開發(fā)性金融助推“四到”脫貧攻堅的新思路探究田惠敏

田惠敏

[摘要]金融支持是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施，是貫徹落實中央部署的重要體現(xiàn)，是履行社會責(zé)任的重要標(biāo)志，也是開發(fā)性金融機構(gòu)實現(xiàn)自身發(fā)展的重大機遇。文章分析開發(fā)性金融在支持脫貧攻堅方面具有獨特優(yōu)勢，提出了構(gòu)建“四到”脫貧攻堅新思路，提出了“易地扶貧搬遷到省、基礎(chǔ)設(shè)施到縣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到村（戶）、教育資助到戶（人）”的“四到”思路，實現(xiàn)扶貧從“輸血”到“造血”的提升。

[關(guān)鍵詞]開發(fā)性金融；貧困地區(qū)；扶貧開發(fā)；“四到”脫貧；精準(zhǔn)扶貧

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729012

習(xí)近平總書記強調(diào)，“要做好金融扶貧這篇文章”。金融支持是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施。消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。消除貧困是人類的共同使命。改革開放30多年來，中國走出了一條中國特色減貧道路?！笆舜蟆币詠?，黨中央把扶貧開發(fā)擺到更加重要的位置，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重點工作，大力實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，不斷開創(chuàng)中國特色扶貧開發(fā)事業(yè)新局面。

目前，我國貧困人口還有4000多萬人，距離2020年實現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口全部脫貧時間緊迫，這些貧困人口大多數(shù)分布在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源貧乏、地理位置偏遠(yuǎn)的地區(qū)，貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大，扶貧攻堅任務(wù)艱巨。在中央扶貧政策的“組合拳”中，金融扶貧是重頭戲，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》涉及金融扶貧的內(nèi)容就有20條，金融扶貧成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施。由于受貧困人口抵押物不足、貧困地區(qū)金融生態(tài)不健全等因素制約，傳統(tǒng)商業(yè)銀行難以有效滿足貧困地區(qū)的融資需求。而開發(fā)性金融是適應(yīng)制度落后和市場失靈，為維護(hù)國家金融安全、增強經(jīng)濟競爭力而出現(xiàn)的一種金融形式。在政府與市場間探索開發(fā)性金融支持扶貧新道路，可以彌補制度缺陷和市場失靈，打通融資渠道，破解融資難題，提高規(guī)劃水平，無論從當(dāng)前還是長遠(yuǎn)看，都是推動貧困地區(qū)發(fā)展的有效手段和可靠保障。

中國能持續(xù)實現(xiàn)數(shù)十年的經(jīng)濟增長，逐步地、有效地減少直至最終消除貧困，得益于它所擁有的制度性優(yōu)勢，以國家信用為基礎(chǔ)的開發(fā)性金融，正是這種制度性優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。

1金融扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵

金融支持脫貧攻堅，既是貫徹落實中央部署的重要體現(xiàn)，是履行社會責(zé)任的重要標(biāo)志，也是實現(xiàn)自身發(fā)展的重大機遇。當(dāng)前，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完成“三去一降一補”五大任務(wù)，都需要金融持續(xù)發(fā)力。扶貧開發(fā)作為全面建成小康社會的最大“短板”，資金需求量巨大，更加需要大力發(fā)揮金融在脫貧攻堅中的作用。因此，要鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構(gòu)，加大對扶貧開發(fā)的金融支持。

11金融為脫貧攻堅提供可持續(xù)的資金來源，是擴大財政扶貧資金效用的重要途徑

金融扶貧能夠充分發(fā)揮政府和市場兩方面的作用，合理有效配置扶貧資源。通過發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動信貸資金，不斷增加扶貧資金總量和來源，提升扶貧資金使用效益，擴大扶貧開發(fā)工作成效。

