民間慈善組織參與孤殘兒童救助研究

李明

摘 要：我國政府非常重視對孤殘兒童的救助工作，確立了政府在孤殘兒童救助領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，民間慈善組織適當(dāng)參與。2016年出臺《慈善法》民間慈善組織的生存模式主要是在法律合法性危機(jī)下的邊緣化生存困境中，通過致力于事業(yè)合法性和社會合法性的建設(shè)，在處理與政府關(guān)系時采取合作、模仿、服從和接納以獲得政府的默許到政府的支持過程。國家應(yīng)從對社會慈善事業(yè)的直接的行政性控制到對民間慈善組織規(guī)范化發(fā)展的間接督促和協(xié)管，推進(jìn)民間慈善組織參與孤殘兒童救助工作的專業(yè)化進(jìn)程。民間慈善組織自身也應(yīng)轉(zhuǎn)變生存發(fā)展邏輯，主動加強(qiáng)與政府的溝通與合作，完成從傳統(tǒng)的以倫理為本位的家庭化生存模式到具有規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代慈善組織的轉(zhuǎn)變，并在實施慈善救助行為過程中增強(qiáng)法治觀念，依法參與孤殘兒童慈善救助事業(yè)。

關(guān)鍵詞：民間慈善組織；兒童福利；合法性；生存策略；慈善文化

1 緒論

1.1 背景

2002年聯(lián)合國兒童問題特別會議制定的文件《適合兒童生長的世界》中提到：“在所有關(guān)于兒童的行動中，將兒童的最高利益作為首要考慮。我們強(qiáng)調(diào)致力于創(chuàng)造一個適合兒童生長的世界，考慮到兒童的最高利益，在民主、平等、不歧視、和平與社會正義等原則以及包括發(fā)展權(quán)在內(nèi)的所有人權(quán)的普遍性、不可分割性、相互依存性和相互有關(guān)性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)可持續(xù)的人類發(fā)展。

民間兒童收養(yǎng)機(jī)構(gòu)多采取以倫理為本位的“家庭化”生存模式，是孤殘兒童社會化進(jìn)程中對“家”概念的認(rèn)知形成的重要場域。因而，應(yīng)思考在“運動型治理”過程中，在排查和取締民間慈善組織的過程中，我們該如何客觀地看待社會福利社會化格局中，在孤殘兒童社會照料和社會保護(hù)過程中“官”與“民”的分工和協(xié)作的問題，以真正體現(xiàn)“兒童優(yōu)先”和“兒童利益最大化”和實現(xiàn)兒童權(quán)益的合法保障；也應(yīng)思考如何公平地審視民間慈善組織在參與孤殘兒童社會救助中的社會價值，以及如何在排查與管制的過程中，保護(hù)生根和重構(gòu)于民間社會的慈善精神。

民政部通過對全國孤兒及民間兒童養(yǎng)育機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)地排查后發(fā)現(xiàn)，截止到2013年3月，我國現(xiàn)有孤兒共約61.5萬名，其中由民政部門兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的有10.9萬名，全國僅2%的縣配備了官辦的兒童福利院，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名。全國共有收留孤兒棄嬰的個人和民辦機(jī)構(gòu)878家，其中個人舉辦的134家，宗教機(jī)構(gòu)583家；共收留孤兒棄嬰9394名，得到民政部門監(jiān)管并領(lǐng)取最低生活保障或孤兒基本生活費的4654人，約占總數(shù)的49.5%。據(jù)民政部的統(tǒng)計，截止到2014年12月，我國共有孤兒54.2萬名，其中集中供養(yǎng)孤兒9.6萬人，社會散居孤兒44.6萬人。

1.2 研究意義

由于公共財政支持的正式的制度安排在兒童保護(hù)方面還存有漏洞，我國缺少能夠?qū)λ袃和峁┍Ｗo(hù)的安全網(wǎng)。剖析我國的民間兒童養(yǎng)育機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的社會基礎(chǔ)，闡述在“強(qiáng)國家-弱社會”格局下，在政府主導(dǎo)的兒童福利事業(yè)格局中，民間慈善組織的社會功能、其在制度與信仰的邊緣努力獲取生存資源的策略以及在應(yīng)對生存危機(jī)的過程中形成的生存邏輯，為有效地規(guī)范和引導(dǎo)民間慈善組織科學(xué)合理地參與孤殘兒童救助事業(yè)，構(gòu)建新型“官民合作框架”下民間孤貧兒童救助機(jī)制，搭建孤殘兒童救助領(lǐng)域中國家與社會的良性合作機(jī)制，高效整合國家與社會力量促進(jìn)兒童福利事業(yè)的發(fā)展，增進(jìn)困境兒童的生存和發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)、醫(yī)療保障等各項權(quán)益提供有益參考。

