鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式頂層探微

章北霖 湖北省村鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)會環(huán)境整治專業(yè)委員會副主任

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP模式頂層探微

章北霖 湖北省村鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)會環(huán)境整治專業(yè)委員會副主任

2017年02月18日，湖北省政府辦公廳頒布了《省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作的意見》（鄂政發(fā)〔2017〕6號），部署全面推進(jìn)該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作，兩年左右，三年以內(nèi)，以縣市整體打包的PPP模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理全覆蓋，顯現(xiàn)出改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的堅定決心。其模式有望推廣到全國。

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理事業(yè)還處于起步階段，沒有很成熟的經(jīng)驗可以借鑒。在此筆者就PPP模式下全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工作的頂層結(jié)構(gòu)設(shè)計的幾個關(guān)鍵方面進(jìn)行探討。

一、創(chuàng)新的PPP建設(shè)模式

PPP模式推行的真正目的是控制和轉(zhuǎn)化政府債務(wù)，吸引社會資本的參與，但不可以生拉硬套，偏離了采取此模式的初始目的。在緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的同時，讓社會資本從中獲得一定的收益，如此，使政府與社會資本在責(zé)權(quán)利方面達(dá)到均衡。

1.縣、市整體打包的PPP模式

單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目規(guī)模小，項目單獨運營管理成本高，采取縣、市整體打包的PPP模式，提高了項目主管部門的級別和項目規(guī)模，激發(fā)了投資人的投資欲望。目前湖北省采取這種模式后，投資者十分踴躍，競爭出現(xiàn)白熱化。

2.發(fā)行地方債是對PPP深度理解后的補(bǔ)充

湖北省人民政府出臺了相關(guān)財政措施，以較低的貸款利息為地方政府提供地方債，專用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理，既解決了PPP模式下地方政府在SPV項目公司資本金上出資難的問題，也為地方政府提前回購一部分與污水處理運營業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的資產(chǎn)提供支持，同時降低了污水處理服務(wù)費單價和地方政府長期的財政壓力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的多種PPP模式

目前采用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理的PPP模式基本上屬于政府做資源型補(bǔ)償＋項目收益分成模式，政府平臺公司與社會資本方共同注資成立SPV公司（項目公司），各自按照所擁有的股權(quán)進(jìn)行責(zé)權(quán)利分配，政府則就土地資源等給予資源配置。

在廠網(wǎng)一體化情況下，由于污水管網(wǎng)投資的回購和運營維護(hù)費用相對來說與污水量不是線性關(guān)系，折算成污水處理服務(wù)費固定單價時，污水量是敏感要素，要測算好保底水量和超出水量的服務(wù)費與污水管網(wǎng)及其運營費用的關(guān)系比較復(fù)雜，所以選擇哪種PPP模式需要地方政府在制定PPP實施方案并進(jìn)行充分論證后予以選擇。

以下四種PPP模式可以進(jìn)行比較后采用。

1.第一種PPP模式：廠網(wǎng)一體BOT

即污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施作為一個整體，由SPV公司進(jìn)行BOT方式的建設(shè)、運營和移交,實施特許經(jīng)營，通過支付污水處理綜合服務(wù)費的方式進(jìn)行回購。

要點：污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施的的投資和收益均通過污水處理服務(wù)費回購。

回購主要計算方式為：保底或超過保底的實際污水量×基礎(chǔ)污水處理服務(wù)費單價＋超出水量×超出水量服務(wù)費單價。

優(yōu)點：整個項目的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)集中在污水處理服務(wù)費中體現(xiàn)。

缺點：要測算保底水量和超出水量的綜合服務(wù)費與污水管網(wǎng)及其運營費用的關(guān)系比較復(fù)雜。

2.第二種PPP模式：管網(wǎng)BOT+污水廠BOT

即污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施分為兩個部分，由SPV公司對兩個部分進(jìn)行BOT方式的建設(shè)、運營和移交,實施特許經(jīng)營，污水管網(wǎng)和污水處理廠具有同等特許經(jīng)營年限。污水管網(wǎng)投資和收益以分期支付方式逐年回購，污水管網(wǎng)的運營維護(hù)費用按照長度單位設(shè)置托管運營的服務(wù)費單價，污水處理廠的投資和收益則通過支付污水處理服務(wù)費方式進(jìn)行回購。

要點：污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施的投資按同等年限分別通過不同的計價方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網(wǎng)投資和收益回購：以分期支付方式逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網(wǎng)運營服務(wù)費：管網(wǎng)長度×單位長度的服務(wù)費

污水處理廠投資和收益回購：保底或超過保底的實際污水量×基礎(chǔ)污水處理服務(wù)費單價＋超出水量×超出水量服務(wù)費單價。

優(yōu)點：整個項目的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)通過劃分，分別在不同的付費方式中體現(xiàn)，計量準(zhǔn)確，更加客觀、科學(xué)。

