南通城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究

林素鋼

（南通大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南通，226019）

南通城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究

林素鋼

（南通大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南通，226019）

隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，南通市城鎮(zhèn)建設(shè)得到了較大發(fā)展，人口向城市集中的趨勢較為明顯，城鎮(zhèn)化率不斷攀升，但在這其中仍然存在著一些不容忽視的問題，如區(qū)域發(fā)展不平衡、空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步等問題，產(chǎn)生問題的原因在于對城鎮(zhèn)化的片面理解、城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏整體性等方面，今后應(yīng)從提高思想認(rèn)識、合理優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面采取對策。

城鎮(zhèn)化；土地城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)布局；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。作為上海北翼門戶的江蘇省南通市，坐落于沿海經(jīng)濟(jì)帶與長江經(jīng)濟(jì)帶T型結(jié)構(gòu)交匯點，地理區(qū)位優(yōu)勢獨特。2009年6月，江蘇沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略，南通以此為契機(jī)，確立了打造“長三角北翼經(jīng)濟(jì)中心”的城市發(fā)展目標(biāo)，通過實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展是實現(xiàn)這一目標(biāo)的必然選擇。

一、南通市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，南通市深入實施富民強(qiáng)市戰(zhàn)略，工業(yè)化水平大幅提高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了顯著成就。

（一）城鎮(zhèn)人口數(shù)量呈持續(xù)增長態(tài)勢

隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，南通市人口向城市集中的趨勢較為明顯，城鎮(zhèn)人口逐年增加。2015年末，全市常住人口達(dá)730萬人，比上年末增加了0.2萬人，人口總數(shù)位列蘇州、徐州、南京之后，居全省第四位。常住人口中城鎮(zhèn)人口數(shù)為458.15萬人，比上年末增長2.66%，城鎮(zhèn)人口占全部人口的比重為62.76%，比上年末提高1.61個百分點[1]。詳見表1。

表1 2010年-2015年南通市全市常住人口情況表單位：萬人

（二）城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升

衡量城市發(fā)展水平多采用城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，即某一城市的常住人口與城鎮(zhèn)人口的比例，它反映了當(dāng)?shù)厝丝谙虺鞘芯奂倪^程和聚集程度。由于歷史發(fā)展、地理區(qū)位等原因，南通市城鎮(zhèn)化水平起點不高，但實施城鎮(zhèn)化策略后，近年來城市建設(shè)取得了不俗的成績，整體城鎮(zhèn)化率從2010年的56%提升到2015年的62.76%，年均增速為2.3%。詳見表2。

表2 2010年-2015年南通市城鎮(zhèn)化率水平

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展

“十二五”期間，南通城市建成區(qū)面積由2010年的211平方公里增長到2015年的352.4平方公里，在全省僅次于南京、蘇州、無錫和徐州，名列第五。2012年底南通市出臺了《關(guān)于加快市級中心鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，確定了19個經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、具有輻射帶動作用和集聚能力的市級中心鎮(zhèn)，加以重點培育。各縣市以中心鎮(zhèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要抓手，通過加快中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推行綜合開發(fā)。通過幾年的建設(shè)，小城鎮(zhèn)得到了充分的發(fā)展，起到了積聚要素、擴(kuò)大內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)增長的作用。

（四）經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平提高

2015 年南通市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6148.4億元，按可比價格計算，比上年增長9.6%。人均GDP達(dá)到84236元，按2015年平均匯率折算為13525美元，增長8.1%。城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增加，全體居民人均可支配收入27584元，比上年增長8.9%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入36291元，比上年增長8.7%；農(nóng)村居民人均可支配收入17267元，比上年增長9.1%。社會發(fā)展指標(biāo)也得到了相應(yīng)提升，其中公共圖書館圖書藏量達(dá)4703千冊，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)36031張。

二、南通城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

盡管南通城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了不小的成績，但是如果進(jìn)行縱、橫向等方面比較，就不難發(fā)現(xiàn)南通城鎮(zhèn)建設(shè)過程中存在的種種問題。

（一）城鎮(zhèn)化水平相對偏低

從縱向看，南通的城市建設(shè)取得了不小的進(jìn)步，2015年城鎮(zhèn)化水平為62.76%，比2010年提高了近6個百分點。但是，如果進(jìn)行橫向比較，2015年其城鎮(zhèn)化水平比全省平均水平66.5%低了3.76個百分點。近年來，南通市城鎮(zhèn)化水平與全省平均水平的差距盡管有所縮小，但仍然處于全省中下游，而同期當(dāng)?shù)氐腉DP卻位于全省前列，城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配[2]。詳見表3。