本研究基于ICC孤殘兒童服務(wù)中心對孤殘兒童的救助實踐，剖析了民間慈善組織在未獲得法律合法性的前提下，更深入解析了民間慈善組織參與孤殘兒童救助的社會基礎(chǔ)和社會價值，嘗試著提出了孤殘兒童慈善救助體系中官民合作的框架及路徑的構(gòu)建，以充實和完善特殊兒童福利制度，通過民間慈善組織參與孤殘兒童救助實踐中，個人、組織與社會的互動過程，較為生動地分析了民間慈善文化建構(gòu)與傳承的重要因素。民間慈善組織相對于官辦慈善組織所具有的比較優(yōu)勢是它更接近基層民眾，它的形成本身更側(cè)重于民間基于互助共濟(jì)的社會選擇過程，是民眾與民間慈善組織基于相同或相似的文化價值觀而形塑的合作互動機(jī)制。

2 孤殘兒童的生存困境及權(quán)益保障需求

2.1 孤殘兒童問題的成因

棄嬰是指因身體殘障或父母及家人因各種原因放棄養(yǎng)育責(zé)任而遭受遺棄的0-1歲嬰兒。棄嬰和孤兒概念有不同內(nèi)涵，但在孤兒群體中，包括了殘障棄嬰，棄嬰的增多意味著孤兒數(shù)量的擴(kuò)增，因而在分析孤兒的總體狀況時，不可忽略棄嬰問題的成因，棄嬰問題的緩解或根治是實施孤殘兒童社會救助過程中的重要環(huán)節(jié)。在我國古代，失去父親的兒童即被視為孤兒。兒童家庭中父親或母親的不在位，一直是界定孤兒的重要指標(biāo)。隨著社會的變遷和家庭結(jié)構(gòu)的變化，孤兒問題日趨復(fù)雜化，出現(xiàn)了“事實孤兒”，即事實無人養(yǎng)護(hù)或照顧兒童。民間慈善組織參與孤殘兒童救助的社會歷史背景現(xiàn)及孤兒成因的復(fù)雜化，給現(xiàn)行的政策體系帶來了挑戰(zhàn)，我國傳統(tǒng)上以家庭為責(zé)任主體的兒童養(yǎng)護(hù)模式受到激烈的沖擊，在社會養(yǎng)老保障制度、殘疾人就業(yè)保障制度、兒童收養(yǎng)制度建設(shè)、家庭福利保障制度的建設(shè)滯后的情形下，孤殘兒童養(yǎng)育問題已成為一個重要的社會問題。

婚前醫(yī)學(xué)檢查制的取消，也導(dǎo)致了新生兒缺陷的問題沒有能夠得到及時的預(yù)防。例如《2014年是湖南省兒童發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）中期監(jiān)測統(tǒng)計報告》指出：“全省共有118個市州和縣市區(qū)建立了流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)達(dá)179所。全年救助流浪未成年人16879人次，福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)孤兒6338人次，被家庭收養(yǎng)的孤兒數(shù)達(dá)803人次。與此同時，全省加大對殘疾兒童的康復(fù)關(guān)愛力度，先后對13928名肢體殘疾、2652名貧困智力殘疾、590名孤獨癥等殘疾兒童進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練，全省殘疾兒童康復(fù)訓(xùn)練達(dá)23500人次，殘疾兒童康復(fù)率達(dá)12.2%。進(jìn)一步重視殘疾兒童的教育，力促殘疾兒童接受義務(wù)教育，全省中小學(xué)三類殘疾兒童入學(xué)率達(dá)到83.2%，其中殘疾女童義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到82.5%?！彪S著2003年新《婚姻登記條例》的頒布實施，全省婚前醫(yī)學(xué)檢查率急劇下降，從而導(dǎo)致新生兒出生缺陷發(fā)生率上升。2005年婚前醫(yī)學(xué)檢查率僅為1.16%，城市為1.98%，農(nóng)村為0.75%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中期監(jiān)測目標(biāo)88%和75%的水平；而出生缺陷發(fā)生率則由2003年的79.9/萬上升至2004年的94.1/萬，2005年90.4/萬?！痹跅墜雴栴}中，觀念問題占主導(dǎo)地位。重男輕女的思想在農(nóng)村仍然有很深的文化痕跡和遺毒。“傳宗接代，延續(xù)香火”的觀念影響著人們的生育意愿和性別偏好。“遺棄兒童的父母所具備的幾個共同特征有：文化程度低下，甚至是文盲或半文盲；傳統(tǒng)觀念濃厚，法治觀念淡薄。”

在中國，從古至今，由家庭為兒童提供照料是天經(jīng)地義的，兒童歷來被視為家庭的財富，國家只在家庭無力撫養(yǎng)兒童時才介入，這一根深蒂固的觀念使得我國政府在家庭相關(guān)福利保障制度建設(shè)方面嚴(yán)重滯后于我國轉(zhuǎn)型時期家庭結(jié)構(gòu)和功能的變遷，致使孤殘兒童的各種合法權(quán)益無法得到及時的保障。

2.2 孤殘兒童的生存困境和權(quán)益保障需求

湖南省兒童福利研究中心根據(jù)14個省地市州統(tǒng)計資料顯示：農(nóng)村戶口的孤兒占總數(shù)的86.3%，城市戶口的孤兒占13.7%。孤兒的統(tǒng)計結(jié)果顯示：第一，從0-3歲組到3-6組的孤兒被大量領(lǐng)養(yǎng)，重新進(jìn)入家庭，不再被定義為孤兒，孤兒到了15歲以后，具有勞動和遷徒能力，有些會參加工作或獨立生活，所以孤兒的絕大部分集中在6-15歲，這一時期的兒童正處于生長發(fā)育和入學(xué)教育的關(guān)鍵時期，受教育需求尤為突出。第二，0-3歲組中女孩的比重最高，其他年齡組中的男孩比重高于女孩比重。根據(jù)深度調(diào)查結(jié)果，很多孤兒的母親實際上仍然在世，由于“爹死娘嫁人”，這些兒童才失去父母雙親的照顧。

