善商聯(lián)姻 雙軌運行 全民參與
——慈善超市社會化市場化創(chuàng)新發(fā)展的“武侯探索”

王杰秀 何立軍

善商聯(lián)姻 雙軌運行 全民參與
——慈善超市社會化市場化創(chuàng)新發(fā)展的“武侯探索”

王杰秀 何立軍

善亦有道。隨著全球化、市場化、信息化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展變革不斷深入，人們的思想觀念越來越社會化、多元化、個性化?！叭巳讼蛏啤钡姆諊痛壬凭柚沫h(huán)境在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代變得越來越濃厚。起源于美國的慈善超市，作為一種“人人可慈善”的平臺，自本世紀初在我國誕生以來，在民政部門的政策指導和各地的實踐探索下，發(fā)展迅速，成效突出。但也遇到一些瓶頸，特別是新形勢下如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，依然是擺在我們面前需要深入研究解決的問題。

一、我國慈善超市發(fā)展歷程

慈善超市是以社會公眾自愿無償捐助為基礎、借助超級市場管理和運營模式，為困難群眾提供物質幫扶和志愿服務的社會服務機構。2003年開始出現(xiàn)在上海、江蘇、沈陽等地，具有接受社會捐贈、物品變現(xiàn)、憑證向特困家庭發(fā)放救助物品等功能。一些地方慈善超市也面向社會經(jīng)營，市民在慈善超市購物即是在做慈善，平時不用的物品也可捐獻給慈善超市。由于慈善超市改變了過去機械的“捐贈—受助”的社會救助模式，很好地調動了社會力量參與慈善事業(yè)，增強了對困難群眾幫扶機制的靈活性，受到時任國家最高領導人的關注和倡導。

2004年7月，民政部下發(fā)《民政部關于在全國大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》，要求各地在大中

城市逐步推廣“慈善超市”。2004年9月，民政部又下發(fā)《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，要求各地認真學習領會中央領導通知指示精神，加快推廣慈善超市進程，并轉發(fā)了《遼寧省“扶貧超市”管理辦法》，供各地參考。在民政部的政策指導下，各地積極推進以“慈善超市”“愛心家園”“扶貧超市”等為具體形式的慈善超市建設。截至2012年底，全國已建立各類慈善超市近萬家，在匯集社會捐助、幫扶困難群眾、提供志愿服務等方面發(fā)揮了重要作用。但一部分慈善超市定性定位模糊、過度依賴政府、募集能力弱、運行成本高、造血能力不足、監(jiān)管不到位、社會參與度不高等問題突出，嚴重影響了慈善超市的應有功能發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。

為解決上述問題，并在已有工作基礎上進一步建設發(fā)展好慈善超市，2013年12月31日，民政部按照黨的十八大和十八屆三中全會有關精神，出臺了指導我國慈善超市建設工作的第一份綜合性文件——《民政部關于加強和創(chuàng)新慈善超市建設的意見》。提出要充分發(fā)揮市場和社會力量在慈善超市建設中的決定性作用，以體制機制創(chuàng)新為重點，以社會化運營為方向，以增強慈善超市自我發(fā)展能力和社會服務功能為目標，把慈善超市建設成布局合理、功能多樣、充滿活力、運行規(guī)范的城鄉(xiāng)基層公益慈善綜合服務平臺。2014年1月，民政部又聯(lián)合全國工商聯(lián)發(fā)布了《關于鼓勵支持民營企業(yè)積極投身公益慈善事業(yè)的意見》。提出要利用稅收、宣傳等手段，鼓勵、引導民營企業(yè)通過“開展社會捐贈、設立慈善組織、與慈善組織合作、組織員工開展志愿服務、在投資興業(yè)中吸納困難群體、傳播慈善文化”等方式投身社會公益慈善事業(yè)。這為企業(yè)進入慈善超市建設領域提供了政策支持。2014年12月，國務院下發(fā)了《國務院關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，鼓勵開展形式多樣的社會捐贈和志愿服務；健全社會救助和慈善資源信息對接機制；落實和完善減免稅政策；加大社會支持力度；強化慈善組織信息公開責任。這是新中國成立以來第一個以中央政府名義出臺的指導、規(guī)范和促進慈善事業(yè)發(fā)展的文件，指明了今后一個時期我國慈善事業(yè)發(fā)展的方向和重點，也為慈善超市的建設和發(fā)展提供了權威的指導和政策依據(jù)。