12金融扶貧有利于改變貧困地區(qū)人口的發(fā)展觀念，增強脫貧攻堅的內(nèi)生動力

金融扶貧注重增強貧困人口自我發(fā)展的意識和能力，使扶貧實現(xiàn)從“輸血型”向“造血型”轉(zhuǎn)變。金融機構(gòu)在推進(jìn)扶貧開發(fā)過程中通過加大金融知識宣傳力度，促進(jìn)貧困群眾了解現(xiàn)代金融知識，使用現(xiàn)代金融工具，增強廣大貧困農(nóng)戶的信用意識，推動建設(shè)良好信用環(huán)境，有力改善貧困地區(qū)的金融生態(tài)。

13金融扶貧是踐行普惠金融的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要舉措

金融扶貧堅持可持續(xù)性和包容性原則，以發(fā)展普惠金融、增加貧困地區(qū)金融供給為著力點，通過發(fā)揮市場作用，采取保本微利的可持續(xù)發(fā)展方式，為貧困群眾提供平等享受現(xiàn)代金融服務(wù)的機會與權(quán)利。

2開發(fā)性金融在支持脫貧攻堅方面具有獨特優(yōu)勢

作為世界最大的開發(fā)性金融機構(gòu)，國家開發(fā)銀行（以下簡稱“國開行”）長期以來，將扶貧開發(fā)作為民生業(yè)務(wù)的重中之重，從健全機制、完善制度、創(chuàng)新模式等方面入手，不斷加大脫貧攻堅支持力度。國務(wù)院確定國開行開發(fā)性金融機構(gòu)的定位，更加明確了國開行的職責(zé)和使命，指明了國開行承擔(dān)社會責(zé)任、促進(jìn)社會發(fā)展、在金融扶貧中發(fā)揮主力軍作用的努力方向。開發(fā)性金融在支持脫貧攻堅方面具有獨特優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

21開發(fā)性金融能夠為脫貧攻堅提供集中、大額、長期的融資支持

開發(fā)性金融機構(gòu)依托國家信用，充分發(fā)揮中長期、債券類、批發(fā)性銀行的優(yōu)勢，通過發(fā)行債券將短期、零散的居民儲蓄和社會資金，轉(zhuǎn)化為長期、大額的信貸資金，加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，推動實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)。國開行按照保本微利原則，融資支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育醫(yī)療等重點領(lǐng)域，努力破解貧困地區(qū)融資瓶頸。

22開發(fā)性金融更加注重融智服務(wù)，提升貧困地區(qū)自我發(fā)展能力

在做好融資服務(wù)的同時，開發(fā)性金融機構(gòu)采取“規(guī)劃、咨詢、教育、培訓(xùn)”等方式開展融智服務(wù)，支持貧困地區(qū)科學(xué)發(fā)展。如通過扶貧規(guī)劃編制幫助地方政府厘清發(fā)展思路；通過加強人員培訓(xùn)，提高貧困地區(qū)地方干部的工作水平；通過建立扶貧金融專員等人才幫扶機制，為貧困地區(qū)提供智力支持。近幾年，國開行注重發(fā)揮自身在專家、行業(yè)方面的優(yōu)勢，積極為貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供信息支持與咨詢服務(wù)，使扶貧措施與融資措施相互銜接、配套聯(lián)動，提升金融支持扶貧的成效。

23開發(fā)性金融能夠推動建立多元化、可持續(xù)的扶貧開發(fā)融資機制

作為連接政府與市場之間的橋梁，開發(fā)性金融機構(gòu)將政府的組織協(xié)調(diào)作用、市場的資源配置作用、開發(fā)性金融的中長期投融資作用結(jié)合起來，在貧困地區(qū)推動建立吸引社會資金持續(xù)進(jìn)入，實現(xiàn)良性循環(huán)的市場、信用、規(guī)則和制度，助力貧困。

3構(gòu)建“四到”脫貧攻堅新思路endprint

為支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，國開行提出構(gòu)建“四到”脫貧攻堅新思路，創(chuàng)新提出了“易地扶貧搬遷到省、基礎(chǔ)設(shè)施到縣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展到村（戶）、教育資助到戶（人）”的“四到”思路，以建檔立卡貧困村和貧困人口為支持重點，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保金融扶貧“到村、到戶、到人、到點”，走出了一條開發(fā)性金融脫貧攻堅的新路子。由此真正實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的提升，走上了一條開發(fā)性金融扶貧新路。