2006年民政部、國家發(fā)改委、財政部等15個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》指出從國家救助孤兒的制度安排而言，涉及到民政、財政、發(fā)展改革、衛(wèi)生、教育、勞動和社會保障、司法、建設(shè)等15個管理部門，但對一些部門根本沒有明確的要求，最為重要的是缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，這種充滿彈性的制度安排很有可能陷入“重建設(shè)、輕監(jiān)管”的怪圈。農(nóng)村孤兒的救助還只停留在社會救助的初級階段，采取的也只是典型的社會救助形式。”

在由市場經(jīng)濟(jì)向計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，政府賦予了社會更多的權(quán)利，與此同時，政府對社會和意識形態(tài)的控制力度削弱了，在政策法規(guī)體系不健全的情況下，如果缺乏相應(yīng)的道德約束和社會輿論監(jiān)督，被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)價值較低的女嬰和殘疾兒童更容易被遺棄。

此外，孤兒、棄嬰的發(fā)現(xiàn)、報案、移送的網(wǎng)絡(luò)體系不夠健全，孤兒的資料難以及時到位是其難以得到及時救助的重要原因。由于孤兒沒有任何背景，如果父母雙方一方死亡尚能夠在派出所開具戶口注銷證明，另一方遠(yuǎn)嫁外出或生死不進(jìn)而，要去法院申請出具失蹤證明，法院需要調(diào)查、取證、公示，費時費力費錢，資料難以及時到位，加大了相關(guān)部門執(zhí)法的難度。

2.3 民間慈善組織參與孤殘兒童救助的制度背景

兒童期是個體生命歷程中知識和能力形成的關(guān)鍵時期，在這一階段對其人力資本進(jìn)行投入，具有較高的產(chǎn)出-投入比。兒童由于自身還不具備獨立的生產(chǎn)生活能力，往往成為貧困群體中最脆弱的無聲群體。大量理論和實證分析表明，以教育、健康為主要指標(biāo)的人力資本匱乏，是發(fā)展中國家貧困發(fā)生率長期居高不下、弱勢人群陷入持久貧困的根本原因之一。實施以健康和教育為主的兒童早期發(fā)展政策措施是回報率最高的人力資本投資，對提高社會生產(chǎn)力，促進(jìn)社會公平，從根源上消除貧困有重大戰(zhàn)略意義。

在我國，強(qiáng)調(diào)家庭倫理的儒家文化和強(qiáng)調(diào)國家補(bǔ)救作用的意識形態(tài)，塑造了中國特色的兒童社會福利制度。為兒童提供支持和照料在相當(dāng)長的時期內(nèi)一直被視為家庭約定俗成責(zé)任，并被寫進(jìn)了國家憲法，國家只有在家庭無力對兒童提供支持時才伸出援助之手。社會福利制度具有補(bǔ)救性的特征。

根據(jù)《兒童權(quán)利公約》的規(guī)定，兒童在成長過程中有四個基本的權(quán)益保障需求：基本生活需求、替代性養(yǎng)護(hù)的需求，發(fā)展性的需求，以及教育、醫(yī)療和社會參與需求。在我國，為孤殘兒童提供救助服務(wù)的主體主要有政府職能部門、政府設(shè)立的兒童福利保障設(shè)施體系、在政府的監(jiān)督與支持下運作的兒童福利設(shè)施如SOS兒童村、孤殘兒童所屬的血親家庭、基于地緣的互助性網(wǎng)絡(luò)如社區(qū)和社區(qū)中的互助組織，企事業(yè)單位的工會組織以及參與兒童救助工作的民間慈善組織。國家通過正式的制度安排為孤殘兒童提供專業(yè)化的社會支持，而以血緣、姻緣和地緣為基礎(chǔ)的家庭和親屬制度以及社區(qū)為孤殘兒童提供非正式的社會支持。總體上看，我國對孤殘兒童的救助手段較為單一，救助體系不完備，社會化的救助體系尚未成熟且其影響力較小，這使得家庭在面對貧困、疾病和育兒養(yǎng)老方面的困境時，無法與社區(qū)、政府和慈善組織在化解家庭育兒風(fēng)險方面形成有效協(xié)商和互助的機(jī)制。

