我國民宿行業(yè)發(fā)展面臨的法律問題及其解決設(shè)想

朱小芳

摘要：民宿行業(yè)成為近年來發(fā)展的一大熱門，但是針對于民宿行業(yè)發(fā)展的法律較之于民宿行業(yè)的發(fā)展態(tài)勢來說則顯得相對滯后。各地的民宿發(fā)展情況不一，因此，法律框架的搭建應(yīng)當(dāng)在各地的實(shí)際情況尚做出一些法律規(guī)范和行政執(zhí)法上的改變，域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和一些地方現(xiàn)行的法律規(guī)范實(shí)施情況或許能夠?yàn)樾袠I(yè)的發(fā)展尋求突破。

關(guān)鍵詞：民宿法律政策構(gòu)建

一、民宿行業(yè)的認(rèn)知

近年來，民宿行業(yè)呈現(xiàn)井噴之勢的發(fā)展，特別是在某些旅游景點(diǎn)地區(qū)，形成了較為龐大的民宿發(fā)展群。那么，何為民宿呢？至今學(xué)界對此并沒有形成一個統(tǒng)一的概念，觀點(diǎn)不一，針對不同類型的民宿，有著不同的定義。海島民宿，也稱漁農(nóng)家樂，指有一定數(shù)量的房間和床位，具備接待旅客住宿、飲食等功能，以家庭作坊式經(jīng)營管理服務(wù)為主的家庭旅館。①所謂的民宿旅游企業(yè)是指企業(yè)充分運(yùn)用自由的住宅空間結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋摹⒆匀痪坝^、生態(tài)、環(huán)境資源和農(nóng)林牧漁等生產(chǎn)活動，提供游客鄉(xiāng)野生活的住宿場所，使游客得以體驗(yàn)當(dāng)?shù)氐纳睿c當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和環(huán)境形成互動關(guān)系。②臺灣省《民宿管理辦法》則定義民宿為：利用自用住宅空間房間，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋模匀痪坝^、生態(tài)、環(huán)境資源及農(nóng)林生產(chǎn)活動，以家庭副業(yè)方式經(jīng)營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿處所。雖然對于民宿的定義稍有偏差，但較為普遍認(rèn)同的則是：利用自用住宅空閑房間，或者閑置的房屋，提供旅客生活之住宿處所。

民宿這一概念首創(chuàng)于英國，初期性質(zhì)是屬于家庭式的招待。日本的民宿則偏向于農(nóng)家樂的形式，經(jīng)營方式大多屬于獨(dú)立個體經(jīng)營。同時，從臺灣《民宿管理辦法》中對民宿的定義我們可知臺灣的民宿發(fā)展模式和日本也很近似。國內(nèi)對于民宿的發(fā)展模式引進(jìn)較晚，近些年隨著旅游業(yè)的發(fā)展和一些旅游景點(diǎn)的開發(fā)，民宿也應(yīng)運(yùn)而生。

民宿相較于酒店、旅館等標(biāo)準(zhǔn)型住宿行業(yè)來說，更為突出的特點(diǎn)是民宿主利用自身空閑的房屋，為游客提供住宿。其提供的人文情懷的意義遠(yuǎn)大于一般的商業(yè)性質(zhì)的旅館酒店服務(wù)。普遍意義上的民宿，在提供住宿的同時，更是作為民宿主副業(yè)式的一種服務(wù)模式。往往消費(fèi)者所來到的住宿場所，就是民宿主日常的生活場所。因此，帶給消費(fèi)者的不僅僅是住宿體驗(yàn)，而且能夠直接和民宿主進(jìn)行交流，產(chǎn)生主賓之感。雖然發(fā)展到后來，也有一些商業(yè)賓館或者青年旅店入駐，提供民宿概念的商業(yè)服務(wù)。但是，其在法律上的管制同樣沒有更改。

二、民宿發(fā)展行業(yè)中面臨的問題

（一）民宿行業(yè)經(jīng)營主體的資質(zhì)取得問題

確認(rèn)民宿主的合法地位，最具有證明力的則為營業(yè)執(zhí)照。但是，取得合法經(jīng)營執(zhí)照對于民宿主來說則是非常困難的趨利性。因?yàn)闆]有對于專門的民宿行業(yè)頒發(fā)執(zhí)照的標(biāo)準(zhǔn)，民宿從業(yè)者不知如何去辦理相應(yīng)的執(zhí)照。按照農(nóng)家樂等與民宿相應(yīng)的模式，首先需要取得相應(yīng)的消防許可證，衛(wèi)生許可證等，其次去辦理行業(yè)許可證，三證齊全之后再去辦理營業(yè)執(zhí)照。而相應(yīng)的行業(yè)與民宿實(shí)際上仍然存在諸多的差異，比如對于房間數(shù)量，消防設(shè)備硬件等設(shè)備配置不達(dá)標(biāo)，而使得民宿主難以獲得合法的經(jīng)營地位。