31以易地扶貧搬遷為切入點，采取“到省”的方式，統(tǒng)籌推進(jìn)有關(guān)工作

易地扶貧搬遷到省，以“省負(fù)總責(zé)”為基本原則，統(tǒng)籌推進(jìn)易地扶貧搬遷工作。易地扶貧搬遷工作是脫貧攻堅“頭號工程”，是一塊難啃的“硬骨頭”。

為支持做好易地扶貧搬遷工作，國開行認(rèn)真貫徹落實中央“省負(fù)總責(zé)”的要求，充分發(fā)揮省級政府部門的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、保障優(yōu)勢，積極協(xié)助地方政府建立省級扶貧投融資主體，并以省級投融資主體為貸款對象，通過省級“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一還款”的模式，做好易地扶貧搬遷貸款發(fā)放工作。

國開行加強與有關(guān)部門的溝通對接，按照“省負(fù)總責(zé)”的原則，幫助地方政府建立和完善省級投融資主體，積極配合和支持地方政府編制“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃。幫助地方政府理順投融資模式和機制，根據(jù)搬遷任務(wù)合理制定年度籌資方案并做好資金安排。特別是要積極探索支持易地扶貧搬遷的新模式和新路徑，將易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、棚戶區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，確保搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、有就業(yè)、能脫貧”。

易地扶貧搬遷工作遇到許多困難，各地省級投融資主體亟待建立和完善，資金借、用、管、還各環(huán)節(jié)的運作機制需要理順規(guī)范，需要配合有關(guān)部門攻堅克難，建立方法、梳理流程，易地扶貧搬遷才能取得重大進(jìn)展。2016年，國開行承諾貸款達(dá)4461億元，惠及約911萬名建檔立卡貧困人口和253萬同步搬遷人口，發(fā)放貸款311億元，投放專項建設(shè)基金199億元。但是，如何保障易地扶貧搬遷后實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富等問題，還需要加快研究支持思路和辦法。

呂梁地區(qū)又是革命老區(qū)，由于歷史及地貌結(jié)構(gòu)等多方面原因，至今仍是貧困地區(qū)，被稱為“貧中之貧、困中之困”，因此這里也成為山西省脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。2016年8月17日，國開行山西分行與省扶貧開發(fā)投資公司簽訂了全省首筆易地扶貧搬遷借款合同，并實現(xiàn)發(fā)放貸款1300萬元，支持呂梁市方山縣易地扶貧搬遷項目建設(shè)。

作為全國扶貧開發(fā)的重點省份，山西省有呂梁山區(qū)和燕山—太行山區(qū)2個連片特困地區(qū)、58個貧困縣、232萬建檔立卡貧困人口，貧困面積大，貧困人口多，貧困程度深。2016年5月30日，國開行山西分行與山西省扶貧辦簽署《開發(fā)性金融支持山西省脫貧攻堅合作協(xié)議》，明確了雙方合作目標(biāo)、重點合作領(lǐng)域、合作模式、建立聯(lián)系和信息共享機制等重要事項，為“十三五”時期雙方發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)各項扶貧工作，提供了路線圖和時間表。同時，該分行按照總行扶貧“四到”要求，將信貸政策宣傳覆蓋全省58個貧困縣，為扶貧工作打好基礎(chǔ)。

一方面安排多個工作小組赴各貧困縣，了解融資相關(guān)需求，幫助開展項目設(shè)計，積極推動貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目的貸款評審工作；另一方面推動省扶貧公司主要出資、市級政府按比例配套，在山西省11個地市設(shè)立市級扶貧公司，專項承接省扶貧公司下達(dá)的包括貸款在內(nèi)的各類資金，統(tǒng)籌縣級易地扶貧搬遷項目的貸款申報、資金使用管理等；同時還推動省政府出臺制定還款機制，明確建檔貧困人口搬遷享受中央專項貼息貸款額度內(nèi)不同級別貧困縣還本付息時由省級承擔(dān)的比例，以此減輕貧困縣的還款負(fù)擔(dān)。最后，向各市派出扶貧金融專員掛職交流，加強與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，搭建與地方政府及扶貧部門的聯(lián)絡(luò)渠道。