在一系列政策文件的指導下，各地政府主動轉變職能，退出慈善超市的管理經(jīng)營，交付企業(yè)及其他社會組織，實現(xiàn)慈善超市運營的社會化、市場化、規(guī)范化；明確慈善超市的法人地位；拓展慈善超市多元化服務；加強監(jiān)督管理，做好信息公開；擴大社會宣傳，提高公眾參與度，多方施策助力慈善超市脫困、推動其快速發(fā)展。成都市武侯區(qū)就是在這樣的背景下，結合地方實際，積極探索慈善超市社會化、市場化可持續(xù)發(fā)展之路，開辟了一種政府、企業(yè)、慈善機構和社會公眾協(xié)同共治并與社會救助相互銜接的慈善超市可持續(xù)發(fā)展模式。

二、武侯區(qū)發(fā)展慈善惠民超市的創(chuàng)新探索

（一）基本情況

發(fā)展慈善惠民超市是2013年武侯區(qū)區(qū)結合踐行黨的群眾路線教育實踐活動要求，為解決低保家庭及其他特殊困難群眾家庭吃菜貴、吃菜難等實際生活困難，著力提升困難群眾生活水平，努力實現(xiàn)困難幫扶精準化、常態(tài)化、日?；?、專業(yè)化和社會化而探索實施的一項民生工程。當年2月1日，該區(qū)第一家慈善惠民超市（高升橋店）建成運行。截止目前，全區(qū)13個街道共建成14家慈善惠民超市，引進了3家有實力、有品牌、有社會責任的企業(yè)參與經(jīng)營，確保每個街道至少有1家，實現(xiàn)了全域覆蓋、就近服務的目標；累計6萬余人次享受到544萬多元實實在在的優(yōu)惠；區(qū)慈善會向困難群眾提供購物資助資金達320余萬元。武侯區(qū)慈善超市建設發(fā)展的創(chuàng)新探索，受到困難群眾的一致歡迎和社會廣泛關注。

（二）“3+X”協(xié)同發(fā)展模式

武侯區(qū)慈善惠民超市，按照“政府主導、企業(yè)運作、社會參與”的思路，以區(qū)慈善會為平臺，通過引進企業(yè)合作，在按照優(yōu)惠價格為低保家庭及其他特殊困難群眾家庭提供服務的同時，按照市場價格面向其他社會消費群體提供服務，成功探索出一種“政府、企業(yè)、慈善會分工協(xié)作，社會公眾廣泛參與、各得所需”社會化、市場化、可持續(xù)的“3+X”協(xié)同發(fā)展模式（見圖1）。

具體來講，“3”是指區(qū)委與區(qū)政府、企業(yè)、區(qū)慈善會三大服務主體；“X”是指廣大居民群眾。以慈善超市為紐帶，促使三大服務主體與廣大人民群眾參與到整個慈善體系中，各就其位，各司其職，通力合作，創(chuàng)造社會福利、增進社會和諧。

由圖1可以看到，區(qū)委、區(qū)政府主要提供政策支持、場地及必要的財政補貼等服務。具體做法是，在國有資產(chǎn)的臨街鋪面中尋找合適的場地，由區(qū)民政局或所在街道出資裝修后，提供給合作企業(yè)免費使用。企業(yè)具體承擔慈善惠民超市的日常運行管理，實行自主經(jīng)營、自負盈虧，按照市場價和優(yōu)惠價兩種不用的價位，面向所有居民群眾，提供各類日常生活用品。區(qū)慈善會通過超市運營管理系統(tǒng)后臺對所有慈善惠民超市運行情況進行監(jiān)管，同時定期巡察超市出售物品的價格、質量和服務，督促超市按要求規(guī)范運行、優(yōu)質服務。

圖1 成都市武侯區(qū)慈善惠民超市“3+X”協(xié)同發(fā)展模式

區(qū)慈善會通過合作企業(yè)制作并向每位享受優(yōu)惠的低保人員及其他困難群眾發(fā)放“慈善惠民超市優(yōu)惠卡”，每月資助低保人員及其他困難群眾購物補貼50元，按月劃入“優(yōu)惠卡”內。困難群眾持卡消費，享受優(yōu)惠，并實行動態(tài)管理。所需資金由區(qū)慈善會牽頭向社會籌集，區(qū)財政每年定額補貼，彌補資金缺口。

低保人員及其他困難群眾憑卡每月可在慈善惠民超市以優(yōu)惠價（相當于市場價格的6折）購買100元以內的蔬菜，以優(yōu)惠價（相當于市場價格的8折）購買200元以內的米面油、肉蛋奶、調味品等生活物資，超出限額部分按市場價購買。同時，“超市”以低于市場5%至10%的價格向轄區(qū)居民提供服務，從而保證適度贏利。

從廣大群眾的角度看，一方面慈善超市改善了困難群體的生活水平，為周圍普通群眾提供了生活便利；另一方面，每位在慈善惠民超市消費的普通群眾的每一次消費都為武侯區(qū)慈善事業(yè)做出了貢獻。

