中國去產(chǎn)能背景下產(chǎn)能過剩行業(yè)就業(yè)問題

錢琛

摘要：近幾年來由于投資過熱導(dǎo)致房地產(chǎn)行業(yè)、鋼鐵等行業(yè)均出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。在“去產(chǎn)能”政策的背景下，產(chǎn)能過剩行業(yè)的下崗職工將如何安置，政府的財(cái)政資金支持是否足夠，產(chǎn)能過剩行業(yè)的部分只有能否完成二次就業(yè)等都是亟須解決的問題。因此，將從產(chǎn)能過剩行業(yè)職工失業(yè)以及再就業(yè)情況、產(chǎn)能過剩行業(yè)再就業(yè)環(huán)境、歐美日去產(chǎn)能職工分流的經(jīng)驗(yàn)與上一次下崗潮的教訓(xùn)等方面進(jìn)行分析，并提出妥善解決產(chǎn)能過剩行業(yè)就業(yè)問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：去產(chǎn)能；能源行業(yè)；職工安置；再就業(yè)

中圖分類號(hào)：F24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.28.033

2013年出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“去產(chǎn)能”的發(fā)展；2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，“去產(chǎn)能”被列為今年五大結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)之首。2017年的政府工作報(bào)告提出了鋼材去產(chǎn)能的目標(biāo)是5000萬噸，煤炭去產(chǎn)能的任務(wù)是1.5億噸，截至到目前，鋼材的去產(chǎn)能已經(jīng)完成了3170萬噸，煤炭去產(chǎn)能完成了6897萬噸，完成進(jìn)度分別達(dá)到了63.4%和46%。可見去產(chǎn)能的政策效應(yīng)逐步加大?！叭ギa(chǎn)能化”會(huì)淘汰一批競爭力弱、資源利用率低的“僵尸企業(yè)”，緩解政府為這些企業(yè)長期輸血的壓力，但隨之而來的是棘手的能源行業(yè)的就業(yè)問題。 自2013年以來，我國礦產(chǎn)單位就業(yè)已裁員近200萬人。伴隨著煤炭鋼鐵等行業(yè)的“去產(chǎn)能”，水泥，磚瓦石材，玻璃制品，原鋁等下游產(chǎn)業(yè)也具有較高的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這為本已堪憂的就業(yè)問題帶來了新的挑戰(zhàn)，不僅關(guān)系到勞動(dòng)者個(gè)人能否回去基本的物質(zhì)生活保障，還關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能否順利完成。 因此妥善解決煤炭、鋼鐵等行業(yè)的職工的再就業(yè)問題已經(jīng)勢在必行。

1目前我國去產(chǎn)能行業(yè)職工失業(yè)以及再就業(yè)情況

2016年全國去產(chǎn)能之首的煤炭和鋼鐵行業(yè)的從業(yè)人員數(shù)量在850萬左右，而由于去產(chǎn)能被分流安置的從業(yè)人員就達(dá)到了180萬左右，其中煤炭行業(yè)設(shè)計(jì)130萬，鋼鐵行業(yè)涉及50萬。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，2016年我國城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)為554萬，而僅僅煤炭和鋼鐵兩個(gè)行業(yè)職工失業(yè)人數(shù)就達(dá)180萬，其中有相當(dāng)一部分職工并不包含在這554萬人中，他們要么融入了失業(yè)的大潮中，要么處于待業(yè)狀態(tài)。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因是多方面的，包括產(chǎn)能過剩行業(yè)本身勞動(dòng)密集和就業(yè)規(guī)模龐大的特性，產(chǎn)能過剩行業(yè)就業(yè)人員自身的劣勢，本已嚴(yán)峻的就業(yè)形勢等，導(dǎo)致無法很好的解決產(chǎn)能過剩行業(yè)職工的下崗再就業(yè)問題，具體見表2。

2產(chǎn)能過剩行業(yè)的再就業(yè)環(huán)境

再就業(yè)的職工進(jìn)入了各行各業(yè)，有些則被安排在了公益性崗位?？傮w來說第二產(chǎn)業(yè)的職工需求量已經(jīng)飽和，而隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)中越來越重要的組成部分，近年來國家更是加大了對(duì)物流、文化、體育等第三產(chǎn)業(yè)的扶持力度，加速了第三產(chǎn)業(yè)的改革，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。因此最富有活力和包容力的第三產(chǎn)業(yè)能夠容納較多的去產(chǎn)能失業(yè)職工。