不僅如此，國開行山西分行還配合省財政、扶貧辦等部門制定易地扶貧搬遷資金管理等制度文件，為規(guī)范全省易地扶貧搬遷貸款行為、保障項目順利實施提供了制度保證。同時，分行出臺易地扶貧搬遷項目管理等有關(guān)辦法，規(guī)范內(nèi)部各項扶貧信貸業(yè)務(wù)操作。在省財政廳、扶貧辦等有關(guān)部門的密切配合下，國開行山西分行積極開展易地扶貧搬遷項目融資方案設(shè)計、評審授信工作。最近總行貸委會向山西扶貧開發(fā)投資有限公司整體授信300億元，對納入山西省“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃的45萬名建檔立卡貧困人口及11萬需同步搬遷的農(nóng)戶，國開行山西分行貸款支持的呂梁市方山縣易地扶貧搬遷項目施工現(xiàn)場口所需貸款全額支持。

32以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為發(fā)力點，采取“到縣”的方式，破解脫貧攻堅瓶頸制約

基礎(chǔ)設(shè)施到縣，以財政資金整合為抓手，創(chuàng)新支持貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為著力點，加快破除發(fā)展瓶頸制約。國開行發(fā)揮“兩基一支”業(yè)務(wù)優(yōu)勢，以集中連片特困地區(qū)為突破口，加大對連接貧困地區(qū)的鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)以及水利、能源、通信等重大基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，因地制宜地解決貧困地區(qū)通路、通水、通電、通網(wǎng)等問題。同時，以整村推進(jìn)為重點，圍繞通村公路、機耕路建設(shè)、安全飲水工程、農(nóng)村電網(wǎng)、教育醫(yī)療等貧困群眾最盼望解決的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題，集中資源，精準(zhǔn)發(fā)力，打通貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“最后一公里”，真正破解貧困地區(qū)“難在路上、困在水上、缺在電上”等瓶頸問題。

國開行圍繞村組道路、安全飲水、環(huán)境整治、危舊房改造等難點和“短板”，以整合貧困縣資金、資源為契機，推動完善財政涉農(nóng)資金使用機制，通過創(chuàng)新融資方式，積極為貧困縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供貸款支持，加快改善建檔立卡貧困村基礎(chǔ)設(shè)施的落后面貌。加強與交通部合作，抓好交通扶貧“雙百”工程的實施。抓住中央關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金的契機，國開行大力推動完善財政涉農(nóng)資金使用機制，統(tǒng)籌整合貧困縣資金、資源，創(chuàng)新融資方式，在不增加地方財政負(fù)擔(dān)情況之下，為貧困地區(qū)村組道路、安全飲水、環(huán)境整治、校安工程等基建設(shè)施提供貸款。這一舉措有效解決了貧困群眾期盼已久、地方政府想解決而又無力解決的“難在路上、困在水上、缺在電上”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題。2016年半年內(nèi)，國開行向22個省份承諾貧困村基建貸款2255億元，發(fā)放貸款319億元，惠及417個貧困縣、30147個貧困村、1354萬建檔立卡貧困人口，有力地改善了生產(chǎn)生活條件，讓貧困群眾有了直接的獲得感。endprint

