

underground comprehensive tunnel; legislation; experience and enlightenment

D93

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.05.012

2016年廣州市人民政府決策咨詢課題資金支持。

寧超喬，廣州市社會(huì)科學(xué)院城市管理研究所，副研究員，研究方向?yàn)槌鞘泄芾砼c城市問題。張家睿，廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，講師，研究方向?yàn)槌鞘兄卫砼c城鄉(xiāng)規(guī)劃。