從鐵路運輸專門檢察視角析案件管理機制改革現(xiàn)狀及發(fā)展思路

文◎陳金亮 胡延龍

從鐵路運輸專門檢察視角析案件管理機制改革現(xiàn)狀及發(fā)展思路

文◎陳金亮*胡延龍**

案件管理機制改革作為最高人民檢察院推行的一項重要改革，對推動檢察機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、增強執(zhí)法透明度、提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量、保證執(zhí)法效果等方面都具有重要作用，尤其在保障程序公正、保障訴訟參與人的合法權(quán)利、降低發(fā)生冤錯案件的可能性等方面有很大的作用空間。鐵路運輸檢察機關(guān)案件管理機制改革既是檢察機關(guān)案件管理機制改革的重要組成部分，也是鐵檢業(yè)務(wù)運行機制改革的重要內(nèi)容。切實抓好這項改革，對于強化鐵路運輸專門領(lǐng)域法律監(jiān)督，促進鐵路運輸檢察工作科學(xué)發(fā)展，完善中國特色社會主義鐵路運輸專門檢察制度，具有十分重要的意義。鐵路運輸檢察機關(guān)整體納入國家司法管理體系，迫切要求建立與領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)的工作運行機制，迫切需要建立與全國其他檢察機關(guān)一致的案件管理機制，以強化對執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督和全程監(jiān)控，提高鐵路運輸檢察機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化水平。

2012年12月，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳下發(fā)了 《關(guān)于加快推進鐵路運輸檢察機關(guān)案件管理機制改革工作的通知》，對各地全面、加速推進鐵路運輸檢察機關(guān)案件管理機制改革工作，促進新形勢下鐵路運輸檢察工作科學(xué)發(fā)展，提出了明確要求。目前，全國鐵檢機關(guān)的案件管理工作正在有序開展，取得一定的成效，但面臨的形勢依舊嚴(yán)峻。

一、全國鐵檢機關(guān)案件管理工作基本情況

鐵檢機關(guān)開展案件管理工作由來已久。早在2003年 《最高人民檢察院關(guān)于加強案件管理的規(guī)定》（高檢發(fā)[2003]3號）下發(fā)后，鐵檢機關(guān)為進一步推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，開始逐步探索新型的案件管理方式。那個時期的案件管理工作主要是在各業(yè)務(wù)部門分散管理案件的基礎(chǔ)上，通過案件統(tǒng)計自動化管理方式，將所辦理案件全面、準(zhǔn)確、及時填錄案件登記卡，匯總統(tǒng)計數(shù)據(jù)并填寫《人民檢察院案件登記卡、統(tǒng)計報表審簽表》報上級檢察院，通過統(tǒng)計活動實現(xiàn)對業(yè)務(wù)部門辦理各類案件的信息進行集中管理。

到2011年底，最高人民檢察院成立了案件管理辦公室，尤其是2012年5月下旬，最高人民檢察院在南京召開具有現(xiàn)場會性質(zhì)的 “全國檢察機關(guān)案件管理工作推進會”后，鐵檢機關(guān)開展案件管理機制改革進入一個新的發(fā)展時期，案件集中受理、案件流程管理、案件質(zhì)量管理和統(tǒng)計信息管理等案管基礎(chǔ)工作在各級鐵檢機關(guān)逐步開展。

為進一步推動全國鐵檢機關(guān)案件管理機制改革工作，2012年12月，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳與案件管理辦公室聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于加快推進鐵路運輸檢察機關(guān)案件管理機制改革工作的通知》（高檢鐵〔2012〕24號），對各地加速推進鐵路運輸檢察機關(guān)案件管理機制改革工作，提出了明確要求。2013年3月，為全面掌握各地實際情況和落實進度，最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳聯(lián)合辦公廳、案件管理辦公室組織開展了鐵檢案管工作專項調(diào)研活動，分赴上海、山東、甘肅等地實地調(diào)研。4月底，國家檢察官學(xué)院舉辦了全國鐵檢機關(guān)案管業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，來自全國鐵檢機關(guān)的63名案管部門負(fù)責(zé)人參加培訓(xùn)。通過這些工作措施的推動，兩級鐵檢院在高檢院鐵檢廳的指導(dǎo)和省級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，立足實際，加大領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和推進力度，案件管理工作取得了初步成效。