2.4 民間慈善組織參與孤殘兒童救助渠道

2.4.1民間慈善組織參與孤殘兒童服務(wù)的渠道

民政部通過對全國孤兒及民間孤殘兒童養(yǎng)育機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)地排查后發(fā)現(xiàn)，截止到2013年3月，我國現(xiàn)有孤兒共約61.5萬名，其中由民政部門兒童福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的有10.9萬名，全國僅2%的縣配備了官辦的兒童福利院，由親屬養(yǎng)育、其他監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)和一些個人、民間機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的孤兒有50多萬名，非政府力量的收養(yǎng)或救助占到80%以上。民間慈善組織在參與孤殘兒童救助中存在專業(yè)養(yǎng)護(hù)能力較低、人才和資金困境以及政策困境等多方面不利因素，孤殘兒童的規(guī)范化救助和科學(xué)合理的助養(yǎng)或收養(yǎng)，對參與救助的民間慈善組織進(jìn)行扶持是提升孤殘兒童群體福利服務(wù)質(zhì)量的重要渠道。

2.4.2兒童福利理論、制度及核心價值理念

社會福利這一概念既帶有主觀色彩也帶有客觀性，既可以用描述性、定性的方式來界定，也可用經(jīng)驗性測度方式來衡量。社會福利包括三個要素：社會問題得到控制和解決的程度，社會需求得到滿足的程度以及改善生活的機(jī)會得到提供的程度。這三個要素適用于個人、家庭，社區(qū)甚至社會。社會慈善活動、社會工作以及通過法律化的社會服務(wù)或社會政策來實施政府干預(yù)是制度性地促進(jìn)社會福利的途徑。

西方國家兒童福利歷史發(fā)展至今，形成了四種理論范式：社會救助范式、福利國家型范式、發(fā)展型兒童福利范式、社會參與式整合型兒童福利范式。社會救助范式起源于歐洲國家宗教團(tuán)體的兒童慈善救助活動，其價值基礎(chǔ)是個人責(zé)任、社會互助和國家的權(quán)威恩賜，照顧兒童是家庭的責(zé)任和父母的義務(wù)，國家在兒童救助與保護(hù)中扮演剩余性和最后出場者的角色。福利國家型范式下，政府成為為公民提供社會福利的主體。發(fā)展型兒童福利范式產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中期后，核心理念是國家將兒童的養(yǎng)育視為重要的投資，通過實施積極的社會政策對家庭進(jìn)行輔助性地干預(yù)，為兒童創(chuàng)造適合生存與發(fā)展的家庭與社會環(huán)境。在社會參與式整合型范式中，在以政府為主的福利供給主體基礎(chǔ)上，通過稅收激勵政策鼓勵慈善組織參與兒童福利服務(wù)的供給，以市場和需求為重要導(dǎo)向，合理而高效地整合政府與民間社會資源，以期為兒童的成長提供多樣化的福利服務(wù)，滿足不同兒童群體的福利需求。

兒童福利服務(wù)可以分為支持性兒童服務(wù)、補(bǔ)充性兒童服務(wù)和替代性兒童服務(wù)。支持性服務(wù)是兒童福利的第一道防線，主要是針對家庭提供針對兒童父母及家人的教育和咨詢服務(wù)，以及針對生理障礙型兒童的治療服務(wù)；第二道防線是補(bǔ)充性服務(wù)，主要是在彌補(bǔ)家庭照料不足或不適當(dāng)而提供的服務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、托育補(bǔ)助及協(xié)助父母扮演親職角色；替代性服務(wù)是兒童福利的最后一道防線，主要是在家庭遭遇特殊困難事件致兒童權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，需要暫時或永久解除親子關(guān)系時，對兒童提供家外安置或機(jī)構(gòu)助養(yǎng)的服務(wù)。

3 ICC孤殘兒童服務(wù)中心參與救助的緣起

在20世紀(jì)90年代初，在由總體性社會向分化性社會過渡的過程中，單位（或企業(yè)）保障制和鄉(xiāng)村集體保障制救助功能的漸趨衰退弱化了政府層面的孤殘兒童社會救助制度安排的功效。社會變遷過程中家庭結(jié)構(gòu)與功能的變化以及孤殘兒童群體生存困境的復(fù)雜化，孤殘兒童群體的生活保障需求、受教育需求以及醫(yī)療保障需求因不能得到及時滿足而成為日益嚴(yán)峻的社會問題。在社會慈善事業(yè)逐步受到黨和政府重視的背景下，民間助孤慈善事業(yè)再度獲得了生存和發(fā)展的契機(jī)。民間慈善組織參與孤殘兒童救助與保護(hù)事業(yè)經(jīng)歷了由個人行為到社會行為的轉(zhuǎn)變，民間慈善精英在孤殘兒童救助實踐中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在慈善精英的精神感召下，民間社會救助力量在互助共濟(jì)的文化共識下得以整合，民間慈善組織通過其相對于政府與市場的比較優(yōu)勢對散落在民間社會的事實無人撫養(yǎng)的孤殘兒童提供了及時的救助服務(wù)，有力地推動了我國民間兒童福利服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.1 慈善精英的生命神圣的理念

