安康市避災(zāi)移民搬遷問題研究

摘要：依據(jù)生產(chǎn)要素理論，運用比較分析方法對三峽移民、“5.12”地震災(zāi)民安置工程與陜西省安康市避災(zāi)移民搬遷工程進行了比較分析。結(jié)果表明，安康市避災(zāi)移民搬遷在生態(tài)修復(fù)、農(nóng)民增收、推進城市化、共享文明成果等方面取得了明顯成效，同時也存在著“搬入?yún)^(qū)超載”、“致富難”和“觀念滯后”等地理、經(jīng)濟、社會問題。將“進城上樓”調(diào)整為“村內(nèi)就地相對集中與分散安置相結(jié)合”，開展居民素質(zhì)教育，加強社區(qū)文化建設(shè)等舉措將是解決目前避災(zāi)移民搬遷工程問題的可選之策。

關(guān)鍵詞：避災(zāi)移民；城市化；對策；安康市

中圖分類號：F328；F323.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）17-3378-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.17.047

Study on Relocation of Migrants from Disaster Area in Ankang

HE Jia-li

（Ankang University， School of Politics & Social Development/Research Center for Protection and Utilization of Water Resources in Hanjiang River， Ankang 725000， Shaanxi， China）

Abstract： Based on the theory of production elements， and with the help of comparative analysis method， a comparison was made among resettlement projects for the migrants from Three Gorges area， the victims of "5.12" earthquake， and the migrants from disaster area in Ankang. The results showed that even though the resettlement project in Ankang have made remarkable achievements in ecological restoration， farmers' income increase， urbanization development， and sharing of civilization achievement， there still existed some geographical， economic， and cultural problems such as the over-loading of relocating area， hardships in becoming rich， and difficulty in idea change. Accordingly， strategies such as changing the idea of "living in the urban storied buildings" into a new form of living-combination of relative centralized and scattered resettlement without leaving villages， implementing quality education of residents， and strengthening the cultural construction of communities would be optional to solve present problems in resettlement projects of migrants from disaster area.

Key words： migrants from disaster area； urbanization； strategy； Ankang city

避災(zāi)移民搬遷是指原居住在地貌特征為山地或高原地區(qū)的自然保護區(qū)、生態(tài)嚴重破壞地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)以及自然環(huán)境惡劣，基本不具備人類生存條件地區(qū)的人口搬離原來的居住地，在適宜人居的地方重新定居的人口遷移[1]。研究表明，中國貧困地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)存在著空間分布上高度一致性的特點[2]，縱觀中國不同地區(qū)的致貧因素，有三大惡性循環(huán)影響著貧困地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展，即自然生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)、經(jīng)濟系統(tǒng)的惡性循環(huán)、人文系統(tǒng)的惡性循環(huán)[3]。避災(zāi)移民搬遷工程屬于中國目前脫貧攻堅目標“五個一批”重要脫貧途徑和舉措之一[4]。避災(zāi)移民搬遷是解決災(zāi)害易發(fā)區(qū)、連片貧困區(qū)、生態(tài)功能區(qū)“三區(qū)疊加”地區(qū)發(fā)展的重要舉措。實施陜南移民搬遷安置工程，是主動尊重自然規(guī)律，促進人與自然和諧相處的重大舉措，同時也是消除自然災(zāi)害威脅，穩(wěn)定脫貧致富的德政工程。陜西省安康市是實施避災(zāi)移民搬遷工程的主要區(qū)域之一，避災(zāi)移民搬遷將是地理條件惡劣地區(qū)脫貧攻堅的重要途徑。陜西省安康市位于全國14個集中連片扶貧攻堅特困地區(qū)中最大一塊的秦巴山區(qū)腹地，避災(zāi)移民搬遷工程涉及環(huán)境與貧困之間的互動關(guān)系問題，對其避災(zāi)移民搬遷工程面臨的問題進行實證分析具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