（一）在案管機構(gòu)和隊伍建設(shè)方面

各級鐵檢機關(guān)把機構(gòu)建設(shè)作為案管機制改革的一項基礎(chǔ)性、全局性工作來抓，以落實改革移交為契機，努力推動健全案管專門機構(gòu)。截至2013年6月底，北京、上海、太原、南寧、成都、哈爾濱、烏魯木齊、鄭州、武漢、蘭州、呼和浩特、南昌等12個鐵檢分院和42個基層院均已成立案件管理機構(gòu)，占全國鐵檢機關(guān)的71%。其中，太原分院，上海分院及所轄上海、徐州、南京院，哈爾濱分院所轄海拉爾院，沈陽分院所轄的通遼院，廣州分院所轄的長沙、懷化、衡陽院，南寧、烏魯木齊分院及所轄的基層院，共17個院的案管機構(gòu)獲得編辦正式批準(zhǔn)。廣州、沈陽、濟南、西安、昆明5個鐵檢分院及17個鐵檢基層院尚未成立專門的案管機構(gòu)，正在積極籌備中。

與此同時，各地不斷加強案管隊伍建設(shè)，克服人員少，年齡結(jié)構(gòu)老化等困難，逐步將一批德才兼?zhèn)洹蹗従礃I(yè)的專門人才充實到案管工作一線。哈爾濱分院案管處抽調(diào)自偵、刑檢等部門的7名業(yè)務(wù)骨干開展工作，兩級六院現(xiàn)有21名干警專門負(fù)責(zé)案管工作；太原分院案管中心共有7人，其中研究生3人，本科生2人，有4人具有檢察官資格；重慶鐵檢院建設(shè)了規(guī)模較大、功能相對較全的案件管理大廳，配備6人從事案管工作。未配備專職案管人員的地方，目前由控申、研究室、辦公室或偵監(jiān)等部門兼職承擔(dān)案管任務(wù)。

（二）在案件管理工作開展方面

各級鐵檢機關(guān)緊密結(jié)合實際，按照“邊學(xué)習(xí)、邊實踐、邊總結(jié)、邊規(guī)范”的思路，在設(shè)立機構(gòu)、配備人員的基礎(chǔ)上，按照上級要求，認(rèn)真履行統(tǒng)一受案、流程管理等案件集中管理職責(zé)，案件管理業(yè)務(wù)工作逐步推開，開始在管理、監(jiān)督、服務(wù)、參謀等方面發(fā)揮積極作用。

一是開展統(tǒng)一受案分流和結(jié)案移送。成都、蘭州、武漢等鐵檢分院均開展了統(tǒng)一受案分流工作，對偵查機關(guān)、基層院移送起訴的案件，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，對辦案期限、程序、質(zhì)量進行審查。對卷宗裝訂不規(guī)范、移送材料不完整的案件提出糾正或補送意見，對存在錯漏、重號等情況的文書提出糾正意見。2013年上半年，全國鐵檢機關(guān)案件管理部門接收審查逮捕、審查起訴等各類案件2256件，由于法律文書、卷宗材料等不符合受理條件而不予接收的案件11件，共接收各類案件卷宗4473冊；審核送案1980件，對符合送案標(biāo)準(zhǔn)，移送給審判機關(guān)、偵查機關(guān)、本院有關(guān)部門、下級檢察院和其他檢察院的案件1633件。

二是實行流程監(jiān)控。已成立案管機構(gòu)的鐵檢分院將案件從受理、分流、流轉(zhuǎn)、審結(jié)各個環(huán)節(jié)通過手工或網(wǎng)絡(luò)實行監(jiān)控。其中，成都鐵檢兩級院全部實現(xiàn)網(wǎng)上管理、流轉(zhuǎn)和監(jiān)控。分院領(lǐng)導(dǎo)、案管工作人員通過流程監(jiān)控對案件進行縱向監(jiān)督，全面掌握所有案件辦理情況。案管工作人員負(fù)責(zé)對超期案件及時預(yù)警提示，每日完成監(jiān)控日記，不定期公布兩級院案件流程監(jiān)控情況，對因填寫不及時、內(nèi)容不完整造成的超期進行了提示和說明，積極協(xié)調(diào)輔助完成案件的補充錄入。2013年上半年，全國鐵檢機關(guān)對納入流程監(jiān)控的28件存在涉案款物違規(guī)處置、文書錯漏或使用不當(dāng)、超期辦案等情形的案件提出流程監(jiān)控口頭提示，較好地發(fā)揮了程序?qū)彶榧皩嶓w把關(guān)的監(jiān)督作用。