創(chuàng)辦者的理念：“生命神圣”的理念帶進(jìn)社會關(guān)懷，創(chuàng)辦者DavidGotts曾回顧了他近二十年來開展慈善事業(yè)的心路歷程和實踐體驗：永遠(yuǎn)不會忘記在1993年第一次走進(jìn)社會福利院，我看到了為遺棄的殘疾兒童改變生命的機(jī)遇，那一刻的心情。很多孩子身患?xì)埣埠图膊?，甚至危及生命。目睹著這一切，我倍感難過，但是我知道如果能和政府?dāng)y手，我們能夠改變這種局面，重新給這群孩子帶來希望。他是一位基督徒，相信這是上帝的托付，1994年至今（2013年）募集近1億元資助孤殘兒童。他被世界各地的基督徒對這些孤殘兒童的真情所震撼！他明白了上帝對生命神圣的理念，堅定信念，上帝的愛不是口頭上傳講的，而是要實行的，對這些孤殘兒童就像對待自己的孩子一般，這是一種發(fā)自內(nèi)心的真情流露。他受上帝的感召，就在同年，我們成立了國際關(guān)心中國慈善協(xié)會（InternationalChinaConcern簡稱ICC）那時沒有錢、沒有人、沒有場地，但是再困難也要做！這是他的信仰！自從產(chǎn)生之初就倡導(dǎo)愛的倫理，宣揚“愛人如己”及“施比受更為有?！钡姆瞰I(xiàn)理念。通過舉辦各類培訓(xùn)、開展項目合作、指導(dǎo)等方式，提升公益慈善的理念和業(yè)務(wù)水平。

3.2 參與慈善救助的社會政策背景

國家針對孤兒的全面的保障制度確立于2006年《關(guān)于孤兒救助的意見》，在此之前，政府在相當(dāng)長的時期內(nèi)，對于孤兒的救濟(jì)和保障范圍僅限于父母雙亡的兒童。ICC是民間慈善組織在總結(jié)慈善救助經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于“兒童權(quán)益最大化”原則和對孤殘兒童提供相對可靠的社會保護(hù)理念上創(chuàng)立的。院舍式集中養(yǎng)護(hù)的模式雖然是古已有之的針對弱勢人群進(jìn)行救助模式，但是值得肯定的是，對事實孤兒的救助和保護(hù)理念的確立，是我國孤殘兒童救助史上的一個進(jìn)步，是民間慈善組織對完善孤殘兒童福利制度做出的有益探索。

3.3 ICC彩虹孤殘兒童服務(wù)中心運作

ICC彩虹孤殘兒童服務(wù)中心對上接受國際關(guān)心中國慈善協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，對下指導(dǎo)、監(jiān)督各個項目點的工作，同時與湖南省衡陽春天項目、河南三門峽項目等為平行機(jī)構(gòu)，隸屬于ICC中國事務(wù)處管理，并處于平等互相交往的關(guān)系。對上接受ICC及中國事務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)在一是財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)。每年做好財務(wù)預(yù)算上報至ICC總部及中國辦事處，經(jīng)過審批后每月下旬撥付次月預(yù)算資金。二是年度預(yù)算外審批。報送預(yù)算外工作計劃至ICC中國事務(wù)處審批，同時ICC總部及中國事務(wù)處也會及時下達(dá)預(yù)算外最新要求，最新規(guī)定，最新管理體制體制機(jī)制，根據(jù)總部及中國事務(wù)處的精神、要求修訂執(zhí)行年度工作計劃。三是宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)。宣傳管理權(quán)屬于ICC中國發(fā)展部，所有的宣傳，網(wǎng)絡(luò)宣傳等由ICC總部進(jìn)行管理。

ICC彩虹中心對上接受ICC及中國事務(wù)處的指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)表現(xiàn)在一是對長沙欲取工作的評估。每年定期中國事務(wù)處對長沙區(qū)域的各項工作進(jìn)行全方位的檢查評估指導(dǎo)，本次評估為綜合性評估，中國事務(wù)處抽調(diào)評估小組成員，一般有人力資源管理專業(yè)、康復(fù)專業(yè)、特教專業(yè)、護(hù)理專業(yè)、財務(wù)管理專業(yè)、消防安全等專家組成綜合評估組按照自主設(shè)計的考核評估表格對照彩虹中心的工作逐項打分，公布評估結(jié)果，并對工作結(jié)果、工作問題進(jìn)行分析，指導(dǎo)彩虹中心更地做好工作。二是對彩虹中心的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)總部及中國事務(wù)處的專家來彩虹中心給所屬員工開展多樣化的教育培訓(xùn)，提升員工的綜合素質(zhì)和綜合技能；協(xié)調(diào)總部及中國事務(wù)處派遣外國志愿者來彩虹中心為所屬員工、為所屬服務(wù)對象開展志愿者服務(wù)工作，為所屬服務(wù)對象提供多樣化幫助，提升生活質(zhì)量。三是對彩虹中心其他相關(guān)事務(wù)的指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，保障ICC長沙辦事處獲得足夠的支持和幫助，保障其快速、高效工作，精心、專業(yè)服務(wù)。

ICC與長沙市民政局第一社會福利院共同建設(shè)了建立長沙彩虹孤殘兒童服務(wù)中心為101位孤殘兒童（腦癱兒童、唐氏綜合癥、多動癥、侏儒癥、自閉癥、盲兒，其中以腦癱兒童為主）提供護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)、教育、職業(yè)訓(xùn)練和心理輔導(dǎo)等全方位的養(yǎng)育，因此彩虹中心接受長沙市第一社會福利院的管理與監(jiān)督，院方為重度腦癱提供了居住場地，區(qū)域派遣工作人員從事具體的服務(wù)工作。ICC長沙區(qū)域和長沙市社會福利院共同就相關(guān)重大問題進(jìn)行會商共同決定。

