遠(yuǎn)程教育年報年檢政策的歷史動因與發(fā)展策略探究

李仰光+盧俊杰+周成利+趙偉

摘 要：文章探究了遠(yuǎn)程教育年報年檢政策產(chǎn)生的時間、條件及其歷史動因，并著重探究了“雙主體責(zé)任”導(dǎo)向下的主辦高校在其工作定位上的調(diào)整與發(fā)展策略。第一部分回顧了年報年檢政策產(chǎn)生的時間、動因及其雙軌制審批制度的邏輯關(guān)系；第二部分解讀了“放管服”與“雙主體責(zé)任”背景下的年報年檢指導(dǎo)思想及工作要求；第三部分闡述了東北大學(xué)作為67所遠(yuǎn)程教育試點高校之一的主辦高校在探索“雙主體責(zé)任”中的工作定位及發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：年報年檢；主辦高校；雙主體責(zé)任等

中圖分類號：G726 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

多年來，探索遠(yuǎn)程教育年報年檢政策產(chǎn)生的時間、條件、歷史動因以及在其政策變遷中主辦高校在工作定位上的轉(zhuǎn)變往往是被遠(yuǎn)程教育研究者忽略的一塊重要領(lǐng)域。特別是在以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，以加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管下的政府職能轉(zhuǎn)變中，以構(gòu)建落實主辦高?！半p主體責(zé)任”為導(dǎo)向下的新型遠(yuǎn)程教育治理體系將成為引領(lǐng)繼續(xù)教育綜合改革的重要切入點。

一、年報年檢政策產(chǎn)生的歷史動因

探索年報年檢政策產(chǎn)生的時間、條件以及歷史動因是鮮有見諸文章談及的課題。筆者在翻閱各項背景材料之后，嘗試論述，以拋磚引玉，若能引起些許重視便也了卻了心愿。眾所周知，我國遠(yuǎn)程教育政策的制定與實施都是由教育部主導(dǎo)的，那么分析教育部在制定遠(yuǎn)程教育政策發(fā)展的文件就成為重要切入點。筆者試著從產(chǎn)生時間、動因及其雙軌制審批制度的邏輯關(guān)系來淺析其產(chǎn)生的歷史動因。

（一）產(chǎn)生時間

陳文革教授在其《中國網(wǎng)絡(luò)教育政策變遷——從現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點到MOOC》一書中指出：“回顧網(wǎng)絡(luò)教育試點工作十多年的發(fā)展歷程中，有三項政策對中國網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展影響最大”（P.3）。該三項政策分別為教育部出臺的教高廳[2000]10號文件、教高[2002]8號文件，以及2007年啟動的中國高等教育質(zhì)量工程第2期。其中，年報年檢政策產(chǎn)生的雛形可隱約追溯到教高廳[2000]10號文件，其中第7、8及9條首次提及了“試點高校、每年度在各地的招生計劃、實際招生情況和校外網(wǎng)絡(luò)教學(xué)支撐服務(wù)機(jī)構(gòu)，需報當(dāng)?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市教育行政主管部門審批，教育部將聘請專家組成網(wǎng)絡(luò)教學(xué)指導(dǎo)委員會，評估試點高校，對教學(xué)質(zhì)量的要求，對亂發(fā)文憑，或者以營利為目的者將給予嚴(yán)肅處理”。雖然文件未明確提出年報年檢政策產(chǎn)生的具體依據(jù)與措施，但其背后卻發(fā)出了一個明確信號：即從規(guī)范辦學(xué)的角度出發(fā)，著力形成有章可循的監(jiān)管體系。在試點之初，很多政策仍僅僅停留在試探性階段，而更多的是給予了試點高校相對寬松的辦學(xué)自主權(quán)，以激活其辦學(xué)積極性。