三是開展統(tǒng)計分析。各級鐵檢機關(guān)均將統(tǒng)計業(yè)務(wù)納入案件管理工作，每月定期整理、匯總業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)計報表，并組織協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門對數(shù)據(jù)進行核查，撰寫案件管理統(tǒng)計報告，為相關(guān)單位和人員提供數(shù)據(jù)查詢，運用統(tǒng)計資源輔助決策工作。

四是做好律師接待。目前，有條件的鐵檢機關(guān)正逐步開展接待律師閱卷的工作。上海分院和上?；鶎釉洪_通了檢察門戶網(wǎng)站“律師預(yù)約平臺”，受理本地注冊律師相關(guān)業(yè)務(wù)預(yù)約和接待工作；太原鐵檢分院案件管理中心面積約50平方米，專門設(shè)置了律師接待室；成都鐵檢分院案管部門已接待律師閱卷30人次。據(jù)初步統(tǒng)計，2013年上半年，全國鐵檢機關(guān)由案件管理部門接待辯護人、訴訟代理人申請閱卷、會見、聽取意見等176件次，切實保障律師閱卷權(quán)、知情權(quán)。

（三）在統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件部署實施工作方面

各地高度重視檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件在鐵檢系統(tǒng)的實施部署準(zhǔn)備工作，并根據(jù)高檢院鐵檢廳的要求，及時、全面地向統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件信息化領(lǐng)導(dǎo)小組上報了本單位的人員組成、機構(gòu)設(shè)置和角色權(quán)限等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。同時，各鐵檢分院根據(jù)高檢院和各省級院關(guān)于計算機網(wǎng)絡(luò)涉密信息系統(tǒng)分級保護工作要求，積極制定落實工作措施。北京分院完成了涉密信息系統(tǒng)分級保護方案初稿，2012年8月7日通過了專家評審，擬于今年年底前完成工程施工和系統(tǒng)測評任務(wù)；哈爾濱分院將于今年下半年完成網(wǎng)絡(luò)涉密信息分級保護設(shè)備的安裝調(diào)試工作；鄭州分院各項工作都已準(zhǔn)備完畢，正待省院驗收。但受目前的經(jīng)費、辦公用房、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、設(shè)備的限制，除太原分院已通過分級保護驗收外，大部分鐵檢機關(guān)較地方檢察機關(guān)分級保護標(biāo)準(zhǔn)尚有一定差距，需分階段落實和實現(xiàn)分級保護工作要求。

（四）在業(yè)務(wù)執(zhí)法考評、案件質(zhì)量評查工作方面

目前，部分省級院已經(jīng)開展統(tǒng)一業(yè)務(wù)考評，并制定本年度考評辦法和實施細(xì)則，并組織對本地分市院的考評工作，其中包括鐵檢分院。相關(guān)鐵檢分院參照省級院對分市院的年度工作目標(biāo)考評辦法和實施細(xì)則，制定對所轄基層院的年度考核。已成立案管部門的鐵檢機關(guān)均將案件質(zhì)量評查工作納入職責(zé)范疇，由案管部門統(tǒng)一定期或?qū)ｍ椩u查，采取隨機抽查、重點評查、交叉評查、全面評查等方式進行，以書面審查為主，結(jié)合座談、調(diào)查、組織專家論證等多種形式開展工作。未設(shè)置案管部門的鐵檢機關(guān)，主要通過各業(yè)務(wù)條線對下案件質(zhì)量檢查，采取案件督查、辦案情況分析、檢務(wù)督察以及自查等形式進行。

二、當(dāng)前鐵檢案件管理工作面臨的主要困難和問題

在修訂后《刑訴法》貫徹實施、鐵檢改革移交后續(xù)工作深化的背景下，鐵檢案管工作面臨一些實際困難和問題，歸納起來有四個方面：

（一）案管機構(gòu)不健全，專職案管人員匱乏，辦公用房有限

目前，全國76個鐵檢院中只有17個院案管機構(gòu)屬于編辦正式批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)機構(gòu)，絕大部分案管機構(gòu)未獲批復(fù)，案管人員以兼職為主，嚴(yán)重影響工作的深入開展。同時，受諸多因素影響，各鐵檢機關(guān)兩房建設(shè)進展緩慢，有的一直未進入實施階段，有的尚在落實銜接立項環(huán)節(jié)的問題，導(dǎo)致案管工作所必備的硬件環(huán)境難以達標(biāo)，如案件受理大廳、律師及訴訟當(dāng)事人接待室、贓物保管室等相應(yīng)配套設(shè)施無法保障，總體來講，起步較晚，基礎(chǔ)保障問題相對突出。

