地理信息技術(shù)支持的“多規(guī)合一”
——以常州市新北區(qū)為例

李滿春，黃秋昊，單金霞，夏 南，莊逐舟，劉嘉勛，高 宇，張 戈

(南京大學(xué) 地理與海洋科學(xué)學(xué)院，南京 210046)

0 引 言

“多規(guī)合一”是兼顧“多規(guī)空間融合”和“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，在本質(zhì)上是面對資源緊約束的形勢需求，按照城市發(fā)展的階段性需求和總體發(fā)展目標，統(tǒng)籌當(dāng)前需要和未來發(fā)展，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與布局調(diào)整并舉、政策完善與管理創(chuàng)新相結(jié)合，實現(xiàn)土地資源由粗放、單向型向集約、循環(huán)型轉(zhuǎn)變?！岸嘁?guī)合一”同時也是生態(tài)文明建設(shè)[1-2]、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[3]、國家治理現(xiàn)代化和供給側(cè)改革[4]的必然選擇。

然而由于種種原因，不同的規(guī)劃之間存在差異與沖突。多規(guī)沖突的主要原因有3個方面：①規(guī)劃體制的差異[5]；②規(guī)劃的權(quán)責(zé)不同[6]；③規(guī)劃的技術(shù)不一[7]。本文主要關(guān)注由于規(guī)劃技術(shù)不一造成的多規(guī)沖突，這類沖突主要表現(xiàn)為不同的空間規(guī)劃采用不同的基礎(chǔ)地理信息資料[8]、規(guī)劃編制技術(shù)方法、不同且各類規(guī)劃注重的約束性指標、空間基準不一致、各類規(guī)劃的規(guī)劃時序不同和采用不同的用地分類體系[9]等。

從地理信息角度來看，多規(guī)沖突的本質(zhì)是各個規(guī)劃的信息難以共享，缺少交互融合的平臺[3]?！岸嘁?guī)合一”的本質(zhì)就是時空地理數(shù)據(jù)整合與空間信息統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的過程，其順利推進需要打破信息壁壘，建立統(tǒng)一的標準，以“一張圖”合理分配各項規(guī)劃中的用地指標，真正落實重點項目[10]。地理信息技術(shù)作為成熟的技術(shù)，在城市與土地規(guī)劃[11]、土地監(jiān)察執(zhí)法[12]等方面有著廣泛的應(yīng)用，本文將探討地理信息技術(shù)在“多規(guī)合一”中的重要作用。

本文“多規(guī)合一”工作總體思路為：①統(tǒng)一空間規(guī)劃基礎(chǔ)；②規(guī)劃目標協(xié)調(diào)與三線劃定；③規(guī)劃空間差異分異與布局優(yōu)化。工作以江蘇省省國土資源廳“雙提升”行動計劃為依據(jù)，圍繞“空間優(yōu)化”“五量調(diào)節(jié)”“綜合整治”三大目標，以土地規(guī)劃為“底盤”，分別與經(jīng)發(fā)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃等進行差異分析與協(xié)調(diào)，指導(dǎo)開展“三線”管控等專題研究，即劃定永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城市（鎮(zhèn)村）開發(fā)邊界，達到目標、坐標、指標、精度、邊界五個統(tǒng)一，形成“多規(guī)合一”總體規(guī)劃。

1 研究區(qū)概況

新北區(qū)地處常州市北部，北瀕長江，與泰州市隔江相望，東與江陰市相鄰，西與揚中市、丹陽市接壤，南接常州市老城區(qū)，境內(nèi)地勢平坦。新北區(qū)是在原常州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上經(jīng)多次行政區(qū)劃調(diào)整建立的，現(xiàn)下轄3街道6鎮(zhèn)，面積452.60 km2。區(qū)域內(nèi)空（常州奔牛機場）、鐵（常州北站）、公（滬寧G42等）、水（常州港）等交通設(shè)施齊全，區(qū)位條件優(yōu)越。2014年新北區(qū)常住人口62.24萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值900.21億元，同比增長11.3%。2014年新北區(qū)農(nóng)用地面積23780.8 hm2，建設(shè)用地面積18279.0 hm2，其他土地面積3200.0 hm2。

2014年，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”的試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃﹝2014﹞1971號）。2014年9月江蘇省國土資源廳將新北區(qū)列入省廳“多規(guī)合一”試點。由于空間規(guī)劃存在沖突，缺乏銜接各類規(guī)劃的接口，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃剩余空間碎片化嚴重，這些問題使得新北區(qū)“多規(guī)合一”工作十分有必要。