而現(xiàn)實(shí)情況是，在民宿興起之時，基于市場的趨利性質(zhì)，會有諸多趨同性的產(chǎn)品一同投入，從而形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雛形。但是，初級民宿產(chǎn)生的成本極低，往往只需要有幾間閑置的房屋，就可以在簡單的裝修之后，被用來作為民宿。鄉(xiāng)村地區(qū)民宿發(fā)展較為明確的是其用作民宿的房間具有宅基地的產(chǎn)權(quán)保證，同時，鄉(xiāng)村各家各戶基本屬于獨(dú)門獨(dú)院型，因此不太涉及到民宿主相鄰關(guān)系等問題。而城市民宿在此基礎(chǔ)上，還存在的一種情況是民宿主本身就是作為二房東，對于租賃的房屋只享有使用權(quán)，其在違背與房東的租賃契約的基礎(chǔ)上進(jìn)行短期租賃獲利。其次，即便是擁有房屋產(chǎn)權(quán)或者是得到房屋產(chǎn)權(quán)人的同意進(jìn)行民宿經(jīng)營行為，同時還應(yīng)考慮到居住型房屋不得用于商業(yè)使用以及對于周邊房屋產(chǎn)權(quán)人的相鄰關(guān)系的妨害。一方面，沒有明確的理發(fā)規(guī)范來對此進(jìn)行管理，另一方面，從業(yè)者沒有追求相關(guān)資質(zhì)的自我需求和外在魄力，使得現(xiàn)今民宿發(fā)展魚龍混雜。

（二）民宿基礎(chǔ)設(shè)施較差

除去一些本身定位為高端精品民宿不作考慮（此類民宿其本身就是高端酒店的從業(yè)者，期各項(xiàng)法律規(guī)范歸屬于高檔酒店的相關(guān)規(guī)定），鑒于民宿從業(yè)的簡單便捷性，難免會產(chǎn)生民宿基礎(chǔ)設(shè)施較差的情形。同時，相當(dāng)一部分民宿主以個人或者家庭為單位，又因?yàn)槊袼奘袌龅目陀^利潤，往往壓縮均攤到個人住客的設(shè)備條件來實(shí)現(xiàn)可住人數(shù)的最大化，以此增加收入。

（三）安全防護(hù)措施不到位

就一般的旅館，酒店、農(nóng)家樂等的提供住宿的行業(yè)來說，其都必須要符合一定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。針對于進(jìn)行住宿的場所，建筑物本身要符合相應(yīng)的建筑標(biāo)準(zhǔn)，包括每間房屋的格局，配備的軟硬件設(shè)施，房屋的最小面積等要求。消防安全設(shè)施要達(dá)標(biāo)涉及到各樓層應(yīng)當(dāng)所設(shè)置的防火硬件設(shè)施，包括對于消防栓，滅火器的數(shù)量等都有一定量的要求。衛(wèi)生安全則是指經(jīng)營者提供的環(huán)境衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生、從業(yè)者衛(wèi)生資格證明等要求。但是對于相應(yīng)的民宿行業(yè)來說，一方面，小型經(jīng)營的民宿注提供的房屋要么是屬于自家住宿的場所，要么房間數(shù)量較少，相應(yīng)而言都比較難以達(dá)到相應(yīng)的消防安全標(biāo)準(zhǔn)。同時，民宿本身不同于旅館業(yè)，其民宿主投入和產(chǎn)出也要符合一定的比例，加上本身經(jīng)營規(guī)模較小，卻被要求投入到旅館行業(yè)統(tǒng)一要求的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，難免使得民宿主缺乏投入的積極性。