（三）創(chuàng)新意義

一是對我國慈善超市發(fā)展模式的變革和創(chuàng)新。武侯區(qū)慈善惠民超市的發(fā)展模式，改變了過去很多地方慈善超市由政府大包大攬、財政供養(yǎng)、定向開放、功能單一的傳統(tǒng)模式。通過引入市場主體，盤活社會力量，對全民開放，厘清了政府、市場、社會和居民群眾在慈善超市建設發(fā)展中的“責－權－利”邊界和角色定位，規(guī)避了“政府－社會－市場”三者失靈的風險，發(fā)揮了各類主體的比較優(yōu)勢。尤其是對政府和慈善會的職責、角色做出了正確定位：建立機制、搭建平臺，大力扶持、全程監(jiān)督，致力于培育慈善超市本身的“造血”機能和“輸血”功能，有效解決了社會資源開發(fā)不夠、整合不夠，社會力量參與平臺缺乏、渠道不暢等問題，實現(xiàn)了慈善的“活水”不斷、困難群體以及全體社會公眾從中受益的發(fā)展目標。雖然嚴格講，武侯區(qū)的“慈善惠民超市”可能與目前我國官方文件中“慈善超市”的概念界定不太吻合，因為其超市內出售的所有物品都是從市場上購買的全新商品而非接受社會捐贈的物資。但武侯區(qū)慈善惠民超市的發(fā)展模式，客觀發(fā)揮了官方文件所指“慈善超市”的功能作用，而且還探索出了一條可持續(xù)發(fā)展之路，這是對我國慈善超市既有發(fā)展模式的革新，應該肯定、支持和完善、推廣。

二是支持市場在慈善超市建設中發(fā)揮決定性作用的充分體現(xiàn)。武侯區(qū)發(fā)展慈善惠民超市堅持市場化運營，再政府的支持和慈善會的監(jiān)督下，把“超市”的經(jīng)營管理交給企業(yè)，避免了政府大包大攬或慈善組織不善市場經(jīng)營的弊端，并且有效動員社會力量參與，充分發(fā)揮了企業(yè)的市場經(jīng)營優(yōu)勢。具體來看，武侯區(qū)慈善惠民超市享有獨立的法人資格，暫時不接受社會捐贈，所出售的都是從市場上購買的商品，跟普通超市里面的商品并無差別。超市的工作人員由合作企業(yè)負責招聘，由公司負責發(fā)放工資。在慈善超市剛開業(yè)的時候各街道組織了由低保戶組成的志愿者，享有一定的報酬。部分老年人比較多的轄區(qū)，超市會提供崗位給一些老年低保戶，他們主要做一些擇菜之類的工作，獲取一定的實物報酬。

三是推動慈善和社會救助相互銜接的積極探索。武侯區(qū)慈善惠民超市堅持公益理念，把服務社會公眾特別是困難群眾作為出發(fā)點和落腳點，推動慈善和社會救助制度相銜接，是一項致力于提高困難群眾救助、幫扶精準性和實現(xiàn)慈善超市可持續(xù)發(fā)展的民生工程。同時，還通過有償?shù)闹驹阜諐徫辉O置，為困難群眾提供一定的報酬，改善了困難群眾的日常生活。事實上，這就把救助者本身與慈善行為鏈接了起來，既幫扶了困難群眾，也創(chuàng)造了更多的社會價值。

四是對“消費即慈善”和“全民慈善”理念的實踐詮釋。武侯區(qū)慈善惠民超市通過科學的運行機制設計，讓有能力消費的所有社會公眾都在自愿或非自愿中成為理性消費、散播愛心的慈善參與者，讓一般消費者的日常消費行為自然而然地成為了慈善行為。經(jīng)過兩年多的實踐，“消費即行善”“全民慈善”的理念在武侯區(qū)逐步深入人心，獲得了廣泛的社會共識，越來越多的人通過在慈善惠民超市消費的方式參與慈善、奉獻愛心，在全社會營造了全民參與慈善的濃厚氛圍。

三、啟示和建議

當前各地都在積極探索慈善超市創(chuàng)新發(fā)展的有效模式，武侯區(qū)慈善惠民超市建設發(fā)展的典型經(jīng)驗做法，為其他地方加強和創(chuàng)新慈善超市建設提供了有益的啟示和參考。