2 規(guī)劃編制方法

本次新北區(qū)的“多規(guī)合一”工作主要涉及《常州高新區(qū)（新北區(qū)）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》《常州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》《常州市新北區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》《常州市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》《常州高新區(qū)（新北區(qū)）現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（修編）》《常州市生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》等5個主要的規(guī)劃。

2.1 統(tǒng)一空間規(guī)劃基礎(chǔ)

統(tǒng)一空間規(guī)劃基礎(chǔ)包括以下5個方面：①統(tǒng)一數(shù)據(jù)的空間基礎(chǔ)，統(tǒng)一空間數(shù)據(jù)的來源、空間數(shù)據(jù)坐標（如1980西安坐標系）、數(shù)據(jù)時點（如2013年12月31日）和空間分辨率（如10 m）等；②統(tǒng)一各類規(guī)劃的規(guī)劃時序，本次“多規(guī)合一”的規(guī)劃期限統(tǒng)一為2014～2020年；③統(tǒng)一各類規(guī)劃中用地，主要是統(tǒng)一城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的不同用途分類，本次“多規(guī)合一”將用地類型分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、其他建設(shè)用地和非建設(shè)用地這三大類；④統(tǒng)一規(guī)劃基數(shù)，規(guī)劃基數(shù)的轉(zhuǎn)換包括規(guī)劃語義轉(zhuǎn)換與圖斑概括；⑤統(tǒng)一規(guī)劃指標，以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的各類指標值，作為主要規(guī)劃末年（2020年）控制指標。

2.2 規(guī)劃目標協(xié)調(diào)與三線劃定

規(guī)劃目標協(xié)調(diào)是以經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃作為核心，確定發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域功能區(qū)定位；以土地利用總體規(guī)劃作為“底盤”，確定規(guī)劃指標與各類用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化用地總格布局，充分實現(xiàn)耕地、基本農(nóng)田保護與土地整治等目的；在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。為實現(xiàn)十八大報告明確提出的國土生態(tài)—生產(chǎn)—生活空間的發(fā)展目標，即實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間和諧宜居和生態(tài)空間山清水秀，因此需要將劃定永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城市（鎮(zhèn)村）開發(fā)邊界作為“多規(guī)合一”的主要工作[13]。

2.2.1 “永久基本農(nóng)田保護紅線”劃定

永久基本農(nóng)田保護紅線劃定的基礎(chǔ)是基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定，部分學(xué)者通過融合遙感、GIS方法和計算機技術(shù)等方法，劃定城市周邊的基本農(nóng)田保護區(qū)[14-15]。本文在此基礎(chǔ)上，利用土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)進行數(shù)學(xué)模型模擬，并將結(jié)果與農(nóng)業(yè)規(guī)劃對接，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃與農(nóng)業(yè)規(guī)劃的融合。本文采用的永久基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的方法和技術(shù)，如圖1所示，主要包括：①基本農(nóng)田立地條件評價方法的研究；②基本農(nóng)田立地條件評價指標的確立；③基本農(nóng)田保護“塊、片、區(qū)”的劃定；④與農(nóng)業(yè)規(guī)劃進行對接[16]。

圖1 永久基本農(nóng)田保護紅線劃定技術(shù)路線圖Fig.1 Demarcation process of the permanent basic farmland protection red line

2.2.2 “生態(tài)保護紅線”劃定

生態(tài)紅線的劃定已有不少城市進行了有益的探索，但目前研究方法比較單一，多是通過加權(quán)疊加將單因素值整合為綜合值并進行等級劃分的方法，即地圖疊加法。這種方法簡單易懂，但是只反映了景觀單元的垂直過程，忽略了景觀的水平動態(tài)過程。生態(tài)系統(tǒng)的作用不僅僅體現(xiàn)在景觀單元的垂直過程中，還受該單元在水平方向運動過程的影響。

本文通過對生態(tài)用地保護進行研究分析，探討生態(tài)紅線劃定的方法和技術(shù)，主要包括：①遙感影像生態(tài)用地信息的提取；②生態(tài)適宜性評價指標的確定；③生態(tài)用地擴張最小累積阻力模型的建立；④三類紅線區(qū)的劃定[17]。具體技術(shù)流程圖如圖2所示。在運用最小累積阻力模型生成生態(tài)用地擴張阻力面，選取水源保護區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)作為源，計算選取的源在擴張過程中克服阻力所耗費代價大小的分布，生成最小累積阻力表面[18]。將研究區(qū)劃分為I等區(qū)、II等區(qū)、III等區(qū)3個等級區(qū)域，并與環(huán)保規(guī)劃銜接，最終確定研究區(qū)中的一級管控區(qū)、二級管控區(qū)。