（四）職能管理不明確，相關(guān)法律法規(guī)缺位

針對于民宿的管理，目前我國民宿還沒有一個相對明確的主要管理部門。相比較于臺灣地區(qū)由中央政府交通局的加持，大陸地區(qū)的民宿發(fā)展則顯得較為混亂。要么多個部門之間權(quán)責(zé)不清，交叉管理，導(dǎo)致效率低下；要么無人管理，任其自生自滅，形成法律的空白地帶。在法律法規(guī)方面，雖然中央政府相應(yīng)文件中，表明對民宿行業(yè)的支持，各地也出現(xiàn)了一些相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)性文件，但是并沒有形成一個系統(tǒng)的管理，不能對整個產(chǎn)業(yè)形成有效的監(jiān)管。③從目前的現(xiàn)狀來看，各地相繼出臺了一些相關(guān)的政策或者是規(guī)章性文件，但是文件并沒有針對民宿的行業(yè)特征，通常都是將民宿和農(nóng)家樂等經(jīng)營模式混合在一起管理，從全國范圍內(nèi)的大格局來看雖然各個地方都非常重視民宿監(jiān)管立法問題，但缺少統(tǒng)一的適用于各個地方的民宿法律法規(guī)，影響我國旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。④endprint

（五）違法經(jīng)營的懲罰機(jī)制缺失

在目前狀況下，民宿發(fā)展得較好的地區(qū)已經(jīng)先后出臺了各種地方法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對民宿經(jīng)營活動進(jìn)行規(guī)制。但比較遺憾的是，由于各地監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容都出現(xiàn)了或多或少的缺漏，在對民宿違法經(jīng)營的懲罰方面都顯得極為蒼白無力。⑤就民宿的管理上，因?yàn)槟壳案鞯氐臉?biāo)準(zhǔn)不一，而針對于民宿本身的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)等有沒有形成較為完備的同意指導(dǎo)性文件，相關(guān)執(zhí)法部門的執(zhí)法成本大幅增加，加之關(guān)于民宿行業(yè)，行政管理單位之間職權(quán)難以界定，針對于民宿行業(yè)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象的管理更是增添障礙。

三、域外民宿發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

針對于域外民宿發(fā)展的狀況，以英國、法國、日本和臺灣地區(qū)的民宿發(fā)展作為比較樣本。在相關(guān)法令上，英國、法國的標(biāo)準(zhǔn)較為一致，都是在消防法，建筑基準(zhǔn)法等方面對民宿構(gòu)建進(jìn)行規(guī)定。日本則將民宿納入旅館業(yè)法的范疇之內(nèi)，同時在消防法、建筑基準(zhǔn)法等法律上也對民宿經(jīng)營有所要求。臺灣則是有專門的民宿管理法規(guī)，但是在民宿的設(shè)立上同時應(yīng)當(dāng)符合土地法、消防法和建筑法等方面的要求。

在民宿主管機(jī)關(guān)方面，都設(shè)立有專門的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。英國和法國主要的主管單位為政府觀光局，日本為地方政府相應(yīng)的部門，臺灣為中央政府交通部為主導(dǎo)的政府部門。在民間團(tuán)體協(xié)助上，英國主要為各郡地方政府民宿推廣協(xié)會，法國為Gites de france法國民宿聯(lián)盟，日本為相應(yīng)的財(cái)團(tuán)法人。臺灣也則有專門設(shè)立的民宿協(xié)會。在規(guī)定的民宿經(jīng)營管理上和消防設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)上，都有相應(yīng)的基本安全和消防要求的限制，具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)則需要依據(jù)各國或者國內(nèi)地區(qū)相應(yīng)的建筑或者消防安全要求的標(biāo)準(zhǔn)。例如英國設(shè)定容客量在7人以上者應(yīng)當(dāng)設(shè)立相應(yīng)的滅火設(shè)備，臺灣《民宿管理?xiàng)l例》就依據(jù)民宿客房的面積，房間數(shù)量等情況，規(guī)定相應(yīng)樓層應(yīng)當(dāng)配備的滅火器等消防設(shè)備。⑥

由以上域外法相關(guān)規(guī)定可知，歐美和日本臺灣地區(qū)在民宿管理上形成了一套相對齊全的法律法規(guī)，形成了一套自我運(yùn)營的體系，從而為民宿的發(fā)展保駕護(hù)航。在經(jīng)過漫長的民宿發(fā)展探索過程中，最終用法律法規(guī)的框架將其進(jìn)行穩(wěn)固。一方面，顯示出其對于非標(biāo)準(zhǔn)住宿行業(yè)的重視，為相應(yīng)民宿主進(jìn)行創(chuàng)收方面的努力，另一方面減少民宿發(fā)展的不正規(guī)局面，維護(hù)良好秩序，同時更能保障消費(fèi)者的合法權(quán)益，提升民宿服務(wù)品質(zhì)。