（二）產(chǎn)生動因

年報年檢政策的產(chǎn)生是由于試點高校在辦學(xué)實踐中出現(xiàn)了種種問題而被迫出臺相應(yīng)的措施，特別是教育部首批試點高校之一的湖南大學(xué)辦學(xué)失控應(yīng)歸因其制度產(chǎn)生的直接導(dǎo)火索。辦學(xué)機(jī)構(gòu)，特別是以校外學(xué)習(xí)中心為招生紐帶的主辦高校，如何把控由于對經(jīng)濟(jì)利益過度追逐而導(dǎo)致的辦學(xué)違規(guī)與失控，成為當(dāng)時教育部收緊試點高校辦學(xué)自主權(quán)，并嘗試著以年報年檢政策為調(diào)控載體的根本動因。因此，自[2000]10號文件出臺后的兩年間，教育部出臺了很多政策進(jìn)行調(diào)整，特別是教高廳[2002]1號文件中關(guān)于省級教育行政主管部門對校外學(xué)習(xí)中心的管理職責(zé)與審批中第3、4、5條值得關(guān)注：“對校外學(xué)習(xí)中心實行審批制度、監(jiān)督管理、定期開展檢查評估、將評估不合格的要求責(zé)令整改、暫?；蛉∠?。同時，還將檢查評估結(jié)果作為教育部對試點高校的評估依據(jù)；對于新增的學(xué)習(xí)中心還需經(jīng)所在地教育行政主管部門的審批，抄報教育部。此外，文件還要求各省級教育行政主管部門每年都要定期對屬地管轄的校外學(xué)習(xí)中心進(jìn)行年度檢查并報教育部備案。

（三）邏輯關(guān)系

雖然教高廳[2000]10號文件與教高廳[2002]1號文件以及后續(xù)出臺的專門規(guī)范校外學(xué)習(xí)中心的教高廳[2003]2號文件均可歸結(jié)為醞釀年報年檢政策產(chǎn)生的歷史條件，但僅從遠(yuǎn)程教育試點工作短暫的歷史來看，年報年檢政策產(chǎn)生的前提條件是確立了“雙軌制審批備案制度”，即教育部對試點高校進(jìn)行管理、年檢和評估；各省市級教育行政主管部門對校外學(xué)習(xí)中心進(jìn)行審批、管理、檢查和評估的監(jiān)管制度，且該制度一直延續(xù)至今未做出過較大調(diào)整。

此外，教育部還設(shè)置了網(wǎng)上監(jiān)管系統(tǒng)即高校網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)，用于上報67所試點高校的評估報告及相應(yīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)；對各省級教育行政主管部門負(fù)責(zé)屬地管轄的校外學(xué)習(xí)中心組織開展評估檢查工作，并將結(jié)果公布在“中國現(xiàn)代遠(yuǎn)程與繼續(xù)教育網(wǎng)”。教育部還組織成立了專家組，即以高等教育教學(xué)評估中心與全國高等學(xué)?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育協(xié)作組為代表的年檢專家組和網(wǎng)絡(luò)教育教學(xué)督導(dǎo)專家組。

二、年報年檢政策的調(diào)整

隨著2014年國務(wù)院“取消和下放了利用網(wǎng)絡(luò)實施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育網(wǎng)校和校外學(xué)習(xí)中心審批”這一舉措后，各省都在積極探索“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為導(dǎo)向下的新型遠(yuǎn)程教育治理體系。本文試著以2016年底北京市教委組織開展的遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心專項檢查為例，深入剖析其精神內(nèi)涵與實質(zhì)要求，此次北京市教委專項檢查所采取的相關(guān)措施對各省政策走向?qū)l(fā)揮示范性作用。

（一）以“放管服”為目標(biāo)，不斷深化繼續(xù)教育綜合改革體制機(jī)制

“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的根本出發(fā)點是轉(zhuǎn)變政府職能，深入掌握其精神內(nèi)涵與實質(zhì)要求是主辦高校認(rèn)清形勢擺正工作定位的關(guān)鍵。通過筆者摸底調(diào)研得知全國除港澳臺地區(qū)外僅8個?。ê颖?、浙江、四川、陜西、云南、山東、遼寧、內(nèi)蒙古）明確了取消校外學(xué)習(xí)中心審批通知。同時，各省也都在加緊研究制定符合本省實際情況的學(xué)習(xí)中心管理辦法及事中事后管理實施細(xì)則。這些動向都顯示出政府工作定位的調(diào)整，即由“直接審批過渡到幕后監(jiān)管”，其工作重心將轉(zhuǎn)向在“總量控制、備案設(shè)置、違規(guī)問責(zé)、提升質(zhì)量、優(yōu)化服務(wù)以及退出機(jī)制”等方面發(fā)揮監(jiān)管職能。endprint