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“平江模式”。平江縣位于湖南省東北部，是一個典型的山區(qū)大縣，轄24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、496個行政村和46個居委會，總?cè)丝?10萬，是全國著名的革命老區(qū)和四大將軍縣之一，也是國家財政部對口幫扶的全國592個扶貧開發(fā)工作重點縣之一。國開行與平江縣政府共同探索“以鎮(zhèn)帶村，產(chǎn)鎮(zhèn)融合，綜合施策，精準(zhǔn)脫貧”的扶貧模式，一攬子支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施、貧困村基礎(chǔ)設(shè)施和全域旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點圍繞“構(gòu)建一套便民利民的公共服務(wù)體系，涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、安全飲水、環(huán)境整治、農(nóng)貿(mào)市場；編織一張鎮(zhèn)村互聯(lián)互通的交通公路網(wǎng)；建設(shè)一批配套齊全的扶貧搬遷集中安置小區(qū)；培育一個切合實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)；建成一批精準(zhǔn)脫貧樣板村”等“五個一”來綜合策劃項目并提供融資授信。目前國開行已對平江縣東部片區(qū)10個鎮(zhèn)的扶貧項目實現(xiàn)評審承諾12億元，將加速推動貧困地區(qū)集鎮(zhèn)設(shè)施完善和人口集聚，顯著改善貧困群眾生產(chǎn)和生活條件，打造S308省道精準(zhǔn)脫貧經(jīng)濟走廊，帶動精準(zhǔn)扶貧對象穩(wěn)定脫貧。國開行支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“平江模式”見圖1。

圖1國開行支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“平江模式”

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“張家界統(tǒng)貸模式”。張家界市位于武陵山連片特困地區(qū)，是湖南省十四個地級市之一，下轄慈利縣、桑植縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)兩區(qū)兩縣，是湖南省扶貧重點區(qū)域。在張家界市，開行試點“市帶縣”模式加快推進(jìn)全市精準(zhǔn)扶貧項目的實施。截至2016年10月，國開行與張家界2縣2區(qū)聯(lián)合策劃總投資65億元的扶貧項目，設(shè)計了授信總額485億元的一攬子融資方案，項目涵蓋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村綜合服務(wù)平臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)貿(mào)市場、安全飲水、養(yǎng)老服務(wù)、精品旅游線路等重點領(lǐng)域，目前已首批授信315億元。張家界“市級統(tǒng)貸、分縣采購”扶貧模式通過“統(tǒng)一組織項目、統(tǒng)一借款主體、統(tǒng)一政府購買服務(wù)、統(tǒng)一評審承諾”的方式，積極發(fā)揮了市政府的統(tǒng)籌組織作用，有效解決了扶貧項目小而散、借款主體多、貧困縣（區(qū)）政府信用評級不高等問題，提高了項目開發(fā)效率和銀政合作深度，項目風(fēng)險防范能力也得到明顯加強。在項目的具體策劃中，根據(jù)地方發(fā)展的實際需求，圍繞文、教、衛(wèi)、醫(yī)、養(yǎng)、飲水、農(nóng)貿(mào)、旅游等方面，構(gòu)建了促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的“幸福慈利”模式。國開行支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“張家界統(tǒng)貸模式”見圖2。

圖2國開行支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧的“張家界統(tǒng)貸模式”

33以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點，采取“到村（戶）”的方式，精準(zhǔn)支持貧困人口增收脫貧

以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口，增強貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力。堅持因地制宜、因困施策的原則，推廣和完善“四臺一會”（統(tǒng)貸平臺、管理平臺、擔(dān)保平臺、公示平臺、信用協(xié)會）貸款模式，“四臺一會”的基本思路，就是把貧困人口、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展融為一體，通過發(fā)展地方經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟、培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、提高各類企業(yè)的市場競爭能力，擴大對貧困人口的吸納，幫助貧困人口脫貧致富，共同分享改革和發(fā)展的紅利。因此，“四臺一會”既是治理結(jié)構(gòu)，也是引導(dǎo)貧困人口脫貧致富的制度設(shè)計。事實證明，創(chuàng)新“四臺一會”模式支持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，集中財政資源、信貸資源和社會資金，在貴州、甘肅等地探索出很多成功模式。

通過發(fā)揮縣一級政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢、扶貧多條線的專業(yè)力量、財政資金的引導(dǎo)作用、融資平臺的管理優(yōu)勢、縣域金融機構(gòu)的增信合力，構(gòu)建社會化的扶貧產(chǎn)業(yè)貸款機制，為龍頭企業(yè)及合作社提供貸款支持，支持其發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、傳統(tǒng)手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，并發(fā)揮其對貧困戶組織帶動作用，讓貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的收益。同時，建立民主評議機制、信用公示機制，確保貸款使用接受大眾和法律監(jiān)督。2016年，國開行向146個貧困縣發(fā)放產(chǎn)業(yè)扶貧貸款264億元，直接惠及310萬人，其中建檔立卡貧困人口157萬人。