表3 2010年-2015年南通市城鎮(zhèn)化水平與全省的比較

（二）城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡

由于歷史發(fā)展、區(qū)位環(huán)境和自然稟賦等方面的差異，南通市各行政區(qū)域間的城鎮(zhèn)化水平存在著一定的差異。2015年南通市區(qū)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)78.21%，居全市之首，已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化高級階段；通州區(qū)、海門市的城鎮(zhèn)化分別達(dá)57.55%、57.32%，居第二層次，處于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段；啟東市、海安縣、如皋市的城鎮(zhèn)化水平依次為55.35%、55.32%、55.3%，居第三層次；如東縣的城鎮(zhèn)化水平較低，為53.6%，居第四層次。第一層次與第四層次相差了近25個百分點。區(qū)域間的城鎮(zhèn)化水平差異明顯，地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡需引起重視，采取措施加以解決。

（三）土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，政府行政力量發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在通過調(diào)整、變動相關(guān)行政區(qū)劃，撤縣設(shè)區(qū)、拉大城市框架，建設(shè)開發(fā)區(qū)，不斷擴(kuò)大城市體量，推動城市建成區(qū)和建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張，造成城市空間的增長速度快于人口的增長速度。根據(jù)相關(guān)國際經(jīng)驗，為了平衡城市開發(fā)效率和資源環(huán)境保護(hù)效果的關(guān)系，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的速度應(yīng)該基本相當(dāng)，城市土地增長率與人口增長率之比維持在1到1.12之間較為合理[3]。自通州撤市建區(qū)以來，南通市區(qū)面積由原來的355平方公里擴(kuò)大到1521平方公里，常住人口由原來的109萬人增加到234萬人，空間的增長速度是城市人口的增長速度的近兩倍，兩者增長速度差距較大。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)程度有待提高

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的人口向城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村以留守老人、婦女、兒童為主，人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了明顯變化，另外，農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的投入不足制約了農(nóng)村的發(fā)展。南通城鄉(xiāng)的發(fā)展差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入和公共服務(wù)兩個指標(biāo)上面。從收入?yún)f(xié)調(diào)方面看，2015年南通城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)36291元，人均生活消費支出23680元，而同期農(nóng)村相應(yīng)指標(biāo)為17267元、12052元。公共服務(wù)協(xié)調(diào)方面，以公共文化服務(wù)為例，公共文化設(shè)施主要集中在城鎮(zhèn)，而且城區(qū)集中了最好的圖書館、影劇院、體育等設(shè)施。城鄉(xiāng)發(fā)展在多方面仍存在不小的差距。

三、產(chǎn)生問題的原因

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個長期、艱巨且復(fù)雜的過程，其建設(shè)過程中還面臨著思想認(rèn)識等方面的偏差，這些問題都會制約南通城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)一步提升。

（一）對城鎮(zhèn)化涵義的認(rèn)識有偏差

部分地方政府錯誤地理解城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，將城鎮(zhèn)化曲解為加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)，片面認(rèn)為城區(qū)面積擴(kuò)大、居住人口增加就是城鎮(zhèn)化。在這樣的思想指導(dǎo)下，部分城市通過征地搬遷、流轉(zhuǎn)土地、修路建樓等一系列措施，片面進(jìn)行城市化。實事上，城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變[4]。否則，農(nóng)民離開鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，但不能與城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)利和保障，無法融入城市生活，則會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化扭曲發(fā)展。

（二）缺乏協(xié)調(diào)高效的高水平城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

南通城鎮(zhèn)化建設(shè)還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺乏立足全局，并結(jié)合各區(qū)域的實際情況形成的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展整體規(guī)劃。城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等之間的銜接不到位，縣域、鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏特色，相互雷同的問題比較突出，公共事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管理服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃滯后的問題也普遍存在，規(guī)劃的嚴(yán)肅性有待加強(qiáng)。

（三）第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

長期實行重工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致了南通城鎮(zhèn)化率在全省范圍內(nèi)仍屬于偏低水平。與工業(yè)化程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)軟化程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的區(qū)域?qū)Ρ缺砻?，南通市目前服?wù)業(yè)發(fā)展水平偏低，南通服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重比長三角平均水平低8個百分點，比江蘇平均水平低4個百分點。城鎮(zhèn)化和市場化發(fā)展不足，服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對偏低，這些都導(dǎo)致南通市第三產(chǎn)業(yè)占比偏低，其內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)性的不平衡，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的問題。

（四）體制和制度方面的障礙仍未消除

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，由于制度安排缺乏綜合性和全局性的“頂層設(shè)計”，土地、就業(yè)、教育、社會保障等配套制度與戶籍制度改革不同步，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和外來人口并沒有獲得城鎮(zhèn)居民身份，在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域還遇到不少實際困難。上述問題導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城享受不到市民待遇，影響農(nóng)民工進(jìn)城的積極性。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力相對薄弱

由于長期以來公共財政體系對城市的傾斜，農(nóng)村積累相對較少，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于財政權(quán)限有限、資源分配權(quán)限缺乏，財政普遍較為緊張，面對城鎮(zhèn)化建設(shè)需要的大量投入，顯得有心無力。有競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群較為有限，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)以建筑、食品加工、機(jī)械等為主，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍顯滯后，同質(zhì)性問題較為突出，效益提升較為困難。

四、南通城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

根據(jù)南通城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀中存在的問題，結(jié)合南通發(fā)展實際，可以從下列幾個方面采取對策，促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平不斷提升。

