國(guó)企改革背景下國(guó)有企業(yè)審計(jì)的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)

畢小卓

近些年來，從中央到地方掀起了一股國(guó)企改革的熱潮。國(guó)有企業(yè)審計(jì)是政府審計(jì)的重要組成部分。審計(jì)監(jiān)督部門在對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施審計(jì)時(shí)，必須堅(jiān)守國(guó)企改革的紅線、底線和方向，扎實(shí)做好國(guó)資國(guó)企審計(jì)工作，貫徹落實(shí)黨的三中全會(huì)《決定》中部署的工作。這對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)提出了一個(gè)很高的要求。

一、國(guó)有企業(yè)改革的功能定位

黨的十八屆三中全會(huì)曾指出，我國(guó)實(shí)行公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。具體地說，國(guó)有企業(yè)的功能定位有以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)地位，多種所有制形式共同發(fā)展。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須占社會(huì)的主導(dǎo)。二是堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)的政策工具屬性。國(guó)有企業(yè)應(yīng)接受政府的支配和監(jiān)管，反映政府的意識(shí)導(dǎo)向，成為引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展方向的標(biāo)桿，成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)的重要手段。三是堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)應(yīng)向社會(huì)提供低廉高效的社會(huì)產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。而不是利用其壟斷地位肆意抬高商品價(jià)格，賺取高額利潤(rùn)?？偨Y(jié)起來，國(guó)有企業(yè)的定位如下：促進(jìn)國(guó)有資本保值增值、增加財(cái)政收入、保持國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位等經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、促進(jìn)政府宏觀調(diào)控、維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)安全等社會(huì)功能。

二、國(guó)有企業(yè)審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著國(guó)有企業(yè)改革的步伐，國(guó)有企業(yè)審計(jì)的工作內(nèi)容、工作思路也在發(fā)展。特別是自2001年以后，國(guó)有企業(yè)審計(jì)以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為中心，進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。具體情況如下：

（一）這些年的審計(jì)模式以國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主體，以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查和企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)為補(bǔ)充。嚴(yán)格上來講，企業(yè)的專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目較少，即便有，也主要以國(guó)家重大決策部署的實(shí)施，及政策措施的貫徹落實(shí)情況，或針對(duì)經(jīng)營(yíng)中的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目為主；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容之一；國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)，經(jīng)常聯(lián)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一起進(jìn)行。一般不單獨(dú)開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)。這就是目前的審計(jì)模式。這種以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為中心的審計(jì)模式已經(jīng)不能滿足國(guó)企存在的多種情況，亟待改革。

（二）國(guó)有企業(yè)審計(jì)的工作思路漸漸清晰。在2009年，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，審計(jì)署確定了新的國(guó)企審計(jì)思路：強(qiáng)化管理、推動(dòng)改革、維護(hù)安全、促進(jìn)發(fā)展 。該思路基于國(guó)家治理理論和“免疫系統(tǒng)”理論做出，主要側(cè)重于以下幾個(gè)方面：1.注重找出阻礙企業(yè)發(fā)展的各種體制性機(jī)制性問題，2.注重查找企業(yè)內(nèi)以權(quán)謀私、貪污受賄、失職瀆職、內(nèi)幕交易等嚴(yán)重違法違紀(jì)問題，3.側(cè)重對(duì)企業(yè)中存在的威脅國(guó)有資產(chǎn)安全及國(guó)家財(cái)政、金融、信息等方面安全問題進(jìn)行調(diào)查。國(guó)有企業(yè)審計(jì)進(jìn)入了具有代表性意義的新階段。

（三）對(duì)中央企業(yè)已經(jīng)形成了分散行使監(jiān)督權(quán)的雙軌制審計(jì)格局。審計(jì)署對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施審計(jì)的主導(dǎo)模式是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)依照干部管理權(quán)限確定其對(duì)象范圍，所以對(duì)中央企業(yè)的審計(jì)是一種雙軌制審計(jì)格局。

（四）國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容更為豐富，承載了更多方面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)企審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)也發(fā)生了變化。在2001年，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于關(guān)注企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性，國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的保值增值情況以及企業(yè)重大投資項(xiàng)目的決策情況。在2009年，國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容基本確定，比2001年的審計(jì)內(nèi)容豐富了很多。到了2013年，國(guó)有企業(yè)審計(jì)，緊緊跟進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程，內(nèi)容更為豐富。

（五）國(guó)有企業(yè)審計(jì)力量不足，各種審計(jì)監(jiān)督力量還未做到協(xié)作配合。目前來說，對(duì)于中央企業(yè)審計(jì)，由于審計(jì)力量相對(duì)不足，審計(jì)署曾采用突出重點(diǎn)，引進(jìn)社會(huì)審計(jì)力量等辦法實(shí)施財(cái)務(wù)收支審計(jì)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》文件，審計(jì)署將采取購(gòu)買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的辦法，以此來解決審計(jì)力量不足的問題。同時(shí)，對(duì)中央企業(yè)審計(jì)，當(dāng)前存在各種審計(jì)監(jiān)督主體相互交叉重復(fù)審計(jì)，中央企業(yè)應(yīng)付不來，影響了正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不勝其煩。

