新土改：蹄疾步穩(wěn)任重道遠(yuǎn)

文車 娜

新土改：蹄疾步穩(wěn)任重道遠(yuǎn)

文車 娜

這是一場“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的“四梁八柱”性的改革。

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，作為全面深化改革的重要一域，新一輪農(nóng)村土地制度改革穩(wěn)步有序推進(jìn)，三項(xiàng)試點(diǎn)逐步落地生根，土地征收制度改革試點(diǎn)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)增效擴(kuò)能，宅基地制度改革試點(diǎn)全面深入推進(jìn)。

啃硬：謀定而后動(dòng)

“不謀全局者，不足謀一域。不謀萬世者，不足謀一時(shí)?！鞭r(nóng)村土地制度改革，關(guān)系千家萬戶，影響千秋萬代?！盃恳话l(fā)而動(dòng)全身”七個(gè)字早已決定，啃下這塊全面深改的“硬骨頭”，既要觀大勢、謀全局，又要打基礎(chǔ)、謀長遠(yuǎn)。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了總部署、總動(dòng)員，吹響了改革集合號(hào)；黨的十八屆四中全會(huì)指明了要在法治框架下尋求改革“最大公約數(shù)”的方向；黨的十八屆五中全會(huì)以新發(fā)展理念布局“十三五”，奏響了改革與發(fā)展的“雙重奏”；黨的十八屆六中全會(huì)作出了全面從嚴(yán)治黨抓好改革落實(shí)的新部署。

——2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要?“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，為“新土改”定了調(diào)，明確了方向。

——2014年1月，中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》單立“深化農(nóng)村土地制度改革”一節(jié)，提出“完善農(nóng)村土地承包政策，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，完善農(nóng)村宅基地管理制度，加快推進(jìn)征地制度改革”，為“三塊地”試點(diǎn)改革的正式開啟鋪路奠基。

——2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。自此，農(nóng)村土地制度改革“三箭齊發(fā)”，在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)分類進(jìn)行，正式拉開了“新土改”的大幕。

正是這份文件，亮出了農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)守的三條底線——“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”，闡述了農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯，給當(dāng)時(shí)“農(nóng)地或農(nóng)村集體土地入市”“宅基地可以自由買賣”等誤讀言論上了一劑醒藥。

唯有守住底線才能推動(dòng)改革不斷前行。三條底線的劃定，絕不是束縛自己的手腳，而是減少社會(huì)上對(duì)改革不切實(shí)際的預(yù)期，謹(jǐn)防“一放就亂”。這三條底線，符合中國實(shí)際，有利于解決過去改革中出現(xiàn)的征地難、農(nóng)民權(quán)益受損、耕地濫占濫用等問題和矛盾。三條底線，既是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。

底線，既是一種思維，也是一種方法論?！巴恋刂贫仁菄一A(chǔ)性制度，改革絕不能犯顛覆性錯(cuò)誤。試點(diǎn)工作必須牢牢守住三條底線”，在2015年1月召開的全國國土資源工作會(huì)議上，姜大明部長向全系統(tǒng)再次強(qiáng)調(diào)。

奮進(jìn)：蹄疾而步穩(wěn)

“蹄疾而步穩(wěn)”，是全面深化改革的根本節(jié)奏，也是“新土改”的根本節(jié)奏。

改革的巨輪，駛過全面深化改革“元年”2014，便駛?cè)肓巳嫔罨母铩瓣P(guān)鍵之年”2015。那一年的全國國土資源工作會(huì)議上，姜大明部長對(duì)試點(diǎn)工作下了四道嚴(yán)令：一要堅(jiān)持底線思維；二要堅(jiān)持試點(diǎn)先行；三要重點(diǎn)明確、各有側(cè)重；四要堅(jiān)持依法試點(diǎn)。

此后的改革時(shí)間里，全系統(tǒng)上下都在“蹄疾”與“步穩(wěn)”之間尋求著平衡，在推動(dòng)有效改革與堅(jiān)守底線之間尋找著平衡。一方面，對(duì)于看準(zhǔn)了的、條件成熟的改革單元，乘風(fēng)破浪，爭取新突破、新成效；另一方面，對(duì)于實(shí)在難啃的“硬骨頭”，心存耐性，深入調(diào)查研究、不斷摸索總結(jié)。