眾多學者對有關(guān)環(huán)境影響經(jīng)濟評價的問題開展了廣泛的研究，最早可以追溯到20世紀40年代。1969年美國第一個把環(huán)境影響經(jīng)濟評價作為一項法律制度在《國家環(huán)境政策法》中確定下來?！妒澜玢y行國別報告2001》和《中國人類發(fā)展報告2002》將貧困看作環(huán)境退化的原因。貧困的農(nóng)民沒有資產(chǎn)和資本，窮人要生存維持生計不得不依賴自然資源。通過將勞動力與自然資源相結(jié)合，才能生產(chǎn)基本的食物。貧困和不平等是造成環(huán)境退化的驅(qū)動因素。貧困可以迫使人類以非持續(xù)的方式，掠奪性地利用土地和森林資源，從而造成土地退化、森林破壞、生物多樣性喪失以及缺水[5，6]。李小云[7]認為，環(huán)境退化是導致貧困的原因，表現(xiàn)在自然條件與資源貧乏、自然災(zāi)害等外部沖擊對窮人的影響。斯泰恩·漢森[8]認為貧困與環(huán)境二者之間互為因果關(guān)系，貧困是自然、經(jīng)濟、人文三者惡性循環(huán)的結(jié)果。Amold[9]認為，森林工業(yè)對緩解貧困有積極作用。1990年諾加德提出了協(xié)調(diào)發(fā)展理論[10]。生態(tài)經(jīng)濟學家認為人類追求的目標是尋求最適度的生態(tài)經(jīng)濟平衡[11]。endprint

綜上所述，通過對陜西省安康市避災(zāi)搬遷工程存在的地理、經(jīng)濟、社會問題進行分析，依據(jù)生產(chǎn)要素理論，運用比較分析方法對三峽移民、“5.12”地震災(zāi)民安置工程與安康市避災(zāi)移民搬遷工程進行比較，探尋地理、經(jīng)濟、社會綜合解決之策。將“進城上樓”調(diào)整為“村內(nèi)就地相對集中與分散安置相結(jié)合”，開展居民素質(zhì)教育，加強社區(qū)文化建設(shè)等舉措?！按鍍?nèi)就地安置”的思路將是解決目前避災(zāi)移民搬遷工程問題的可選之策。

1 研究區(qū)概況

安康市位于陜西省東南部，南依巴山北坡，北靠秦嶺主脊。境內(nèi)土地面積23 529 km2，山地占92.5%，丘陵占5.7%，川道平壩僅占1.8%。全市總?cè)丝?03萬，其中農(nóng)業(yè)人口255.5萬[12]。有貧困人口（年人均收入在3 015元以下）58.17萬人，這里地理位置特殊，被列為全國14個集中連片扶貧攻堅特困地區(qū)、退耕還林工程主要實施區(qū)、國家南水北調(diào)中線工程水源涵養(yǎng)地、國家首個生態(tài)功能示范試點市。

安康市山大溝深，地質(zhì)環(huán)境脆弱，以泥石流、山體滑坡為主的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)占總面積的50%以上。長期陷于“受災(zāi)-重建-受災(zāi)”的惡性循環(huán)，僅在2001-2010年的10年里，陜南地區(qū)因災(zāi)死亡或失蹤達590多人，直接經(jīng)濟損失460多億元。2010年7-8月，陜南三市同期內(nèi)多點暴發(fā)特大洪澇和地質(zhì)災(zāi)害，災(zāi)情最重的安康市182人遇難或失蹤，7名基層干部在救災(zāi)過程中犧牲。為了減災(zāi)扶貧，陜西省于2011年啟動了陜南避災(zāi)移民搬遷工程?！笆濉逼陂g，安康市累計搬遷安置群眾13.2萬戶50.1萬人，建設(shè)集中安置小區(qū)928個，集中安置搬遷群眾10.57萬戶36萬人。累計完成投資260億元，其中爭取中央、省級直接投資123億元。5年累計向城鎮(zhèn)搬遷安置6.9萬戶23.3萬人，城鎮(zhèn)安置率達56.6%，使安康市城鎮(zhèn)化率由2011年的35.6%提高到2014年的42.8%，提升了8個百分點。安康市避災(zāi)移民搬遷工程產(chǎn)生生態(tài)修復(fù)、農(nóng)民增收、推進城鎮(zhèn)化、共享文明成果等成效的同時，也面臨著“搬入?yún)^(qū)超載”、“致富難”、“觀念滯后”、“難憶鄉(xiāng)愁”等現(xiàn)實問題需要探索解決。