（二）以“雙主體”為導(dǎo)向，著力構(gòu)建新型遠(yuǎn)程教育綜合治理體系

“雙主體”指導(dǎo)思想是要求主辦高校明確其辦學(xué)主體與責(zé)任主體的雙重地位，一是以校外學(xué)習(xí)中心為其延伸辦學(xué)中發(fā)揮綜合統(tǒng)籌、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的責(zé)任主體；二是承擔(dān)校外學(xué)習(xí)中心依法辦學(xué)、招生工作、教學(xué)教務(wù)、學(xué)籍管理、學(xué)生支持服務(wù)以及安全穩(wěn)定的辦學(xué)主體。而相較于過去，主辦高?；蛟S僅僅承擔(dān)著辦學(xué)主體的責(zé)任，從而出現(xiàn)大量的校外學(xué)習(xí)中心疏于主辦高校在規(guī)范辦學(xué)的規(guī)章制度與運(yùn)營底線，過度追逐經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致的違規(guī)辦學(xué)。而此次責(zé)任主體地位被明確了，并更加明確了對所屬校外學(xué)習(xí)中心出現(xiàn)的任何違規(guī)辦學(xué)的情況都要承擔(dān)責(zé)任的具體要求。雙主體指導(dǎo)思想為構(gòu)建新型遠(yuǎn)程教育治理體系夯實了思想內(nèi)涵。

（三）以“負(fù)面清單”為形式，直面辦學(xué)實質(zhì)問題，簡化碎片化材料提交

在此次專項檢查中，首次提出了以“負(fù)面清單”的形式，直面聚焦辦學(xué)實質(zhì)問題，特別是綜合了遠(yuǎn)程教育辦學(xué)全過程中比較突出的15個方面問題作為負(fù)面清單，以查找、糾正問題為重點，取代了以往以收集提交材料，堆積大量“重點不突出，問題無特點”的碎片化紙介材料的提交，有的放矢地抓住了政府監(jiān)管的重點領(lǐng)域，為主辦高校履行雙主體責(zé)任創(chuàng)造了更加簡潔明了的工作機(jī)制。特別是涉及相關(guān)校外學(xué)習(xí)中心備檢材料的準(zhǔn)備中，由于校外學(xué)習(xí)中心疏于對過往材料的積累，常常會在準(zhǔn)備材料的過程中由于混淆任務(wù)分工而出現(xiàn)差錯，而此次負(fù)面清單的提出使主辦高校在部署備檢工作中更加明確其組織結(jié)構(gòu)與責(zé)任分工。

（四）以“安全發(fā)展”為理念， 以問責(zé)機(jī)制的形成合理管控辦學(xué)風(fēng)險

“安全發(fā)展”是本次專項檢查的重點之一，而問責(zé)機(jī)制的形成則成為有效管控辦學(xué)風(fēng)險的重要保障。在本次專項檢查中，特別明確指出了主辦高校的主管領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人；校外學(xué)習(xí)中心的負(fù)責(zé)人是接受檢查的責(zé)任第一人。同時，明確了監(jiān)督落實的主體是主辦高校，主要體現(xiàn)在能否有效管控其校外學(xué)習(xí)中心的辦學(xué)風(fēng)險。此外還特別注意對辦學(xué)風(fēng)險較為突出的環(huán)節(jié)，明確要求主辦高校在自查和巡考中，要加強(qiáng)指導(dǎo)校外學(xué)習(xí)中心依法依規(guī)組織生源、收費以及考試等工作。通過此次專項檢查有利于梳理由于多年來過度擴(kuò)張而導(dǎo)致的違規(guī)辦學(xué)亂象，督促與糾正存在違規(guī)辦學(xué)風(fēng)險與隱患的校外學(xué)習(xí)中心防微杜漸，提高規(guī)范辦學(xué)意識。

三、我校具體落實“雙主體責(zé)任”的發(fā)展策略

多年來，東北大學(xué)始終高度重視年報年檢組織籌備工作，將其納入學(xué)校繼續(xù)教育綜合改革的重要組成部分，不斷強(qiáng)化管控辦學(xué)風(fēng)險力度，著力構(gòu)建安全發(fā)展監(jiān)管體系。在學(xué)校層面，成立了繼續(xù)教育教學(xué)督導(dǎo)委員會；在學(xué)院層面，成立了年報年檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組。針對年報年檢工作規(guī)律形成了“統(tǒng)籌各方，協(xié)調(diào)一致，多重把控，責(zé)任共擔(dān)”的協(xié)調(diào)機(jī)制。試從以下三個方面展開闡述：