四、我國的法律現(xiàn)狀

針對于民宿行業(yè)的發(fā)展，中央政府所持的態(tài)度較為積極。中央級別的文件內(nèi)容大多持方向性的鼓勵態(tài)度。例如國務(wù)院辦公廳2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)線上線下互動加快商貿(mào)流通創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的意見》文件，提出將民宿發(fā)展納入到互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)理念系統(tǒng)內(nèi)；《農(nóng)業(yè)部關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（農(nóng)加發(fā)（2015）5號），《農(nóng)業(yè)部關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（農(nóng)加發(fā)〔2016〕3號）提出在大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的方向上，將特色民宿納入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的框架中。然而，在具體的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，中央政策只能起到指導(dǎo)性的作用，提供方向性的指示。而針對于各地民宿發(fā)展行業(yè)所依托的資源和競爭優(yōu)勢的不同，此時，地方政府的實(shí)際執(zhí)行方案則更加具有操作空間，也更加吻合行業(yè)發(fā)展的需求。

隨著民宿行業(yè)的發(fā)展，各地方政府有關(guān)民宿行業(yè)發(fā)展的法規(guī)和政策也都相繼出臺。而在地方性的執(zhí)行方案上，以浙江省為例，其出臺了《浙江省民宿（農(nóng)家樂）治安消防管理暫行規(guī)定》、《浙江省民宿（農(nóng)家樂）治安消防管理暫行規(guī)定》等法律文件。上海市浦東新區(qū)人民政府2016年8月25日頒布施行的《浦東新區(qū)促進(jìn)特色民宿業(yè)發(fā)展的意見（試行）》中，是目前較為完整的文件。

地方性文件的特征在于：對于構(gòu)建民宿經(jīng)營的監(jiān)管方面，沒有過多的涉及，關(guān)于民宿主的合法地位，要么給予較高的其他行業(yè)的普遍標(biāo)準(zhǔn)，要么則是禁入的空間，又或者將民宿等同于農(nóng)家樂，很多問題尚未提及。例如就家庭房屋開發(fā)成民宿，則涉及到房屋使用居改商的問題，直接觸及相應(yīng)的法律。同時，制定良多的服務(wù)指標(biāo)，將民宿的管理直接并入到農(nóng)家樂，鄉(xiāng)村旅游管理的范疇內(nèi)，但并沒有形成專門針對民宿的標(biāo)準(zhǔn)。因此，民宿的合法地位在大多數(shù)地區(qū)仍舊沒有得到解決。

五、完善民宿發(fā)展法律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

在民宿行業(yè)發(fā)展的過程中，如何破除發(fā)展中的障礙，將法律風(fēng)險降到最底的層面，從法律構(gòu)建的層面上主要可以從以下幾個方面入手：

（一）完善民宿監(jiān)管的地方立法和政策構(gòu)建

因?yàn)槊袼薷鞯匕l(fā)展所依托的資源和發(fā)展規(guī)模、市場因素等影響，全國性統(tǒng)一的具有可實(shí)施的法律文件似乎不是一條解決問題的路徑。相反，地方立法將成為民宿立法體系中重中之重。而在地方立法中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到民宿行業(yè)發(fā)展的困境，通過合理的方式和實(shí)際情況，制定符合民宿行業(yè)發(fā)展市場標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件。通過法律文件的頒布，樹立民宿行業(yè)發(fā)展的依據(jù)，解決民宿主法律上的地位確認(rèn)難題，將其納入到正常的市場參與者體系之中。當(dāng)然，因?yàn)槊袼迌?nèi)部有可以分成不同的發(fā)展模式，針對于規(guī)模較大的民宿，因其經(jīng)營者具有較為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求也應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。而針對于家庭型的民宿，則必須放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。值得欣慰的是，在2017年2月份住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國家旅游局聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》在農(nóng)家樂（民宿）的防火標(biāo)準(zhǔn)上作了較為細(xì)致的普遍要求，并在此基礎(chǔ)上給予各地根據(jù)其實(shí)際情況發(fā)展的權(quán)限。但是，其不足之處在于如果從民宿行業(yè)的角度去分析，就會發(fā)現(xiàn)該文件只是針對鄉(xiāng)村民宿而并沒有考慮到廣大城市地區(qū)民宿行業(yè)也具有同樣的需求。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)機(jī)制構(gòu)建

民宿立法環(huán)節(jié)落實(shí)成功后，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的程序性規(guī)定，落實(shí)政府各部門對于民宿監(jiān)管的方向，并通過可落實(shí)的地方性法規(guī)和下級政府根據(jù)相應(yīng)地方性法規(guī)指定的辦法，加強(qiáng)對于民宿準(zhǔn)入環(huán)節(jié)、民宿經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理。例如針對民宿的建筑物安全要求，消防安全要求的強(qiáng)制定期查檢，對于民宿發(fā)展從業(yè)人員進(jìn)行定期走訪。同時，政府監(jiān)管部門根據(jù)地區(qū)民宿發(fā)展的規(guī)模，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來針對民宿管理中的糾紛，投訴和其他可能出現(xiàn)的問題，進(jìn)行對策的解決。endprint