2 安康市避災(zāi)移民搬遷工程存在的問題

避災(zāi)移民搬遷工程從避免地質(zhì)災(zāi)害的最初目的看是一個地理學問題；從解決吃飯、住房、用錢等生活資料新的來源途徑問題來看又是一個經(jīng)濟學問題；從解決社會公平、融入城市、脫貧攻堅等方面看也是一個社會學問題。實施陜南移民搬遷安置工程，是消除自然災(zāi)害威脅，改善生產(chǎn)生活條件，確保山區(qū)群眾安全持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定脫貧致富的德政工程。避災(zāi)移民搬遷工程的根本目的是通過改變居住環(huán)境實現(xiàn)人們安居和脫貧致富，用改變居住環(huán)境的辦法解決脫貧致富問題。

2.1 地理問題

從地理學角度看，國家對避災(zāi)移民搬遷工程的設(shè)計思路是讓居住在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)脆弱地區(qū)的人口搬遷到地質(zhì)安全的地方居住，達到優(yōu)化土地空間利用布局、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提高人們生活質(zhì)量的多重目的。工程在實施中為了發(fā)揮公共設(shè)施綜合利用效益，制定了搬遷新區(qū)“三靠近原則”，即“靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村”。安置點設(shè)計規(guī)模應(yīng)在50～500戶。安康市位于秦巴山區(qū)腹地，平川土地僅占1.8%，山地承載人口能力十分有限，新建的移民安置點大多距離城鎮(zhèn)在1～2 km，城鎮(zhèn)與搬遷新區(qū)相連，大多新區(qū)距離漢江很近，由原來的點源污染變?yōu)槊嬖次廴尽h江是國家南水北調(diào)工程水源涵養(yǎng)地，出現(xiàn)了新區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施壓力增大，搬入?yún)^(qū)局部環(huán)境超載的現(xiàn)實問題。

2.2 經(jīng)濟問題

從經(jīng)濟學角度看，國家對避災(zāi)移民搬遷工程的設(shè)計目標是“搬得出、留得住、能致富”。但工程實施以來卻存在著“搬得出、留得住、難致富”的現(xiàn)實問題。