（一）完善城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃

高水平、全方位地整體規(guī)劃南通城市建設(shè)，完善中心城市、縣級城市、小城鎮(zhèn)、規(guī)劃布點的中心村等構(gòu)成的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系，確立“極化市域中心，強(qiáng)化縣（市）城區(qū)，優(yōu)化重點鎮(zhèn)”的南通城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。又好又快地發(fā)展中心城市，進(jìn)一步提高中心城市的首位度、聚集力和輻射力；強(qiáng)化縣（市）城區(qū)發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代化中等城市；擇優(yōu)培育沿海重點鎮(zhèn)和市級中心鎮(zhèn)，按照小城市的要求加快建設(shè)，發(fā)揮小城市的節(jié)點作用；特別注重合理規(guī)劃建設(shè)若干個新型農(nóng)村社區(qū)，因地制宜布局建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)居民居住集中化。

（二）合理優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局

強(qiáng)化南通城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐能力。加快中心城市“優(yōu)二進(jìn)三”，重點發(fā)展高新電子、高端裝備和新一代信息技術(shù)，引進(jìn)和培育總部經(jīng)濟(jì)、文化旅游、現(xiàn)代金融、商務(wù)商貿(mào)等高端業(yè)態(tài)，適應(yīng)居民多樣化的消費需求，不斷提升生活性服務(wù)業(yè)水平，形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。中等城市推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、集約發(fā)展。增強(qiáng)小城市的產(chǎn)業(yè)承載能力，堅持制造業(yè)與服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、集群發(fā)展。支持小城鎮(zhèn)在嚴(yán)守生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等底線的前提下，尋求融入周邊城市的產(chǎn)業(yè)鏈布局，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)、板塊經(jīng)濟(jì)和面向“三農(nóng)”的產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)集聚人氣[5]。

（三）改革和創(chuàng)新制度進(jìn)而推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

加快完善城鎮(zhèn)人力資源市場體系，消除城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的歧視；進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過出租、轉(zhuǎn)讓和出售農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)，獲得進(jìn)城定居的資金；改革戶籍管理制度和社會保障制度，消除附加在現(xiàn)有戶籍管理制度的社會福利，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的權(quán)利[6]；加強(qiáng)政府監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行勞動法規(guī)，保障勞動者的勞動權(quán)益；此外，還要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系和城鎮(zhèn)住房體系，給予其基本生活權(quán)利和居住權(quán)利等方面的保障。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新形勢下推進(jìn)城鎮(zhèn)化的新路徑。推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類規(guī)劃，合理安排市域、縣（市）域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，科學(xué)確定城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)全方位改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)、戰(zhàn)略措施、項目平臺等；推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局一體化，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移，鼓勵城鎮(zhèn)制造產(chǎn)業(yè)配套環(huán)節(jié)和商貿(mào)、物流、金融、咨詢等服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸，增強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，構(gòu)筑城鄉(xiāng)互動產(chǎn)業(yè)鏈；推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施連接；推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，建立健全多元化供給機(jī)制，促進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)配置；推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理一體化，健全城鄉(xiāng)社會管理體系，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

[1]南通市統(tǒng)計局.南通統(tǒng)計年鑒（2011-2016）[Z].中國統(tǒng)計出版社.

[2]江蘇省統(tǒng)計局.江蘇統(tǒng)計年鑒（2011-2016）[Z].中國統(tǒng)計出版社.

[3]山東社會科學(xué)院課題組.城鎮(zhèn)化面臨的突出問題及解決[N].大眾日報,2014-1-26(06).

[4]汪大海，周昕皓，韓天慧，曾雪寒.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)支撐問題思考[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2013(8):46-47.

[5]衛(wèi)龍寶，史新杰.特色小鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[J].浙江社會科學(xué),2016(3):28-32.

[6]金宏平，朱雅玲，張倩肖.戶籍制度改革與深度城市化[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2016(1):128-133.

Status and Countermeasures of Nantong’s Urbanization

LINSu-gang
(Business School,NantongUniversity,Nantong226019,Jiangsu)

With the implementation of the urbanization strategy,the urban construction of Nantong has made great progress;the trend of population concentration to the city is more obvious,and the urbanization rate is rising,but there are still some problems that cannot be ignored,such as the imbalance of regional development,the desynchrony of land and population urbanization development,etc.The reasons lie in the incomplete understandingofthe urbanization,the lack ofintegrityofurban planning,etc.Countermeasures should be taken in the future from the following aspects:enhancing the ideological understanding,optimizingthe urban industrial layout,acceleratingthe integration ofurban and rural development,etc.

urbanization;land urbanization;industrial layout;integration ofurban and rural development

F291.1

A

1671-5004（2017）04-0045-04

2017-03-30

2016年度江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“人口、土地及經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的時空耦合協(xié)調(diào)性分析——基于江蘇市級面板數(shù)據(jù)的實證分析”（項目編號：2016SJB790043）

林素鋼（1973－），男，江蘇南通人，南通大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)。