4 推進(jìn)民間慈善組織參與孤殘兒童救助工作的專業(yè)化進(jìn)程

4.1 在政府實施全國性的事實孤兒救助政策之前

本省山村孤殘兒童的生存困境曾引起省政府的關(guān)注和重視，但是由于國家頂層兒童福利制度設(shè)計上對散居孤兒生存困境的忽視以及事實孤兒福利保障制度的缺位，省政府在扶貧資金有限的情況下，一直沒有找到合理的解決方法。省婦聯(lián)兒童部部長、省少年兒童基金會秘書長劉女士坦言，“孤兒的實際數(shù)量要多得多，其中生活貧困的仍會占大多數(shù)。2005年全省達(dá)到最低生活保障線的孤兒家庭僅占1%左右，半數(shù)以上的孤兒家庭無任何收入，只能靠親屬、鄉(xiāng)親接濟(jì)，17%的農(nóng)村孤兒被寄養(yǎng)在親屬家。由于家庭貧困，農(nóng)村孤兒入學(xué)年齡普遍偏大或多次輟學(xué)，與普通孩子比，他們所在年級與年齡不相稱。孤兒12歲以上在初中就讀的僅占半數(shù)多一點，最低的才讀到小學(xué)三年級。從2003年秋季新學(xué)年開始，省教委對就讀義務(wù)教育階段學(xué)校的孤兒學(xué)生實現(xiàn)了免費上學(xué)；省民政廳也已將孤兒納入低保范圍。社會各界也以不同的方式對孤兒們展開了多種形式的救助，但由于省內(nèi)貧困孤兒的數(shù)量過大，一些救助也只能解決燃眉之急，大多孤兒義務(wù)教育期間的學(xué)費、生活費還是個難題?！薄爸袊鴥和倌昊饡l(fā)布的《女童保護(hù)研究報告》指出，基本監(jiān)護(hù)的缺失是導(dǎo)致女童遭受傷害的直接原因。調(diào)查顯示，2012年，縣以上婦聯(lián)受理幼女受性侵的投訴達(dá)到500多件。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本地農(nóng)村留守女童受害者多；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流動女童（外來務(wù)工人員或其女兒）則是主要受害人群?！迸⒃陬嵟媪麟x的成長過程中，很容易受到人身侵犯。受過侵犯的女孩子，成年婚后的生活壓力，和童年陰影互相影響，會形成隱性精神病，一旦遇到疾病災(zāi)難，隱性精神疾患就會暴露出來，糟糕的會徹底瘋掉。ICC創(chuàng)始人法為此很痛心，反復(fù)叮囑工作人員，遇到這種情況，要盡力想辦法接來彩虹中心。

4.2 ICC彩虹中心經(jīng)過20年成就的模式

近年來先后獲得了長沙慈善獎、爭創(chuàng)工人先鋒號，爭創(chuàng)五一先鋒獎、芙蓉標(biāo)兵獎、模范集體獎等，雖然是境外社會組織，但政府和社會對其認(rèn)可程度越來越高。ICC長沙區(qū)域有工作人員129人，國外長期義工15名，直接服務(wù)的一線員工99人，康復(fù)人員13人，特教9人，還有大量的國外短期團(tuán)隊義工，目前服務(wù)102名孤殘兒童和245名有家庭殘疾人，用經(jīng)濟(jì)學(xué)來解釋是不合常理的，用成本控制來講是有違成本控制原理的，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、成本控制專家往往只從企業(yè)的角度看、經(jīng)濟(jì)的角度看，作為一項孤殘社會福利事業(yè)，一項愛心事業(yè)而言，正是這樣幾乎一對一的服務(wù)，ICC長沙區(qū)域所有人員共同努力，保障工作的專業(yè)性，為孤殘兒童提供全方位的服務(wù)工作，孤殘兒童擁有了一個精彩的世界，這是最大的收益，也是最低的成本，是最講科學(xué)發(fā)展觀的。

從目前掌握的情況看，全省孤兒為5000人左右，即使通過全面普查這個數(shù)字再擴(kuò)大20%，考慮到孩子的成長所需，以每人每月50元的標(biāo)準(zhǔn)計算，年需資金也只有360萬元左右，無論是從福利彩票之類的社會公益資金中劃出，還是財政分擔(dān)，都不是十分困難的?！?/p>

彩虹中心在“家”的建設(shè)上，首先明確了家園是一個有秩序的集體，通過讓兒童充分參與到集體的建設(shè)中來，培養(yǎng)兒童的集體觀念。家園定期請社會相關(guān)部門負(fù)責(zé)人來家園，為兒童進(jìn)行各方面的法治和社會教育。孩子們學(xué)習(xí)《義務(wù)教育法》、《未成年保護(hù)法》、《道路交通法》、《消防法》、《治安管理法》等等，遵紀(jì)守法是孩子們的必修課。通過讓兒童誦讀《弟子規(guī)》、《論語》進(jìn)行傳統(tǒng)美德教育。家園教導(dǎo)兒童要熱愛家園這個大家庭，熱愛原生家庭中的父母和親人。家園注重對兒童的綜合素質(zhì)的培育，鼓勵兒童在課余時間參加家園的勞動，在勞動中體驗對家庭的義務(wù)和責(zé)任。