特別是隨著智能手機(jī)的普及以及支付寶、微信支付的興起，第三產(chǎn)業(yè)中的分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，涉及交通、醫(yī)療、住房、知識(shí)分享等眾多行業(yè)。分享經(jīng)濟(jì)憑借其“低交易成本、低信任成本、低門檻、低碳”和“高效能、高滲透率、高估值與高留存”的特點(diǎn)為去產(chǎn)能職工的再就業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。2016年有6000萬人參與了分享經(jīng)濟(jì)，市場交易額高達(dá)34520億元，相比2015年翻了一番。作為分享經(jīng)濟(jì)的典型，滴滴出行創(chuàng)造了1750萬個(gè)靈活就業(yè)機(jī)會(huì)，其中238.4萬人來自去產(chǎn)能企業(yè)。

3歐美“去產(chǎn)能”以及90年代下崗潮的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

3.1歐美日“去產(chǎn)能”職工分流對(duì)中國的啟示

產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)和資本主義社會(huì)發(fā)展過程中由于經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)以及市場競爭的協(xié)調(diào)失靈而發(fā)生的周期性現(xiàn)象，歐洲、美國都曾發(fā)生過產(chǎn)能過剩危機(jī)，在去產(chǎn)能的過程中也必然會(huì)面臨職工安置的問題，對(duì)此歐美日等發(fā)達(dá)國家推出了一些安置措施。首先是立法方面。1975年歐盟頒布的《歐盟集體裁員指令》、1962年美國出臺(tái)的《貿(mào)易擴(kuò)大法》、1959年日本出臺(tái)的《日本煤礦工人下崗安置措施臨時(shí)法案》提出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中國家對(duì)產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)職工人數(shù)的控制，明確了國家對(duì)于產(chǎn)能過剩企業(yè)的下崗職工的轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)的責(zé)任，并通過就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、資金扶持等補(bǔ)償措施來解決失業(yè)職工的安置問題。

其次是設(shè)立專項(xiàng)基金和補(bǔ)貼，這些專項(xiàng)資金被用于針對(duì)失業(yè)職工的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，針對(duì)有創(chuàng)業(yè)意向的職工的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，以及收入補(bǔ)助、社會(huì)保障補(bǔ)貼和救助服務(wù)等方面。這些專項(xiàng)基金與補(bǔ)貼極大的緩解了大規(guī)模的職工失業(yè)現(xiàn)象所帶來的社會(huì)壓力，不僅使得一批職工走上了再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的道路，繼續(xù)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富和價(jià)值，同時(shí)也有效地控制住了失業(yè)率，避免了大規(guī)模的游行示威等工人運(yùn)動(dòng)造成的社會(huì)動(dòng)蕩，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。

還有就是通過一整套的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)安置，包括前期對(duì)即將到來的產(chǎn)能過剩企業(yè)的職工失業(yè)潮的規(guī)模預(yù)測，政府對(duì)于企業(yè)裁減職工情況的持續(xù)關(guān)注并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候加以干預(yù)，中期裁員的時(shí)候做好補(bǔ)償工作，后期的培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)。

歐美日等國通過這一系列相配套的措施相對(duì)妥善地處置了職工的轉(zhuǎn)崗再就業(yè)問題。對(duì)于目前正經(jīng)歷去產(chǎn)能失業(yè)職工大規(guī)模出現(xiàn)的中國來說有著很好的借鑒作用。我國也可以從這幾處著手，一方面加大立法工作，以法律法規(guī)的強(qiáng)制力切實(shí)保障能源行業(yè)失業(yè)職工的利益并敦促企業(yè)加快安置工作。另一方面要加強(qiáng)針對(duì)煤炭、鋼鐵等能源行業(yè)的失業(yè)職工轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)的專項(xiàng)基金和補(bǔ)貼。在這一方面我國也已經(jīng)展開了相關(guān)工作，2016年5月財(cái)政部印發(fā)了《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》，對(duì)于鋼鐵。煤炭等產(chǎn)能過剩企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)，總金額為1000億元，專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金由地方政府和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于符合要求的職工分流安置工作。除了在這兩方面加大實(shí)施力度以外，還應(yīng)注意在整個(gè)安置過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能疏忽，只有環(huán)環(huán)相扣才能妥善解決職工的轉(zhuǎn)崗和再就業(yè)問題。endprint

3.2上世紀(jì)90年代下崗潮職工安置的教訓(xùn)

上世紀(jì)90年代改革開放發(fā)展成果顯著，國有企業(yè)的一些積弊顯露出來，效率低下，不得不進(jìn)行重組改革，因此有7000多萬的國企職工被裁，約占當(dāng)時(shí)中國國有企業(yè)職工總?cè)藬?shù)的63%，相當(dāng)大的一部分人未能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，下崗或者職業(yè)是當(dāng)時(shí)社會(huì)的一大夢魘。20年后我國又處于經(jīng)濟(jì)改革的節(jié)點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)使得去產(chǎn)能已成為當(dāng)務(wù)之急，煤炭、鋼鐵等能源行業(yè)的一大批僵尸企業(yè)被關(guān)停，許多大型企業(yè)也面臨著重組，失業(yè)人數(shù)不斷增加，這不禁引起人們的擔(dān)憂：中國會(huì)經(jīng)歷第二次下崗潮嗎？