自2015年年底以來，國土資源部先后制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》等文件指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)加快開展集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)編制村土地利用規(guī)劃，既有力支撐了改革試點(diǎn)，也為今后深化改革、促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)范有序利用打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，兄弟部門也協(xié)力助推。中央改革辦開展了三項(xiàng)試點(diǎn)督導(dǎo)及督察整改“回頭看”；中農(nóng)辦深入試點(diǎn)地區(qū)開展調(diào)查研究并及時(shí)給予具體指導(dǎo)；國務(wù)院發(fā)展研究中心等研究機(jī)構(gòu)對(duì)三項(xiàng)試點(diǎn)工作進(jìn)行了第三方評(píng)估；財(cái)政部、中央人民銀行、銀監(jiān)會(huì)與國土部先后聯(lián)合出臺(tái)了三個(gè)配套制度文件，明確了土地增值收益分配、宅基地使用權(quán)抵押、集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押等有關(guān)政策措施；人社部多次到試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研，聽取被征地農(nóng)民社會(huì)保障情況，協(xié)調(diào)解決相關(guān)困難和問題……

在“蹄疾而步穩(wěn)”中，三項(xiàng)試點(diǎn)不斷傳來落蹄聲?！霸囍贫取比嫱七M(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場制度框架初步形成，成為修法的重要支撐；“試成效”亮點(diǎn)紛呈，在激發(fā)農(nóng)村市場潛力、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提升基層治理水平等方面表現(xiàn)不俗，昭示了制度創(chuàng)新的巨大潛力。

——集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)增效擴(kuò)能。從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區(qū)“破冰”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市逐步開花結(jié)果。浙江德清實(shí)現(xiàn)了土地增效、農(nóng)民增收、集體壯大、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和基層治理加強(qiáng)；廣東南海對(duì)土地增值收益在國家、集體、個(gè)人之間的分配做了新的探索；四川郫都大力推動(dòng)入市樣本擴(kuò)容增效，同時(shí)編制完成農(nóng)村集體建設(shè)用地土地利用專項(xiàng)規(guī)劃；山西澤州在入市途徑、方式和用途方面實(shí)現(xiàn)全覆蓋；貴州湄潭結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等實(shí)際，統(tǒng)籌推進(jìn)改革，取得明顯成效……

——征地制度改革試點(diǎn)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。河北定州以維護(hù)農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，明確征地范圍，重構(gòu)征地程序；山東禹城探索形成“一代管、二提高、三保障”的利益保障機(jī)制，有效提升了被征地農(nóng)民獲得感。各試點(diǎn)地區(qū)通過深化改革，征地范圍進(jìn)一步縮小，征地程序更加規(guī)范完善，被征地農(nóng)民所得補(bǔ)償和分享的增值收益明顯增加。

——宅基地制度改革試點(diǎn)全面深入推進(jìn)。江西余江1040個(gè)自然村同步試點(diǎn)宅基地制度改革；天津薊州、浙江義烏、福建晉江、云南大理、寧夏平羅等試點(diǎn)地區(qū)積極探索盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；江蘇武進(jìn)、福建晉江等地開發(fā)建設(shè)宅基地管理信息系統(tǒng)并投入使用……

——截止今年4月底，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，累計(jì)出臺(tái)約500項(xiàng)制度措施；按新辦法實(shí)施征地59宗；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市278宗；宅改試點(diǎn)地區(qū)退出宅基地7萬余戶，面積約3.2萬畝。

這項(xiàng)關(guān)乎千家萬戶的改革，正推動(dòng)廣大農(nóng)村生產(chǎn)方式和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生重大變化，改變著農(nóng)民的生活；而人地關(guān)系這塊“晴雨表”，也檢驗(yàn)著改革的成效。浙江德清的鋼琴小鎮(zhèn)飛出激揚(yáng)樂章，鋼琴產(chǎn)業(yè)在那里深深扎根，農(nóng)民成了“樂器之王”，訂單飛到美國；安徽金寨宅改釋放“蝴蝶效應(yīng)”，萬戶貧困戶脫了貧，農(nóng)民主動(dòng)上門要求參加宅改；越來越多常年在外的“候鳥”，紛紛借土地新政“回歸”創(chuàng)業(yè)，成為種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、旅游大戶……

深化：統(tǒng)籌而聯(lián)動(dòng)

2015年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》。這份開啟全面深化農(nóng)村改革大幕的“總施工圖”，吹響了統(tǒng)籌各項(xiàng)農(nóng)村改革的號(hào)角，也宣告了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”時(shí)代的到來。