彩虹中心構(gòu)建的家，是實在的家，有家長和孤殘兒童每一套房建立在社區(qū)與公立福利院的養(yǎng)護(hù)模式不同之處在于，它營造了一個以集體主義理念為導(dǎo)向的“家”，這個家里的成員雖然沒有血緣上的聯(lián)系，但是家里的成員在內(nèi)化集體主義的價值觀的同時，相近的年齡、相似的生活閱歷和共同的理想追求拉近了成員們的心理距離，共同營造了一個集體主義的“大家庭”。陳實，29歲：生活在彩虹中心里，他不僅沐浴著愛的陽光，也感受到一般人得不到的快樂，在這個大家庭里，他學(xué)會了獨立、自主、團(tuán)結(jié)、有愛，學(xué)著怎么認(rèn)識命運，了解人生。他說“我愛家園，他是我們立志的地方，這里有我們燦爛的歡笑，我愛家園，他教會了我們怎么做人，這里是我們邁向人生的起點，家園的教導(dǎo)和我們的所見所聞，讓我們懂得了沒有這樣的愛心人士發(fā)自內(nèi)心的幫助我們而無所求，這是最值得敬重的?！彼呀?jīng)完全能獨立了，現(xiàn)在深圳工作，他的志向一定會用積極的人生態(tài)度報恩的。

4.3 彩虹中心成立初期獲取事業(yè)合法性

彩虹中心成立初期獲取事業(yè)合法性的重要原因還在于其在長期扎根于貧困山區(qū)的社會救助活動中與基層政府形成的良好的互助與合作關(guān)系，在協(xié)助地方基層政府實施有效的扶貧濟(jì)困工作的過程中獲得了一定的事業(yè)合法性。彩虹中心對孤殘兒童的了解和認(rèn)定的過程，是在與基層政府的合作中實現(xiàn)的。慈善組織等公益性社會團(tuán)體或公益性民辦非企業(yè)單位受民政部門委托，可承擔(dān)經(jīng)常性社會捐助有關(guān)工作。要依靠工、青、婦等群眾團(tuán)體，在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊、街道廣泛動員，發(fā)動和組織群眾積極參與捐助活動。各新聞媒體要主動做好宣傳報道工作，樹立典型，加強(qiáng)引導(dǎo)，使踴躍參加經(jīng)常性社會捐助活動在全社會蔚然成風(fēng)。這一指導(dǎo)意見初步確立了地方民政部門和工、青，婦等群眾團(tuán)體在基層開展社會救助活動中扮演支持者和協(xié)助者角色的思想。

4.4 政府逐步認(rèn)識到慈善事業(yè)

近年來，政府逐步認(rèn)識到慈善事業(yè)是加強(qiáng)社會精神文明建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的有效途徑。在深化社會體制改革的過程中，黨和政府對民間慈善事業(yè)的發(fā)展十分重視，進(jìn)一步明確了慈善事業(yè)在社會保障、社會建設(shè)和社會管理中的重要作用，從宏觀層面給民間慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了較為寬松的政策和輿論環(huán)境，為民間社會的發(fā)展注入了活力。在社會福利社會化的進(jìn)程中，黨和政府鼓勵民間慈善組織參與社會福利的供給和服務(wù)，并制定了如稅收、房屋用地，用水用電等方面的優(yōu)惠政策促進(jìn)民間慈善組織積極地介入孤寡殘障人群的社會救助和保護(hù)工作。《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》闡明了政府對于社會力量參與社會福利事業(yè)的重視，希望擴(kuò)大資金來源渠道，以民辦官助的形式來合力促進(jìn)福利事業(yè)發(fā)展。2006年《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》鼓勵采取多種形式妥善安置孤兒，構(gòu)建了全社會齊心協(xié)力助孤的藍(lán)圖，重視了孤兒社會保護(hù)的社會環(huán)境方面的建設(shè)工作。《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，推動了兒童救助工作的專業(yè)化進(jìn)程，確立了社會公平、國家主導(dǎo)責(zé)任和城鄉(xiāng)一體化的原則。