（一）堅持政社協(xié)同、合力推進

建設慈善超市是一項系統(tǒng)工程，離不開政府、市場和社會多方力量的合力支持。武侯區(qū)按照“政府主導、企業(yè)運作、社會參與”的思路發(fā)展慈善超市經(jīng)實踐檢驗是可行的。這種模式順應了經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，打破了以往“全能政府”的角色傳統(tǒng)，促進了社會各要素主體的功能發(fā)揮，取得了積極成效，給我們帶來了鮮活的經(jīng)驗和啟示。新時期，其他地方創(chuàng)新發(fā)展慈善超市，可以學習借鑒武侯區(qū)的經(jīng)驗做法，積極轉變政府職能，把經(jīng)營管理權賦給企業(yè)，把日常監(jiān)督的權力賦予慈善組織，通過市場化社會化的手段吸引所有居民群眾參與，走“政社企”協(xié)同治理之路。

（二）堅持善商聯(lián)姻、雙軌運行

計劃經(jīng)濟時代，慈善事業(yè)發(fā)展多半背后是政府依靠行政力量或行政手段推動；市場經(jīng)濟時代，企業(yè)是社會財富的創(chuàng)造者，也是慈善事業(yè)的重要主體。引入市場主體，充分發(fā)揮市場在慈善資源開發(fā)配置中的決定性作用，是武侯區(qū)慈善惠民超市創(chuàng)新發(fā)展的突出特點。武侯區(qū)通過市場手段最大限度地開發(fā)慈善資源和科學配置慈善資源，允許慈善超市追求適當?shù)睦麧?，激活慈善惠民超市的“自我造血”功能，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這種“善商聯(lián)姻”模式，突出了慈善超市“慈善+商業(yè)”的雙重屬性，采用價格雙軌制，既滿足了不同收入群體的多樣化需求，又讓企業(yè)獲得了一定的經(jīng)濟和社會效益，代表了今后一個時期慈善超市創(chuàng)新發(fā)展的方向。

（三）堅持功能拓展、綜合服務

慈善超市應是一個集社會救助、慈善捐贈、志愿服務、便民服務的綜合平臺，應突出健全四項功能：款物募集功能、困難群眾救助功能、志愿服務功能、便民服務功能。在主要履行款物募集、困難群眾救助、志愿服務等功能的基礎上，各地有條件的慈善超市，可面向社會公眾提供商品售賣、彩票銷售、代收代繳公共事業(yè)費、居家養(yǎng)老服務等便民服務。武侯區(qū)慈善超市在堅持走市場化、社會化道路的同時，還應該積極拓展慈善惠民超市的功能，接受社會捐贈、開展志愿服務，吸納特殊群體就業(yè)，為百姓提供更多便民服務。人民群眾對慈善超市的貢獻不僅僅在于購買、消費，還在于實時的物品捐贈、志愿服務。搭建捐贈者與受助者之間的平臺，為社會公眾提供更多的服務，這也是我們建設發(fā)展慈善超市的重要動因和政策目標。

（四）堅持因地制宜、創(chuàng)新驅動

慈善超市不是一個新生事物，全國沒有統(tǒng)一模式，各地應結合本地實際，有計劃、有針對性地推進慈善超市發(fā)展，積極探索創(chuàng)新適應當?shù)貙嶋H的慈善超市建設管理體制機制，大膽探索慈善超市社會化、市場化發(fā)展的新模式。比如，開展連鎖化經(jīng)營，走集群發(fā)展道路；利用互聯(lián)網(wǎng)絡技術，借鑒電子商務模式，采用“O2O”（線上銷售，線下體驗）電商慈善新模式，既能讓群眾購物一份，愛心一片，人人做慈善，又能吸引更多的企業(yè)、商家共同開展慈善募捐活動，使慈善事業(yè)深入社區(qū)，走入千家萬戶。同時，要加強資源整合和綜合監(jiān)管，提升服務質量和水平，努力把慈善超市建設成為造福廣大居民群眾的綜合型惠民平臺。

（五）堅持人人慈善、開放慈善

現(xiàn)代慈善主張“全民慈善”、“開放慈善”。慈善超市要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開源源不斷的資源供給。政府的扶持往往是有限而短暫的，廣泛的社會參與才是其活力源泉。武侯區(qū)慈善惠民超市的一大亮點就是打造了“人人慈善”的開放平臺，將全體居民群眾的日常消費與慈善捐贈結合起來。這種“日行一善”“消費即是獻愛心”的形式符合社會運行的自然邏輯，符合人們的日常生活習慣。各地發(fā)展慈善超市，應該學習借鑒武侯的經(jīng)驗做法，面向全體居民，營造開放、便捷的參與環(huán)境，最大化地調動其參與積極性，努力促使慈善成為人們的日常生活方式和行為習慣，著力打造全民參與支持慈善超市發(fā)展的新常態(tài)。

（作者單位：民政部政策研究中心）