PPP模式與專項債券雙管齊下，助力污水治理投融資模式創(chuàng)新

文云波 湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司總經理

PPP模式與專項債券雙管齊下，助力污水治理投融資模式創(chuàng)新

文云波 湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司總經理

為認真貫徹落實習近平總書記提出的長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”要求，按照創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政府主導、市場運作、規(guī)劃引領、廠網同步、建管一體、全面推進的基本原則，以持續(xù)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境為目標，以全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理為重點，補齊農村生態(tài)環(huán)境治理短板，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，建設美麗湖北，湖北省政府辦公廳發(fā)布《省人民政府關于全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作的意見》（鄂政發(fā)[2017]6號）（以下簡

意見指出“2019年，實現(xiàn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理全覆蓋，形成設施完善、管網配套、在線監(jiān)測、運行穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作體系。2017～2019年，省級每年轉貸100億元政府專項債券，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設施建設。創(chuàng)新建設和運營模式，采用PPP即政府與社會資本合作模式?！?/p>

2017年7月，財政部、住建部、環(huán)保部、農業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)（以下簡稱“四部委通知”）提出，“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關環(huán)境公共產品和服務供給結構明顯優(yōu)化?！?/p>

省級政府發(fā)行污水處理專項債券，政府參與的新建污水項目全面實施PPP模式，均可創(chuàng)新于公共領域重點項目建設，也是落實中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》以及“四部委通知”等相關政策文件的具體措施，對于按期保質完成湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理工作無疑是一重大利好和基本保障。

但是如何合法合規(guī)使用專項債券，規(guī)范實施PPP模式？如何建立財政支持、社會參與、使用者付費相結合的資金籌措與分擔機制？創(chuàng)新投融資模式是否有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水項目建設、運營、維護等各個階段持續(xù)穩(wěn)定以及全生命周期有機整合？都成為擺在各級行業(yè)主管部門面前的頭等大事。本文結合筆者參與制定湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水PPP模式操作指引的經歷，從專項債券、PPP模式的規(guī)范操作及應用目標等方面進行初步分析和探討。

一、PPP模式結合污水專項債券應用有助于增強項目吸引力，提升社會投資人關注度和參與積極性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目合作期一般不少于20年，長達30年，但相對于城市污水項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水存在單個子項目體量小、配套管網投資比重大、收費機制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障不足等特點，專業(yè)投資人往往顧慮項目規(guī)模效應、政府財政承受能力等影響項目持續(xù)運營及盈利能力，傳統(tǒng)模式下行業(yè)內有影響力的社會投資人往往關注度有限。省級政府發(fā)行專項債券有利于為地方政府項目籌集短期建設資金，降低財務成本，增加社會投資人信心。依據(jù)《關于組織申請鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理專項債券的函》（鄂建函〔2017〕106號文）：縣（市、區(qū)）政府是專項債券用款和還款主體，專項債券不得用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理項目之外的其他項目，本次轉貸的專項債券用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設施項目建設（含配套管網），鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水治理工作以縣域為整體項目，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為子項目，專項債券必須嚴格對應到具體的子項目。

通過PPP模式創(chuàng)新融資渠道，尤其結合專項債券以縣市政府為責任主體，嚴格落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)子項目，可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP操作指引中提出的專項債券作為EPC部分實施“EPC+PPP模式”、專項債券作為資本性支出、股權出資等具體應用方式，做到政府主導、市場運作、廠網一體、建管一體，如期實現(xiàn)全省全覆蓋。

作為一項打基礎、管長遠的民生工程，創(chuàng)新應用PPP模式和專項債券，投資人回報機制既包含建設投資及收益，又囊括了后續(xù)運營補助及使用者付費機制的完善，具有一定“不可復制性”，整個行業(yè)投資吸引力大幅提升，從近期舉行的省級鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目對接會吸引134家企業(yè)可見一斑。專業(yè)、競爭充分的市場環(huán)境也為后續(xù)PPP項目的加速落地及規(guī)范實施奠定了基礎和提供了保障。

二、規(guī)范實施PPP模式除了創(chuàng)新融資方式及公共服務領域管理模式，平滑短期財政支出，還有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升行業(yè)經濟活力和競爭力

國家財政部和發(fā)改委分別出臺PPP項目操作指南和工作導則，湖北省級主管部門結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理工作的特點和目標，因地制宜制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目操作指引，強調規(guī)范實施PPP模式的重要性。但部分項目業(yè)主過于強調項目融資功能、主體責任和風險轉移，看重項目落地，往往忽視了PPP項目運營效率對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水治理公共服務質量的改善，長期來看PPP體制機制優(yōu)勢無法發(fā)揮。

1.項目應強調廠網一體、建管一體，合理分配建設、運營階段風險，提升PPP模式效率，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水領域服務能力及治理水平

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠網一體項目中廠區(qū)規(guī)模及投資占比往往偏低，且具備短期到位的專項債券資金，當前PPP項目吸引了大量施工單位，容易造成重建設輕運營，部分項目投資人在PPP方案和合同中既不愿意承擔運營風險，運營能力也不匹配。社會投資人將關注點前移到建設，又誘導政府盡快使用當期到位專項債券資金降低財務成本的動力，提前支付“可用性付費”來鎖定大部分回報，缺乏合理的激勵措施引導社會投資人發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高運營效率和服務能力。

2.合規(guī)確定項目實施主體，避開政府與當?shù)貒筠D型合作的“陷阱”，推進公共服務治理體系和能力現(xiàn)代化，促進行業(yè)活力和競爭力

PPP是一項長期性、系統(tǒng)性的改革，是適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、市場在資源配置中起主導作用的一次體制機制變革。但在實際操作中，部分項目中地方政府假借PPP搞變相融資，推進地方政府融資平臺轉型中設立子公司避開社會資本身份限制，或將不具備實際運營能力的國有企業(yè)搖身一變運作成鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水的“社會資本”，或追求短期利益與社會資本一拍即合成為名義上聯(lián)合體，實際上各階段主體責任及風險分配不合理的PPP項目，“社會資本”未能充分發(fā)揮PPP的體制機制優(yōu)勢，不利于行業(yè)內真正社會資本發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，將有技術和制度優(yōu)勢的合格社會資本擋在門外，影響行業(yè)活力和競爭力。

三、PPP實施方案設計和合同履約中還應重視全生命周期有機整合，完善價費機制、監(jiān)管體系，做到真正的按效付費和物有所值

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目合作并不僅限于方案審批和合同簽訂等關鍵點，而是貫穿政府與合格社會投資人長達二三十年的合作期，包含投資、建設、運營、移交等多個階段甚至項目全生命周期，項目方案設計和合同履約中能體現(xiàn)和激勵項目投融資、工程建設、運營效果、移交標等產出目標有機整合，完善價費機制，建立財政支持、社會參與、使用者付費相結合的資金籌措與分擔機制，突破政府重項目規(guī)模和落地、社會資本重建設的可用性付費機制，才有助于建立三位一體的監(jiān)管體系，基于合同約定的績效標準，將項目全生命周期中的責、權、利相匹配，將監(jiān)管考評、付費機制與服務效率、效果掛鉤，才能做到真正的按效付費，倒逼PPP各參與方關注運營效果，實現(xiàn)物有所值。