金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽模式”。慶陽市位于甘肅省最東部，陜、甘、寧三省區(qū)的交匯處，屬于黃河中下游黃土高原溝壑區(qū)。下轄7縣1區(qū)中，華池等7縣被納入六盤山集中連片特困片區(qū)。在過去，資金短缺一直是困擾和制約慶陽市扶貧開發(fā)的主要瓶頸。

一方面，地方財力較弱，能夠用于貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增收致富的資金有限；另一方面，農(nóng)村金融網(wǎng)點較少，貸款門檻較高，農(nóng)民貸款難，貧困戶貸款更難。為幫助革命老區(qū)貧困農(nóng)戶早日脫貧致富，2013年以來，國開行甘肅分行與慶陽市委、市政府合作，探索形成了以“一體系”（資金借貸體系）和“四保障”（保障組織管理、制度建設(shè)、風(fēng)險防控、監(jiān)督服務(wù)）為支撐的金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽模式”，啟動實施了“造血式”產(chǎn)業(yè)扶貧試點。

該模式創(chuàng)新之處在于以開發(fā)性金融理論為指導(dǎo)、以金融社會化機制為基礎(chǔ)、以風(fēng)險分擔(dān)與補償機制為保障，充分發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢、國開行融資優(yōu)勢和群眾融資民主優(yōu)勢，將開發(fā)性金融建設(shè)市場、信用、制度為核心的“四臺一會”機制和慶陽市“政府組織、村民自治”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑及村級互助協(xié)會運作機制有效結(jié)合起來。同時，該模式在探索實踐過程中，把扶貧支農(nóng)貸款財政“貼息”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百N技術(shù)”“貼服務(wù)”，堅持貸款利率市場化運作的原則，執(zhí)行人民銀行基準(zhǔn)利率，將以往的財政貼息資金用于農(nóng)業(yè)專家聘請、村民技術(shù)培訓(xùn)等事項，增強群眾技術(shù)能力，提升了產(chǎn)業(yè)效益，有效防范了貸款風(fēng)險。依托這一模式，國開行甘肅分行成功向慶陽市鎮(zhèn)原縣、寧縣、華池縣、西峰區(qū)4個縣（區(qū)）、55個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、152個行政村、4910戶農(nóng)戶投放貸款11億元，戶均借款224萬元。

國開行產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽模式”首先打造出了困難農(nóng)戶貸款的新機制，破解了農(nóng)戶貸款的擔(dān)保問題，農(nóng)民貸款時只需找到互保戶即可，不需提供抵質(zhì)押物，真正使困難農(nóng)戶“貸得上”；其次是創(chuàng)新推出了貫徹群眾路線的新模式，在貸款申請、管理和產(chǎn)業(yè)選擇、經(jīng)營上引入?yún)⑴c式扶貧理念，組織召開村民大會，集體決策選擇產(chǎn)業(yè)項目，使群眾思想由過去“給錢給物要我干”向現(xiàn)在“主動參與我要干”的轉(zhuǎn)變。國開行支持某省產(chǎn)業(yè)扶貧貸款項目模式見圖3。endprint

34以教育扶貧為根本點，通過教育資助“到戶（人）”的方式，有效阻斷貧困代際傳遞

習(xí)近平總書記認(rèn)為，精神脫貧離不開教育脫貧，“治貧先治愚。要把下一代的教育工作做好，特別是要注意山區(qū)貧困地區(qū)下一代的成長”。發(fā)展教育，培育下一代，這才是扶貧的根本之策。教育公平是最大的公平。教育扶貧就是通過在農(nóng)村普及教育，使農(nóng)民有機會得到他們所要的教育，通過提高思想道德意識和掌握先進(jìn)的科技文化知識來實現(xiàn)征服自然界、改造并保護(hù)自然界的目的，同時以較高的質(zhì)量生存。