缺點：污水管網(wǎng)的完善程度和建設(shè)質(zhì)量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

3.第三種PPP模式：管網(wǎng)BT+O，污水廠BOT

即污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施仍然作為一個整體，由SPV公司以建設(shè)、運營和移交的方式實施特許經(jīng)營，污水管網(wǎng)的投資和收益以等額本息方式分2～5年逐年回購，污水管網(wǎng)的運營維護(hù)費用按照長度單位設(shè)置托管運營的服務(wù)費單價，污水處理廠的投資和收益則通過支付污水處理服務(wù)費方式進(jìn)行回購。

要點：污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施的投資分別通過不同的方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網(wǎng)投資和收益回購：分2～5年逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網(wǎng)運營服務(wù)費：管網(wǎng)長度×單位長度的服務(wù)費。

污水處理廠投資和收益回購：保底或超過保底的實際污水量×基礎(chǔ)污水處理服務(wù)費單價＋超出水量×超出水量服務(wù)費單價。

優(yōu)點：整個項目的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)通過劃分，分別在不同的付費方式中體現(xiàn)，計量準(zhǔn)確，更加客觀、科學(xué)。

缺點：污水管網(wǎng)的完善程度和建設(shè)質(zhì)量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

4.第四種PPP模式：廠網(wǎng)一體BT+廠網(wǎng)O

即污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施仍然作為一個整體，由SPV公司以BT方式進(jìn)行建設(shè)、運營和移交，實施特許經(jīng)營，污水管網(wǎng)和污水處理廠等的投資和收益以等額本息方式分2～5年逐年回購，污水管網(wǎng)和污水處理廠進(jìn)行托管運營，運營維護(hù)費用分別按照管網(wǎng)長度和污水量支付污水處理運行服務(wù)費。

要點：污水管網(wǎng)和污水處理廠等污水處理設(shè)施的投資分別通過不同的方式回購。

回購主要計算方式分為三個部分：

污水管網(wǎng)和污水處理廠的投資和收益回購：分2～5年逐年回購，如等額本息支付方式。

污水管網(wǎng)運營服務(wù)費：管網(wǎng)長度×單位長度的服務(wù)費

污水處理廠運營服務(wù)費：保底或超過保底的實際污水量×基礎(chǔ)污水處理服務(wù)費單價＋超出水量×超出水量服務(wù)費單價

優(yōu)點：整個項目的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)通過劃分，分別在不同的付費方式中體現(xiàn)，計量準(zhǔn)確，更加客觀、科學(xué)。

缺點：污水管網(wǎng)和污水處理廠的完善程度和建設(shè)質(zhì)量與收費污水量脫鉤，需要輔助其他約束條件。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP招標(biāo)的內(nèi)涵

1.招投標(biāo)現(xiàn)狀

傳統(tǒng)工程招標(biāo)模式下，設(shè)計、施工資質(zhì)以及相應(yīng)的人員、業(yè)績是考評重點。

PPP招標(biāo)模式下，由于我國尚沒有明確的對污水處理項目的項目運營成果進(jìn)行官方認(rèn)可的整體評估專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，PPP的業(yè)績是否成功不容易評價。成功PPP的業(yè)績，不僅污水處理要保質(zhì)保量達(dá)標(biāo)排放，還要政府和社會資本方雙雙盈利，不是招標(biāo)時僅從業(yè)績合同或運營合同就可以鑒別的。

因此，明確PPP招標(biāo)到底要招什么，就能明白PPP招標(biāo)的關(guān)鍵要素。

2.PPP招標(biāo)的關(guān)鍵要素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理有其自身的特點，除了優(yōu)選合格投資人，對污水處理技術(shù)還有特定要求，所以其PPP項目招標(biāo)的關(guān)鍵點在于：投資、融資能力＋鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理技術(shù)能力。

至于污水管網(wǎng)和污水處理廠的工程設(shè)計和施工等都是社會上很成熟的，都不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目招標(biāo)的目標(biāo)所在，完全可以授予中標(biāo)人通過邀請招標(biāo)的方式選擇，否則就將招標(biāo)重點偏移到傳統(tǒng)的設(shè)計、施工項目招標(biāo)模式上來，從而忽略了不具備設(shè)計和施工資質(zhì)的具有投資、融資能力的潛在投資人和具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理技術(shù)能力的潛在投標(biāo)人。