（三）加強(qiáng)民間組織參與民宿行業(yè)管理

法國和臺灣等地的民宿發(fā)展，其民宿行業(yè)聯(lián)盟發(fā)揮著不可或缺的作用。法國的民宿聯(lián)盟有監(jiān)督民宿經(jīng)營質(zhì)量的職能，也兼具為經(jīng)營者提供各項(xiàng)輔導(dǎo)與咨詢的服務(wù)職能。如法國度假宿所聯(lián)盟（Gites De France），能夠?yàn)槠涑蓡T提供經(jīng)營輔導(dǎo)和咨詢服務(wù)，兼具檢驗(yàn)住宿條件與質(zhì)量的職責(zé)⑦ 。臺灣地區(qū)早期發(fā)展時并沒有相應(yīng)的法律介入，只是依靠行業(yè)協(xié)會自身的監(jiān)管。我國大陸地區(qū)民宿發(fā)展遠(yuǎn)沒有法國、臺灣等國家和地區(qū)成熟，行業(yè)協(xié)會發(fā)展空間很大，并且在新行業(yè)不斷發(fā)展的今天，民間自治的機(jī)構(gòu)相較于法律能更快地找到行業(yè)發(fā)展的問題，并維護(hù)行業(yè)的健康運(yùn)營。同時，行業(yè)協(xié)會的成立，就行業(yè)的發(fā)展推廣和自身行業(yè)的規(guī)范度和信息交流等方面，都發(fā)揮著不可替代的作用。

（四）實(shí)施嚴(yán)格的懲處機(jī)制

針對于有法不遵的亂象，不僅要在立法和規(guī)章政策上進(jìn)行解決，同時，對于違法存在的無序經(jīng)營，也應(yīng)當(dāng)加以嚴(yán)厲的懲處措施。為各民宿主設(shè)立誠信清單，針對于無照經(jīng)營、涉及公安、衛(wèi)生、服務(wù)等方面不規(guī)范不規(guī)范事件，一旦發(fā)現(xiàn)就按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行處罰。同時，建立專門的政府投訴部門，快速清晰地接收相關(guān)信息的處理。針對懲處落實(shí)的程度，對于民宿主進(jìn)一步的經(jīng)營活動加以監(jiān)管。臺灣《發(fā)展觀光條例》中對民宿主相關(guān)行為作出較為嚴(yán)格的處置，如果民宿屢教未改，以觀光局可以以主管單位的身份進(jìn)行進(jìn)一步的處罰，或者是直接以行政手段剝奪該民宿的登記證，將其排除出民宿行業(yè)。⑧

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民宿管理，針對于民宿的建立設(shè)置一定的市場標(biāo)準(zhǔn)，使民宿主體符合這樣的標(biāo)準(zhǔn)。為了避免劣幣驅(qū)逐良幣的局面，形成民宿市場的穩(wěn)定和良好發(fā)展，對于現(xiàn)存的所謂民宿的不合法現(xiàn)象，更是應(yīng)該強(qiáng)制整改或者拆除。

注釋：

①劉立億，東極島民宿業(yè)發(fā)展研究《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2016年13期，第83頁。

②周曉梅，民宿旅游業(yè)興起的營銷因素分析《商界導(dǎo)刊》，2016年第6期。

③參見李亮，《國內(nèi)鄉(xiāng)村民宿發(fā)展存在的問題與對策》，載于《科技視界》，

④孫新見，柯冬英，《我國民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其法律規(guī)制問題研究》，載于《中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年12月，第44頁。

⑤戴麗霞，《海南鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問題研究》，2016年底6期，47頁。

⑥參見張良漢、高崇倫、林香君、林契文：《臺灣業(yè)者與游客對民宿法規(guī)認(rèn)同之研究》載于《生物與休閑事業(yè)研究》2006年，第4卷，第1期，78-80頁。

⑦戴麗霞，《海南鄉(xiāng)村旅游民宿發(fā)展的法律監(jiān)管問題研究》，2016年底6期，47頁。

⑧參見周瓊、曾玉榮，《臺灣民宿發(fā)展分析及其啟示》，載于《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》2013年第9期，第67頁。endprint