經(jīng)濟(jì)改革不可避免也不可逆轉(zhuǎn)，它是保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的必經(jīng)之路。因此造成下崗潮的主要原因是職工分流安置促進(jìn)再就業(yè)工作的失利，要避免第二次下崗潮就要吸取上一次下崗潮中安置工作的教訓(xùn)。

在上一次的下崗潮中，國有企業(yè)實(shí)行買斷工齡的方式安置。通過一次性買斷企業(yè)職工身份和工齡，以一次性支付大額資金的方式與職工解除勞動(dòng)關(guān)系。這種方式雖然使得職工在短期內(nèi)獲得了較高的退職費(fèi)，但是并沒有解決職工長期的再就業(yè)問題，而是把職工推向社會(huì)，一推了之，沒有為職工提供轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)信息、培訓(xùn)和指導(dǎo)，導(dǎo)致2000到3000萬抱著“鐵飯碗”十幾二十年、年紀(jì)已大、技術(shù)單一、文化程度相對(duì)不高的工人失業(yè)或下崗。在1999年國家勞動(dòng)部和社會(huì)保障部聯(lián)合頒布的《關(guān)于貫徹兩個(gè)條例、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍、加強(qiáng)基金征繳工作的通知》中規(guī)定：“任何單位都不能以‘買斷工齡等形式終止職工的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系?！?/p>

其次，上世紀(jì)90年代我國缺乏完善的社會(huì)保障機(jī)制，社會(huì)保障覆蓋不到非公有制企業(yè)，僅僅局限于國有企業(yè)和集體企業(yè)，這就阻礙了職工向非公有制企業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制在資金籌措和管理方面存在問題，根本無法給予7000多萬下崗職工所需的保障。因此在失去社會(huì)保障待遇之后職工的生活也面臨著困難，很多下崗職工只能做一些小本買賣勉強(qiáng)維持生活。

雖然此次煤炭、鋼鐵等能源行業(yè)的普遍裁員現(xiàn)象與90年代國企改革的“下崗潮”相比規(guī)模要小得多，社會(huì)保障機(jī)制也完善得多，政府對(duì)自己對(duì)于去產(chǎn)能職工的再就業(yè)問題的責(zé)任也越來越明確，承擔(dān)起了更多的責(zé)任而不是丟給社會(huì)一丟了之。但是也不可掉以輕心，政府必須與企業(yè)相互配合，在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中釋放的情況下將職工引入到再就業(yè)的道路上。

4關(guān)于促進(jìn)去產(chǎn)能職工再就業(yè)的建議

（1）做好內(nèi)部分流工作。對(duì)于愿意內(nèi)部退養(yǎng)和待崗的職工應(yīng)妥善安置，解決工資拖欠問題并給予充分的社會(huì)保障，保障其基本生活，以規(guī)避條件有限職工再就業(yè)的困難局面，同時(shí)也可以緩解總體的再就業(yè)壓力。

（2）政府要提高自身的服務(wù)能力，通過提供充分的就業(yè)信息、系統(tǒng)性的就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)，創(chuàng)建多樣化的就業(yè)求職平臺(tái)包括安排大型的招聘會(huì)和專門的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)在創(chuàng)業(yè)方面的引導(dǎo)和支持包括廣泛建立創(chuàng)業(yè)孵化基地和啟動(dòng)資金的支持。需要注意的是，我國目前在“一對(duì)一”、“私人訂制”式的再就業(yè)指導(dǎo)方面投入較少，應(yīng)該根據(jù)每個(gè)職工的年齡、文化程度、技術(shù)資歷等條件為職工量身定做最為適合的工作崗位。

（3）繼續(xù)在服務(wù)業(yè)發(fā)力。第三產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)越來越重要的組成部分，不僅就業(yè)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大而且極具發(fā)展活力，國家應(yīng)該主要在第三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)，通過對(duì)文化、交通、娛樂、餐飲、住宿、設(shè)備修理等行業(yè)的投入，放寬市場準(zhǔn)入，吸納更多的能源行業(yè)失業(yè)人員再就業(yè)。

除此之外政府還要進(jìn)一步推進(jìn)立法進(jìn)程，尤其是加強(qiáng)社會(huì)保障機(jī)制方面的立法工作，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助等方面保障失業(yè)職工的利益。同時(shí)對(duì)于設(shè)立的專項(xiàng)基金和各種補(bǔ)貼要有計(jì)劃地切實(shí)地落實(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，定期考察落實(shí)情況。

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