安康市在避災(zāi)移民搬遷過程中的做法是“進城上樓，推進城市化”。一方面，搬遷戶賴以生存的耕地因搬遷出現(xiàn)了人地分離的現(xiàn)象，移居地在城市或城郊，無土地可種，外出務(wù)工成了就業(yè)的惟一選擇。按照美國經(jīng)濟學家配第的“生產(chǎn)要素理論”[13]，提出土地和勞動二要素；亞當·斯密發(fā)展為土地和勞動、資本三要素；后來被人們發(fā)展為土地、勞動、資本、組織、技術(shù)、信息等生產(chǎn)六要素理論。人們要生活就必然與生產(chǎn)勞動密不可分，而生產(chǎn)勞動需要最基本的生產(chǎn)三要素是土地、勞動、資本。中國廣大農(nóng)村盡管貧困但卻世世代代繁衍生息的一個重要的原因就是農(nóng)民散居于山區(qū)，有廣闊的土地與低層次的勞動力相結(jié)合形成了相對穩(wěn)定的生活來源途徑。為了獲得有限的生活資料，分散居住就成了一種天然的布局現(xiàn)象。盡管缺乏資本用于擴大再生產(chǎn)，但自然界提供的物質(zhì)資源可以基本維持居住人口的生計。漫長的遷徙中逐漸形成了人口與土地資源相協(xié)調(diào)的空間布局。外出務(wù)工只能是具有一定的文化知識的青壯年，而相當一部分人口沒有能力流動到城市務(wù)工，只能靠種地和養(yǎng)殖為生；同時，農(nóng)民養(yǎng)老問題沒有得到徹底解決之前，年老時仍然需要回歸土地生產(chǎn)。一旦離開了土地就失去生活來源途徑；安康市第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，搬遷群眾穩(wěn)定就業(yè)增收依然困難。20世紀60年代，美國學者伊沃里特·S·李提出了人口遷移理論——“推—拉理論”分析影響遷移的因素[14]，認為引起農(nóng)村人口向城市遷移的動力主要來自兩個方面：一方面農(nóng)村出現(xiàn)大批剩余勞動人口，將農(nóng)村人口推向城市，即推力；另一方面城市生產(chǎn)力水平發(fā)展創(chuàng)造了大批的就業(yè)崗位吸引農(nóng)村剩余勞動力，且城市務(wù)工收入高于務(wù)農(nóng)收入，即拉力。由此可見，避災(zāi)移民搬遷是并不具備推力和拉力作用下的自然移民過程，事實上是用行政手段將不具備流動條件的人口推向城市。三峽移民、“5.12”地震災(zāi)民安置工程積累了成功的經(jīng)驗，長江三峽工程移民120萬人，堪稱世界之最[15]。其中，就地安置110萬人，跨省異地安置10萬人。采取的是就近與異地安置相結(jié)合的方式，原有土地重新利用或者重新劃定土地分給搬遷戶，“離鄉(xiāng)不離土”的安置方式較好地解決了搬遷戶生活來源新途徑問題（表1）。

2.3 社會問題

從社會學角度考察，避災(zāi)移民搬遷會引起移民人口生活環(huán)境和人際交往范圍發(fā)生變遷，也出現(xiàn)了人與戶口分離的管理問題。移民戶住進樓房，生活觀念卻并未“上樓”，“狗亂跑、雞亂叫、炮亂鳴”引起的鄰里矛盾時有發(fā)生，農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)化并未同步實現(xiàn)。endprint

工業(yè)化是一個國家發(fā)展的必經(jīng)歷程，與此相適應(yīng)的則是工業(yè)化推動城市化的發(fā)展。城市化與生產(chǎn)力水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一定的城鎮(zhèn)人口規(guī)模和一定的市民素質(zhì)相適應(yīng)。城市化是一個自然過程，城市化的過程在一定程度上是一個農(nóng)民變居民最終變市民的過程。真正意義上的城市化不是靠外力推動形成的，移民搬遷形成的社區(qū)和集鎮(zhèn)事實上并不是嚴格意義上的城市化。三峽移民、“5.12”地震災(zāi)民安置工程在安置目標上是建新農(nóng)村和新社區(qū)，建房風格上保留民俗風情。汶川的羌族新社區(qū)就是典型的例證，并由此形成了旅游業(yè)，它并不像避災(zāi)移民搬遷工程那樣期望一步提升融入城市，完成農(nóng)民變市民的身份跨越（表2）。

人對故鄉(xiāng)懷有深厚的眷戀之情，故鄉(xiāng)是記得住鄉(xiāng)愁的地方。避災(zāi)移民搬遷工程使農(nóng)戶共享城市發(fā)展文明成果，卻出現(xiàn)了難憶鄉(xiāng)愁的社會問題。避災(zāi)移民搬遷工程讓農(nóng)民從山里搬出住進了樓房，農(nóng)民既無法種地，又無法從事養(yǎng)殖業(yè)。飼養(yǎng)家畜是中國農(nóng)民幾千年的習慣，也是一種經(jīng)濟來源，新民居并沒給農(nóng)戶留下飼養(yǎng)家畜場所，出現(xiàn)人畜混居的狀況。同時，也帶來難憶鄉(xiāng)愁的現(xiàn)象，三峽移民120萬人，10萬人在異地上海、江蘇、浙江等地安置，7年后仍懷念家鄉(xiāng)朋友、懷念家鄉(xiāng)住地、懷念原鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、與原地人交往的比例分別占96%、92%、92%、64%[14]。