2.2.3 “城市（鎮(zhèn)村）開發(fā)邊界”劃定

2006年新版的《城市規(guī)劃編制辦法》明確提出在城市總體規(guī)劃綱要及中心城區(qū)規(guī)劃中要“研究城市增長邊界”，用以限制城市的發(fā)展規(guī)模和劃定城市的建設(shè)范圍。城市開發(fā)邊界的劃定既需要滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求的彈性邊界，又需要約束城鎮(zhèn)擴張的剛性邊界[19]。即一方面要基于區(qū)域綜合承載力，確定城市開發(fā)邊界內(nèi)的遠景用地規(guī)模，在此基礎(chǔ)上劃定滿足城鎮(zhèn)未來發(fā)展需求的彈性邊界；另一方面要基于土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃等各類國土空間規(guī)劃所確定的土地利用管控界線，劃定城鎮(zhèn)擴張的剛性邊界。本文采用遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)，以SLEUTH模型為基礎(chǔ)，劃定新北區(qū)的城市開發(fā)邊界[20]，如圖3所示。

圖2 生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)路線圖Fig.2 Demarcation process of the ecological protection red line

圖3 城市（鎮(zhèn)村）開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線圖Fig.3 Demarcation process of the urban growth boundary

2.3 規(guī)劃空間差異分異與布局優(yōu)化

“多規(guī)合一”的編制以土地規(guī)劃為“底盤”，分別與其他各規(guī)劃進行差異比對分析，運用疊置分析技術(shù)，找出圖斑差異。多規(guī)差異主要存在于土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間，表現(xiàn)在空間布局和指標方面。根據(jù)新北區(qū)未來經(jīng)濟社會發(fā)展方向、功能片區(qū)的發(fā)展以及近期重大項目實施布局情況確定圖斑的調(diào)整方向。

結(jié)合新北區(qū)生態(tài)綠城建設(shè)要求及新北區(qū)綠線劃定專項規(guī)劃、常州高新區(qū)景觀生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃、高新區(qū)主要道路沿線城市開放空間研究等前期研究基礎(chǔ)，按照“城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間有機融合、景觀效應(yīng)與生態(tài)效應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、健身休閑與生態(tài)綠網(wǎng)相得益彰”的思路進行城市空間布局優(yōu)化，劃定綠色生態(tài)空間。同時在節(jié)約集約用地“雙提升”行動計劃的背景下，空間優(yōu)化也是盤活用地、拓展和優(yōu)化土地資源、提升土地利用效益的方式之一。

3 多規(guī)合一成果表達

依據(jù)三線劃定結(jié)果，探索整合相關(guān)規(guī)劃的空間用途管制分區(qū)，在此基礎(chǔ)上落實主要空間載體，包括“近期重大項目、村莊布局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、一村一策、工業(yè)布局、服務(wù)業(yè)布局和公共服務(wù)設(shè)施布局”。按照推進主體功能區(qū)建設(shè)的要求，以地塊為單元，確定城鎮(zhèn)發(fā)展空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護空間三類空間開發(fā)管制界限，通過明確城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大功能區(qū)布局，形成國土空間開發(fā)規(guī)劃“一張圖”，如圖4所示。

圖4 常州市新北區(qū)“三線”管控規(guī)劃圖Fig.4 Planning map for three-line control in Xinbei District,Changzhou

4 結(jié)束語

在“多規(guī)合一”工作開展期間，規(guī)劃銜接分類與統(tǒng)一多規(guī)基礎(chǔ)是首要任務(wù)；核心則是進行“三線”劃定，并以此實施嚴格的空間管控措施，引導(dǎo)空間有序開發(fā)；目標則是真正落實重點項目，優(yōu)化城市空間布局。然而經(jīng)濟社會發(fā)展還需要以人為基準，進行多空間整合與多環(huán)境互聯(lián)，而不僅僅是以行業(yè)數(shù)據(jù)作為唯一標準。因此，城市大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的“多規(guī)合一”，可以使得空間規(guī)劃更加智能，真正實現(xiàn)全面的、實時的、有效的空間規(guī)劃。