（二）各地案管職能不統(tǒng)一，受案標(biāo)準(zhǔn)有差異，影響了涉鐵案件的集中統(tǒng)一管理

因各省案件管理工作發(fā)展不平衡，職能定位尚未完全統(tǒng)一，各省級院制定相關(guān)規(guī)定也有較大差異，導(dǎo)致各鐵檢機關(guān)的案件管理職能不統(tǒng)一，同一類涉鐵案件，在不同鐵檢機關(guān)受案標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，尤其是跨省管理的鐵檢機關(guān)更為明顯。例如，上海鐵檢機關(guān)案管職能偏重流程管理，而跨省管轄的南京、徐州基層院案管職能與江蘇省院一致，偏重于案件質(zhì)量管理，由于兩省市側(cè)重點不一樣，對受案標(biāo)準(zhǔn)的把握也不盡一致。再如，湖南省院下達給省內(nèi)鐵檢三個基層院的“三定方案”與廣東省院案管工作在案件分配、涉案款物的管理、法律文書開具、案件信息錄入等方面都存有差異，給廣州鐵檢分院跨省管理湖南三院案件工作帶來影響。

（三）網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)相對滯后，涉及跨省鐵檢基層院的分級保護審批權(quán)限歸屬亟待明確

多年來，大部分鐵檢機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)方面投入少，更新慢，難以達到涉密信息系統(tǒng)分級保護工作以及全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件實施部署的各項要求。同時，由于跨省管轄的鐵檢分院與所在省院之間使用電信、聯(lián)通等保密局認(rèn)可的專用網(wǎng)絡(luò)，而跨省基層院與分院之間仍使用鐵通專線，致使部分跨省鐵檢基層院與分院網(wǎng)絡(luò)不能直接連通。此外，跨省鐵檢基層院的涉密信息系統(tǒng)分級保護審批權(quán)限問題，是由鐵檢基層院所在省院負(fù)責(zé)，還是由鐵檢分院所在省院負(fù)責(zé)，高檢院也沒有予以明確。

（四）執(zhí)法考評未能體現(xiàn)鐵路專門檢察屬性和特點，不利于調(diào)動各鐵檢機關(guān)的工作積極性

鐵檢機關(guān)屬地化管理后，作為各省級檢察院的所屬單位，開始參加地方檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)考評。由于目前沒有全國統(tǒng)一的考評標(biāo)準(zhǔn)，各省制定的考評辦法各不相同，不利于鐵路檢察機關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法尺度，一定程度上缺乏科學(xué)性、合理性。

三、建立健全符合鐵檢工作實際的案件管理機制基本思路和工作措施

按照高檢院統(tǒng)一部署，全國鐵檢機關(guān)應(yīng)從提高鐵檢工作科學(xué)化、規(guī)范化、信息化、精細(xì)化的高度，主動融入全國案管工作大格局，把鐵檢案管工作抓出特色、抓出實效。鐵路部門具有“高度集中”、“半軍事化”和“大聯(lián)動”的工作特點。鐵檢機關(guān)作為國家設(shè)在鐵路運輸領(lǐng)域行使法律監(jiān)督職能的專門檢察機關(guān)，也要適應(yīng)鐵路部門的工作架構(gòu)。因此，要推動建立符合鐵檢工作特點的集中統(tǒng)一、分級負(fù)責(zé)、一體化調(diào)配的鐵檢網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺和案件管理、辦案指揮平臺，由各鐵檢（分）院統(tǒng)一負(fù)責(zé)對自己管轄內(nèi)受理案件或移交案件的管理、辦理情況進行監(jiān)督并及時登記上網(wǎng)；跨局域管轄的案件統(tǒng)一由高檢院鐵檢廳集中登記、指揮交辦、跟蹤監(jiān)督，形成高檢院鐵檢廳、鐵檢分院、鐵檢基層院三級案件管理網(wǎng)絡(luò)平臺機制，充分發(fā)揮鐵路專門檢察機關(guān)案件管理和案件辦理一體化機制優(yōu)勢，為保障鐵路投資資金安全、維護鐵路企業(yè)合法權(quán)益、服務(wù)鐵路建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮積極作用。為此，結(jié)合當(dāng)前鐵檢機關(guān)案管工作現(xiàn)狀，要在以下幾方面做好工作：