4.5 “官退民進(jìn)”的服務(wù)模式

民間慈善組織生存空間的擴(kuò)展，官辦慈善組織在系列慈善風(fēng)波中遭遇了公信危機(jī)，為民間慈善組織的發(fā)展釋放了社會空間。曹德旺就災(zāi)區(qū)捐款問題對中國扶貧基金會的執(zhí)行問責(zé)以及2011年郭美美與中國紅十字會的慈善風(fēng)波事件拉開了中國慈善與公益問責(zé)的帷幕。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“郭美美事件”發(fā)生后，中國紅十字會2011年接受捐贈為28.67億元，較2010年下降約59%。系列的慈善風(fēng)波事件嚴(yán)重地影響了官辦慈善事業(yè)或具有官方背景的慈善組織的公信力。但另一方面，它間接地提升了民眾對慈善事業(yè)的關(guān)注度，促進(jìn)了公民現(xiàn)代慈善意識的覺醒或萌芽和對慈善行為中的維權(quán)意識的認(rèn)知，也加速了官辦慈善組織深度變革和回歸慈善本質(zhì)的轉(zhuǎn)型歷程。慈善發(fā)展史上的系列誠信風(fēng)波事件發(fā)生的社會基礎(chǔ)是城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大和社會貧富階層收入差距懸殊，社會進(jìn)入沖突加劇和群體性焦慮的特殊階段，是系列社會問題相互交織所導(dǎo)致的連環(huán)效應(yīng)，它客觀上堅定了政府推進(jìn)慈善體制“去行政化、去壟斷化”和充分激活民間慈善事業(yè)生命力的決心。慈善組織在汶川地震和玉樹地震奔赴災(zāi)難現(xiàn)場積極參與災(zāi)區(qū)的社會救助和社會重建工作，使民眾對慈善組織的社會功能有了新的認(rèn)識，對慈善組織慈悲濟(jì)世、利他奉獻(xiàn)的慈善精神產(chǎn)生了認(rèn)同和接納，在愛國愛民、為國分憂的災(zāi)害救助工作中，慈善活動以自己的實際行動讓政府和社會都感受到了慈善事業(yè)對于構(gòu)建和諧社會的重要意義。政府在福利供給中的失靈現(xiàn)象為民間慈善組織的慈善參與提供了社會空間。

5 結(jié)論及建議

5.1 基本結(jié)論

在我國古代孤殘兒童救助史上，助孤事業(yè)被國家視為安民的政策納入社會保障體系予以實施，民間慈善組織是作為輔助者的角色參與孤殘兒童的救助和保護(hù)工作。新中國成立后，國家在建立社會主義福利制度的過程中，確立了政府在孤殘兒童救助領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，民間慈善組織參與救助的空間被嚴(yán)重擠壓。建國以后形成的國家統(tǒng)合社會格局下，政府在長時期內(nèi)壟斷了兒童福利的供給，孤殘兒童的生存保障一直是國家對困境兒童進(jìn)行救助的重點領(lǐng)域。在由總體性社會向分化性社會過渡的過程中，單位（或企業(yè)）保障制和鄉(xiāng)村集體保障制救助功能的漸趨衰退弱化了政府層面的孤殘兒童社會救助制度安排的功效。社會變遷過程中孤殘兒童群體生存困境的復(fù)雜化，孤殘兒童群體的基本生活需求、受教育需求以及醫(yī)療保障需求因國家兒童福利體系的不完善而成為日益嚴(yán)峻的社會問題。

5.2 進(jìn)一步研究的建議：社會慈善文化的傳承與重構(gòu)

按慈善事業(yè)的組織載體和慈善資源整合和傳遞的方式，可將我國慈善事業(yè)的發(fā)展分為五個階段：第一階段是先秦至明清時期，國家是慈善事業(yè)的實施主體，由國家來推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，對貧弱人群進(jìn)行慈善救助的階段，在這一階段中，政府有力地促進(jìn)了民間慈善文化的弘揚與傳承；第二個階段是民國時期，民間慈善組織踴躍參與慈善救助，民族精神與慈善文化水乳交融，民間慈善事業(yè)步入繁榮發(fā)展的階段；第三個階段是建國后至20世紀(jì)80年代末，以政府行政力量為主要的慈善資源動員機(jī)制，通過“政府-單位（社區(qū)）”對民間社會的慈善資源進(jìn)行整合的階段，官辦慈善組織繁榮發(fā)展，民間慈善組織的生存空間受到擠壓；第四個階段是20世紀(jì)90年代至2010年，政府對民間組織實行分類控制時期，官辦慈善組織或具有官民二重性的具官方背景的慈善組織逐步回歸民間性和社會性，民間慈善組織的生存空間擴(kuò)大；第五個階段是2011年至今，在系列慈善危機(jī)事件發(fā)生后，國民慈善意識逐步覺醒，慈善制度逐步完善，官辦慈善組織和民間慈善組織進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段，慈善事業(yè)由倫理本位的傳統(tǒng)慈善向倫理與法治交融的現(xiàn)代公益慈善轉(zhuǎn)型的階段。相對于政府選擇模式的官辦慈善組織而言，民間慈善組織的形成和發(fā)展過程是一種社會選擇的過程。我國慈善事業(yè)的演進(jìn)史是從政府推動慈善組織的成立和主導(dǎo)慈善救助活動的開展，在促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的過程中，不能簡單地重溫或拒斥傳統(tǒng)，應(yīng)尊重慈善文化的歷史傳承規(guī)律，在現(xiàn)有的社會慈善組織體系的基礎(chǔ)上融合傳統(tǒng)與現(xiàn)代慈善文化要素，包容性地看待我國慈善事業(yè)發(fā)展史中官辦慈善組織和民間慈善組織各具特色的資源整合方式、運行模式和發(fā)展邏輯，引導(dǎo)它們在本土慈善文化體系構(gòu)建和慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮各自的優(yōu)勢功能，促進(jìn)我國慈善事業(yè)完成由傳統(tǒng)的慈善向現(xiàn)代慈善演進(jìn)。

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