2016年國務(wù)院扶貧辦在教育扶貧方面將配合教育部、人力資源和社會保障部等部門，出臺特惠教育政策，大力推進(jìn)職業(yè)教育，努力阻斷貧困代際傳遞和地域延續(xù)。

通過教育扶貧，可以提升貧困群眾的素質(zhì)和能力。發(fā)揮助學(xué)貸款主力銀行作用，按照應(yīng)貸盡貸原則，確保每一位家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生都不失學(xué)。支持農(nóng)民工培訓(xùn)和職業(yè)教育發(fā)展，提高貧困人口的素質(zhì)和技能，促進(jìn)貧困地區(qū)勞動力就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。通過對集中連片特困地區(qū)和國家級貧困縣的領(lǐng)導(dǎo)干部開展專題培訓(xùn)，提升其運用金融手段實現(xiàn)脫貧致富的能力。通過開展“彩燭工程”“金惠工程”和“關(guān)愛獎勵金”等項目，促進(jìn)廣大農(nóng)戶增長金融知識。

圖3國開行支持某省產(chǎn)業(yè)扶貧貸款項目模式

對于貧困家庭來說，助學(xué)貸款無疑是幫助無數(shù)家庭經(jīng)濟困難的孩子接受高等教育、改變自身命運的最直接途徑。因此，助學(xué)貸款不僅事關(guān)每一個家庭的前途，更關(guān)系“科教興國”戰(zhàn)略的實施，關(guān)乎國家和民族的未來。助學(xué)貸款在我國的歷史并不算短，1999年起國家開始推行助學(xué)貸款制度，但最初盡管幾經(jīng)調(diào)整，助學(xué)貸款仍然收效緩慢。由于利率很低，一般商業(yè)性金融機構(gòu)缺乏推廣的熱情與動力，有貸款需求的學(xué)生普遍感覺貸款難，助學(xué)貸款的供需矛盾非常突出。

針對這種情況，國開行在教育部、財政部、中國人民銀行和銀監(jiān)會等部門的指導(dǎo)下，堅持“政府主導(dǎo)、教育主辦、開發(fā)性金融支持”的合作機制，政府、教育部門和國開行齊抓共管、權(quán)責(zé)明確、風(fēng)險共擔(dān)，將自身的融資優(yōu)勢與政府部門的組織管理優(yōu)勢充分結(jié)合，成為發(fā)放助學(xué)貸款的主力銀行，成功實現(xiàn)生源地助學(xué)貸款的支持，對建檔立卡貧困學(xué)生進(jìn)行貸款支持；開展貧困“兩后生”職業(yè)教育助學(xué)貸款，使貧困家庭學(xué)生掌握一技之長，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)增收脫貧；加強對農(nóng)民工培訓(xùn)基地和職業(yè)學(xué)校建設(shè)的支持，推進(jìn)貧困農(nóng)戶就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)貧困地區(qū)勞動力創(chuàng)業(yè)就業(yè)；發(fā)揮助學(xué)貸款主力銀行作用，做到應(yīng)貸盡貸，截至目前，國開行累計發(fā)放助學(xué)貸款1108億元，其中2016年發(fā)放229億元，占全國助學(xué)貸款發(fā)放的90%以上，覆蓋了26個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、2094個縣、2819所高校，縣區(qū)覆蓋率為87%，實現(xiàn)了“全面覆蓋”“應(yīng)貸盡貸”，幫助898萬名貧困學(xué)生圓了大學(xué)夢。

總之，我國的開發(fā)性金融事業(yè)是黨領(lǐng)導(dǎo)的中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。作為國家的開發(fā)性金融機構(gòu)和黨執(zhí)政興國的金融工具，國開行應(yīng)進(jìn)一步探索構(gòu)建“四到”脫貧攻堅的新思路，有責(zé)任、有義務(wù)、有擔(dān)當(dāng)，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮金融先鋒模范作用。

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