“統(tǒng)籌”二字，既是深化改革的內(nèi)在要求，也是“協(xié)調(diào)”新理念的深刻體現(xiàn)。映射到農(nóng)村土地制度改革中，最能體現(xiàn)這種變化的是從“地地掛鉤”到“人地掛鉤”再到“人地錢”掛鉤的不斷深入探索。這意味著，土改、戶改和農(nóng)村金融改革等必須放到一個(gè)籃子里統(tǒng)籌推進(jìn)。2016年，在多年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐之上，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的“人地掛鉤”機(jī)制得以建立?！叭说劐X”掛鉤機(jī)制，正借助“三塊地”改革不斷探索。

統(tǒng)籌，并不止于各項(xiàng)農(nóng)村改革，也是“三塊地”改革深入推進(jìn)的內(nèi)生需求。說到底，土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革都是對(duì)“人、地、錢”三者關(guān)系的探索，都是對(duì)農(nóng)村土地增值收益的再分配。今年中央一號(hào)文件提出，將征地制度改革和經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣。自此，“三塊地”改革徹底打通。

今年4月10日，姜大明部長主持召開國土資源部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，要求重點(diǎn)從強(qiáng)化統(tǒng)籌突出重點(diǎn)、深入調(diào)研破解難題、主動(dòng)協(xié)調(diào)凝聚合力、嚴(yán)格督察促進(jìn)落實(shí)、總結(jié)提升彰顯成效五個(gè)方面用力，勇于擔(dān)當(dāng)、發(fā)揮關(guān)鍵作用。

半個(gè)月后，國土資源部統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作現(xiàn)場在浙江德清召開，提出要落實(shí)好“國土資源部負(fù)總責(zé)、省委直接抓、試點(diǎn)地方黨委負(fù)責(zé)”，打好試點(diǎn)攻堅(jiān)決戰(zhàn)。繼而，6月對(duì)33個(gè)試點(diǎn)工作開展交叉督察，9月將開展督察反饋意見落實(shí)情況檢查，11月～12月將再次進(jìn)行評(píng)估。

統(tǒng)籌，并不止于各項(xiàng)農(nóng)村改革，也是“三塊地”改革深入推進(jìn)的內(nèi)生需求。說到底，土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革都是對(duì)“人、地、錢”三者關(guān)系的探索，都是對(duì)農(nóng)村土地增值收益的再分配。今年中央一號(hào)文件提出，將征地制度改革和經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣。自此，“三塊地”改革徹底打通。

在統(tǒng)籌中深入，在深入中統(tǒng)籌，已成為打好這場攻堅(jiān)決戰(zhàn)的不二法則。當(dāng)前，三項(xiàng)試點(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)力度不斷加大，改革整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性明顯增強(qiáng)，綜合效益日益顯現(xiàn)。

——內(nèi)部統(tǒng)籌有序推進(jìn)。目前，已有27個(gè)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)要求出臺(tái)了文件，18個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已進(jìn)行實(shí)踐探索。新增的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，大部分已完成摸底調(diào)查，并制定了一系列制度辦法規(guī)范入市行為；新增的征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)正緊鑼密鼓進(jìn)行工作謀劃和制度設(shè)計(jì)，部分進(jìn)展較快的已開始實(shí)施。

——外部統(tǒng)籌釋放聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。目前，33個(gè)試點(diǎn)已全部納入新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，14個(gè)納入農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)全部列入農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，不少試點(diǎn)地區(qū)納入了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。

——改革與立法相互促進(jìn)。在總結(jié)提煉各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并在與國務(wù)院法制辦等相關(guān)部門充分溝通的基礎(chǔ)上，2016年年底《土地管理法》修正案草案形成；5月23日，《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）發(fā)布；結(jié)合征求意見，又進(jìn)行了十八處修改，修正案送審稿于7月27日正式上報(bào)國務(wù)院審議。

惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。試點(diǎn)成效初顯，令人欣慰，但改革依然任重道遠(yuǎn)。攻堅(jiān)決戰(zhàn)之時(shí)，更需“到中流擊水，浪遏飛舟”的勇氣，更需“滴水穿石、鐵杵磨針”的耐心，更多地傾聽農(nóng)村改革的主體——農(nóng)民的心聲，放手讓基層大膽闖、大膽試，讓“三塊地”改革試出經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的“真經(jīng)”。（中國國土資源報(bào)）