（一）各省級檢察院應(yīng)協(xié)調(diào)編辦等有關(guān)部門進一步加強所轄鐵檢機關(guān)案管機構(gòu)和人員的配備

成立專門的案件管理機構(gòu)，是保障案件管理工作正常開展的必要條件，是當(dāng)前鐵檢機關(guān)案件管理機制改革的重中之重。各省級檢察院應(yīng)加大對下督導(dǎo)、協(xié)調(diào)力度，幫助鐵檢機關(guān)盡快落實機構(gòu)人員編制。短時內(nèi)難以成立機構(gòu)的，也應(yīng)協(xié)調(diào)指定專人承擔(dān)相關(guān)職能，確保案件管理職責(zé)在鐵檢機關(guān)不缺位。

（二）盡快明確跨省域管轄鐵檢院涉密信息系統(tǒng)分級保護審批權(quán)限歸屬問題

鐵路運輸檢察機關(guān)作為國家專門檢察機關(guān)，其跨地域管轄的特性明顯，在17個鐵檢分院中，有8個鐵檢分院管轄設(shè)在外省的鐵檢基層院，跨省管轄涉及到21個基層院，涉及到13個省級院。為保障鐵檢涉密信息系統(tǒng)建設(shè)的同步性和完整性，在參考各地意見基礎(chǔ)上，高檢院鐵檢廳已向辦公廳提出了明確“由各鐵檢分院牽頭實施，鐵檢分院所在地的保密局審核鐵檢基層院建設(shè)方案并最后驗收測評，所需經(jīng)費由跨省基層院所在省級院予以支持”的解決意見。相關(guān)部門應(yīng)盡快推動形成統(tǒng)一的解決意見，明確鐵檢院保密密碼工作管理體制，為下步實現(xiàn)鐵檢涉密信息系統(tǒng)全覆蓋提供機制保障

（三）信息化應(yīng)用管理部門應(yīng)對跨地域管轄鐵檢機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進一步加強指導(dǎo)，盡快實現(xiàn)跨地域管轄基層院與鐵檢分院的聯(lián)網(wǎng)

高檢院鐵檢廳應(yīng)及時就部分跨地域管轄鐵檢基層院無法與鐵檢分院聯(lián)網(wǎng)的情況向信息化應(yīng)用管理部門通報，爭取給予技術(shù)支持；涉及經(jīng)費問題，計財主管部門應(yīng)提出解決原則并協(xié)調(diào)有關(guān)省級院落實。

（四）各省級檢察院計財主管部門應(yīng)加強鐵檢機關(guān)案管基礎(chǔ)建設(shè)

指導(dǎo)、督促鐵檢機關(guān)在“兩房”建設(shè)方案中落實案管大廳有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步推動鐵檢機關(guān)設(shè)置專門的受案大廳、涉案物品保管室、電子卷宗閱卷室等功能性用房；指導(dǎo)各鐵檢機關(guān)進一步加強案管信息化建設(shè)和基礎(chǔ)保障建設(shè)。

（五）要積極推動鐵檢機關(guān)參與全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的試點工作，盡快選取符合試用條件的鐵檢機關(guān)進行軟件試點，確保統(tǒng)一軟件適用于鐵檢機關(guān)

目前全國鐵檢機關(guān)只有廣州鐵檢分院參加了全國統(tǒng)一軟件的試點工作。下步，應(yīng)爭取上海、太原等符合軟件試用條件的鐵檢機關(guān)參與試用工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出流程需求，保證統(tǒng)一軟件滿足鐵路專門檢察機關(guān)一體化工作需要。

（六）要健全符合鐵檢實際的鐵路專門檢察機關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)考評和辦案質(zhì)量評查機制

積極向案管部門提出意見建議，就鐵檢機關(guān)執(zhí)法辦案工作單獨制定考評標(biāo)準(zhǔn)，建立由高檢院鐵檢廳、案管辦統(tǒng)一實施的對全國鐵檢機關(guān)考評機制，避免多頭考核，保持鐵檢考評工作的專門性和整體性。

*最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳辦公室主任，檢察員［100726］

**最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳［100726］