三、當(dāng)前國(guó)有企業(yè)審計(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)

在全面深化改革的大背景下，隨著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程，國(guó)有企業(yè)審計(jì)工作將面臨多方面的挑戰(zhàn)。

（一）十八大提出的“走出去”戰(zhàn)略對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)提出了新的挑戰(zhàn)。改革開放帶來了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。特別是黨的十八大報(bào)告里，明確指出全面提高開放型經(jīng)濟(jì)水平，加快走出去步伐，培育一批世界級(jí)水平的跨國(guó)公司。這對(duì)國(guó)有企業(yè)也不例外，“走出去”也是國(guó)有企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略之一。但是目前在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域尚未對(duì)境外業(yè)務(wù)完全鋪開，一些程序還待完善。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，國(guó)家審計(jì)體系面臨著新的挑戰(zhàn)。這要求將國(guó)有企業(yè)境外業(yè)務(wù)納入現(xiàn)代審計(jì)體系的范疇，關(guān)注境外資產(chǎn)的管理和使用情況，加強(qiáng)對(duì)駐外機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，關(guān)注境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，確保境外業(yè)務(wù)的利潤(rùn)順利回流到國(guó)內(nèi)。

（二）全方位審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)資源不足之間的矛盾凸顯。在全面深化改革的大背景下，審計(jì)監(jiān)督要求有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全方位覆蓋。這要求我們審計(jì)部門處理好全面發(fā)展和重點(diǎn)突出的關(guān)系，在放眼全局的基礎(chǔ)上，把有限的審計(jì)資源放在關(guān)鍵的重點(diǎn)的問題上。但是審計(jì)資源是有限的，滿足不了目前 “全覆蓋”審計(jì)的巨大需求，這是是未來一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的基本矛盾。深化國(guó)有企業(yè)改革，有利于促進(jìn)現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)在資產(chǎn)規(guī)模、數(shù)量、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式等方面的深刻變化。特別是，隨著國(guó)資參股的混合所有制企業(yè)的大量出現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”與審計(jì)資源不足之間的矛盾將更加凸顯。

（三）企業(yè)改制重組合并給審計(jì)部門帶來了新的挑戰(zhàn)。在全面改革的背景下，新一輪國(guó)企改革的特點(diǎn)是，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)形式，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)股權(quán)的多元化。具體做法是，在現(xiàn)有國(guó)有資本中引入民間的非公有制資本，或國(guó)有資本一定程度的退出，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有和民間資本共同發(fā)展的新局面。主要實(shí)現(xiàn)方式是通過國(guó)有企業(yè)的改制、重組和并購(gòu)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與非公有制資本之間的有序流動(dòng)和交易。隨著改革的不斷推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)將掀起股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本重組的浪潮。

（四）公眾參與國(guó)家治理的程度越來越高，對(duì)審計(jì)披露信息的要求越來越高。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾的參與意識(shí)越來越強(qiáng)，他們關(guān)注國(guó)企治理的情況，這對(duì)審計(jì)人員提出了要求，也對(duì)審計(jì)效果有了更高的期望。目前來說，審計(jì)結(jié)果公告制度是公眾關(guān)注審計(jì)結(jié)果最直接的方式。審計(jì)署自實(shí)施該公告制度以來，幾乎每年的審計(jì)公告數(shù)量幾乎成倍增長(zhǎng)。公告數(shù)量的加大帶來了公眾更高的期望公眾，他們對(duì)審計(jì)結(jié)果的透明度提出了更高的要求。目前國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還未向社會(huì)全面公開，這與社會(huì)公眾的期望有不少差距。這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)提出了更高的要求。

（五）確保中央政策落實(shí)和貫徹執(zhí)行，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，這是對(duì)審計(jì)部門提出的新考驗(yàn)。黨的十八大會(huì)議提出，要保證中央政令暢通。但隨著國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)一步深化，“議而難決、決而難行、行而難破”和上有政策，下有對(duì)策，有令不行、有禁不止、欺上瞞下等不良社會(huì)現(xiàn)象層出不窮。

國(guó)有企業(yè)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，必須保證中央的指令及時(shí)傳達(dá)和執(zhí)行。

政府審計(jì)工作的一個(gè)重要內(nèi)容就是確保黨和政府的各項(xiàng)政策方針在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中得到切實(shí)落實(shí)。因此審計(jì)部門在監(jiān)督時(shí)，要嚴(yán)肅查處朝令夕改，執(zhí)法不嚴(yán)等行為，對(duì)政策措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，并及時(shí)揭示政策執(zhí)行中的新情況，保證政令暢通，促使政策措施的落實(shí)。

（六）國(guó)有企業(yè)違法違紀(jì)手段越來越智能化復(fù)雜化，這增加了審計(jì)的難度，帶來了新的挑戰(zhàn)。隨著反腐敗斗爭(zhēng)的深入，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗現(xiàn)象越來越隱秘，不易察覺。出現(xiàn)了以權(quán)謀私期權(quán)化、獲利斂財(cái)間接化、對(duì)抗調(diào)查智能化和腐敗案件涉外化等新特點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)查處問題越來越難，從而增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位為河南財(cái)政金融學(xué)院）