值得注意的是：為了兩標(biāo)并一標(biāo)，常常使得招標(biāo)偏離了主要方向。

3.招投標(biāo)評審要點：

投資、融資能力：至于投、融資能力，不是光比體量（如注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)等），更要考核資產(chǎn)負(fù)債率、銀行存款。既要考核目前投資能力，還要考核企業(yè)可持續(xù)能力，如果特許經(jīng)營年限內(nèi)企業(yè)破產(chǎn)，項目一定受到影響。而統(tǒng)計表明，在我國有能力存續(xù)30年的企業(yè)不多。

項目技術(shù)能力：主要是特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理技術(shù)能力，能否達(dá)標(biāo)是項目成功的最核心問題。此外，技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)水平?jīng)Q定項目資產(chǎn)的盈利能力，如果采用的技術(shù)不當(dāng)，污水處理不達(dá)標(biāo)或項目盈利不足甚至虧損，同樣意味著項目失敗?？疾祉椖考夹g(shù)能力，不能僅看幾個合同業(yè)績，更要考評其成熟度經(jīng)過了多少年的驗證。

四、多個項目打捆PPP項目的競價指標(biāo)設(shè)置

以市、縣為單位，將多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目打捆的PPP項目是一個非常有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理事業(yè)的政策。其競價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該是在逐個項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析后再進(jìn)行分類匯總設(shè)置。

1.項目財務(wù)分析

多個項目打捆PPP項目在做可行性研究報告時，要對每一個項目做完整的論證，也就是說，每個項目都要做一份完整的可行性研究報告。尤其是對通過“水量×水價”方式回購的污水處理廠更要做獨立測算，即使是處理規(guī)模相同的污水處理廠，其項目的投資、污水量和污水處理成本都不可能相同，因此，其回購方式就不應(yīng)該按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

如下表中舉例表明：（1）不同污水處理廠的回購單價大不相同；（2）按設(shè)計規(guī)模核算月平均回購單價不同；（3）當(dāng)冬季污水量小時，按設(shè)計規(guī)模核算月平均回購單價急劇降低，主要原因是項目投資回購部分收入因污水量減少而降低。

由此可見，每個項目的污水處理服務(wù)費（回購）單價大不相同，污水量和污水處理單價對銷售收入十分敏感。將所有打包項目設(shè)置相同的污水處理服務(wù)單價是不科學(xué)的，對政府方和投資方都不負(fù)責(zé)任。同時，控制建設(shè)規(guī)模和設(shè)置保底水量是十分必要的。

八月份污水處理回購費用計算表示例

十一月份污水處理回購費用計算表示例

2.主要競價指標(biāo)設(shè)置

設(shè)計施工圖未審定、項目投資不確定的情況下通常選用下列財務(wù)指標(biāo)競價：

競價方案（一）：

指標(biāo)（1）：項目總投資根據(jù)財評價格下浮一定比例（可以指定也可以競價）

指標(biāo)（2）：稅后財務(wù)內(nèi)部收益率（6%～8%，可以指定也可以競價）

指標(biāo)（3）：污水處理廠單位經(jīng)營成本（元/噸）

指標(biāo)（4）：管網(wǎng)運營服務(wù)費單價（萬元/（公里.年）根據(jù)PPP模式要求）

指標(biāo)（5）：保底收費水量（根據(jù)招標(biāo)方案設(shè)計要求）

設(shè)計施工圖已審定、項目投資可預(yù)算的情況下通常選用下列費用指標(biāo)競價：

競價方案（二）：回購和服務(wù)競價指標(biāo)

指標(biāo)（1）：基本污水處理服務(wù)費單價（元/噸）

指標(biāo)（2）：超量污水處理服務(wù)費單價（元/噸）

指標(biāo)（3）：管網(wǎng)運營服務(wù)費單價（萬元/（公里.年）根據(jù)PPP模式要求）

指標(biāo)（4）：投資成本及收益回購價（根據(jù)PPP模式要求）

指標(biāo)（5）：保底收費水量（根據(jù)招標(biāo)方案設(shè)計要求）

投標(biāo)人沒有拿出初步設(shè)計方案，管網(wǎng)沿線和污水處理廠不能進(jìn)行詳勘，設(shè)計施工圖就沒有依據(jù)，就無法準(zhǔn)確測算投資。如招標(biāo)文件要求投標(biāo)人按照競價方案（二）競價，如果沒有設(shè)置偏離補(bǔ)充機(jī)制，對于投標(biāo)人來說就是一場賭局。

根據(jù)目前湖北省內(nèi)已經(jīng)公布的招投標(biāo)信息來看，成果斐然，但有一些問題值得探討：

（1）由于兩標(biāo)并一標(biāo)，資格條件中捆綁了一些不必要的條件，限制了一些有真正投資能力和有適用技術(shù)的潛在投標(biāo)人的參與；

（2）項目實際投資不確定性較大，競價指標(biāo)方案設(shè)計有改善空間；

（3）如何防止盲目追逐項目，避免產(chǎn)生惡性競爭需要思考。