3 對策與建議

3.1 相對集中與分散安置相結(jié)合

目前避災(zāi)移民搬遷工程新居住地選擇的思路大多在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近集中安置，為了解決平地稀少、農(nóng)戶新居生活空間狹小的問題，建議政府應(yīng)調(diào)整避災(zāi)移民搬遷安置思路，不一定非得“進城上樓”安置，主張將“集中安置，進城上樓”調(diào)整為“相對集中與分散安置相結(jié)合”。一般來講，對距離城鎮(zhèn)10 km以內(nèi)的農(nóng)戶，可采取興修公路，水電改造，就地分散安置的思路來解決；對于距離城鎮(zhèn)在10 km以外的農(nóng)戶，可選擇地質(zhì)條件比較好的山坡依山相對集中安置，建設(shè)“山寨村莊”。通過農(nóng)地整理、劃定公共飼養(yǎng)場所、藥材種植基地等舉措獲得生活來源新途徑。相對寬松的生存空間既可以緩解城鎮(zhèn)增容的環(huán)境與管理壓力，也可保留農(nóng)村的風俗習慣。真正意義上的城市化是一個社會發(fā)展的自然演進過程，并非外力推動下快速形成。因此，“進城上樓”與“山寨村莊”建設(shè)相結(jié)合將是政府主導下的避災(zāi)移民搬遷工程的新思路。

3.2 開展居民素質(zhì)教育

為了解決農(nóng)民向市民角色轉(zhuǎn)化的問題，安康市漢濱區(qū)大河鎮(zhèn)新建的移民搬遷小區(qū)——金倉社區(qū)，對聚集了周圍兩座山上搬遷下來的1 000多名農(nóng)民，鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府于2013年制定完成了《漢濱區(qū)大河鎮(zhèn)“以校帶村”行為養(yǎng)成教育活動方案》，邀請高校編寫出版校本教材《大河鎮(zhèn)小學生道德養(yǎng)成教育讀本》在全鎮(zhèn)中小學中開設(shè)，試圖探索“以校帶村”農(nóng)民變居民、居民變市民的路徑。

3.3 加強社區(qū)文化建設(shè)

“相對集中與分散安置相結(jié)合”的避災(zāi)移民搬遷安置新思路，一方面就近安置主要人口，解決難憶鄉(xiāng)愁和就近安葬祭祀的風俗習慣；另一方面，新建的社區(qū)應(yīng)通過文化站建設(shè)、普及有線電視和信息網(wǎng)絡(luò)、興建農(nóng)家書屋等途徑推動社區(qū)文化建設(shè)，加強社區(qū)精神文明建設(shè)，重建精神新家園。

4 結(jié)論

依據(jù)生產(chǎn)要素理論，運用比較分析方法對三峽移民、“5.12”地震災(zāi)民安置工程與安康市避災(zāi)移民搬遷工程比較分析，得出如下結(jié)論：①安康市避災(zāi)移民搬遷工程地理空間布局“三靠近”原則，出現(xiàn)遷入地環(huán)境超載問題，主張將“集中安置，進城上樓”調(diào)整為“村內(nèi)就地相對集中與分散安置相結(jié)合”，減輕遷入地環(huán)境承載壓力；②避災(zāi)移民搬遷工程經(jīng)濟學考量目標是“能致富”，因缺乏移民搬遷內(nèi)生推拉動力，存在著“難致富”的現(xiàn)實問題。分散安置，“村內(nèi)就地安置”就近建設(shè)“山寨村莊”可以緩解生活資料來源途徑壓力；③避災(zāi)移民搬遷工程社會學考量目標是“觀念同步，心理適應(yīng)”，加強社區(qū)文化建設(shè)，實現(xiàn)觀念和心理轉(zhuǎn)變；④“村內(nèi)就地相對集中與分散安置相結(jié)合”，應(yīng)同時完善農(nóng)村水、電、路、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到避災(zāi)移民搬遷與精準扶貧相結(jié)合。

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