（一）以院校兩級審批制度，夯實年檢工作組織保障

在多年的辦學(xué)實踐中，在深入考量整體辦學(xué)的情況下，形成了“院、校兩級審批”的組織保障機(jī)制。兩級審批是指由學(xué)院根據(jù)各省、市、區(qū)教育行政主管部門下發(fā)的文件通知組織具體的年報年檢材料申報工作；在學(xué)院層面，由遠(yuǎn)程教育管理辦公室作為綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)解讀文件通知的具體要求，在形成具體申報工作的任務(wù)方案后，報請主管副院長召開學(xué)院年報年檢工作領(lǐng)導(dǎo)小組會，集體商議整體申報原則與方案。在學(xué)校層面，在經(jīng)由院長審閱后，報請學(xué)校主管副校長組織召開學(xué)校繼續(xù)教育教學(xué)督導(dǎo)委員會，共同審議申報材料；在督導(dǎo)委員會審議通過后即以學(xué)校正式文件的形式報送至相關(guān)各省市教育行政主管部門。院、校兩級審批制度的建立為年報年檢工作提供了堅強(qiáng)有力的組織保障機(jī)制。

（二）建立自查評估指標(biāo)，筑牢風(fēng)險防控監(jiān)管體系

為進(jìn)一步輔助校外學(xué)習(xí)中心做好自查工作，學(xué)院先后出臺了“三個一風(fēng)險防控體系”，即《遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心自查自評指標(biāo)體系》《遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心運(yùn)營情況評價體系》及《遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心年報年檢工作籌備方案》。學(xué)院及時關(guān)注各省政策走向與動態(tài)信息，實時把握所屬校外學(xué)習(xí)中心的招生情況，并在學(xué)院官方網(wǎng)站發(fā)布授權(quán)合作校外學(xué)習(xí)中心清單與招生預(yù)警以示社會。多年來，學(xué)院始終堅持以合作協(xié)議為準(zhǔn)繩，以依法辦學(xué)為底線，在深入解讀年檢文件的情況下，結(jié)合參檢省份的辦學(xué)實際，向參檢校外學(xué)習(xí)中心下發(fā)自查文件通知、列出參檢材料負(fù)面清單；在精準(zhǔn)對接各方所須提交材料清單的同時，有針對性地形成“學(xué)院、校外學(xué)習(xí)中心”兩級籌備方案，并制定緊急預(yù)案；成立自查工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行實地考察，根據(jù)“三個一風(fēng)險防控指標(biāo)體系”進(jìn)行自查與預(yù)評，提出相關(guān)整改方案。通過建立健全自查自糾評估指標(biāo)，構(gòu)筑了扎實有效的風(fēng)險防控體系。

（三）以科室主任為責(zé)任主體，確保填報數(shù)據(jù)詳實準(zhǔn)確

學(xué)院將科室主任確立為年報年檢數(shù)據(jù)填報責(zé)任主體，形成了以會簽制度為抓手的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保數(shù)據(jù)填報詳實準(zhǔn)確?？紤]到具體業(yè)務(wù)科室是掌握校外學(xué)習(xí)中心實際情況、實時數(shù)據(jù)以及相關(guān)業(yè)務(wù)工作最為緊密的部門，學(xué)院確立了以科室主任為負(fù)責(zé)主體的年檢工作填報機(jī)制。多年來，形成了“數(shù)據(jù)來源有定位，數(shù)據(jù)傳遞有痕跡，數(shù)據(jù)填報有根據(jù)”，緊密把控在各個環(huán)節(jié)中填報數(shù)據(jù)，做到來源要詳實、定位要準(zhǔn)確、傳遞要有痕跡?，F(xiàn)已做到了數(shù)據(jù)來源可查詢、數(shù)據(jù)傳遞可追蹤，數(shù)據(jù)填報有痕跡的無痕式數(shù)據(jù)填報機(jī)制。與此同時，學(xué)院緊密保持與各省市教育行政主管部門的溝通，密切關(guān)注文件通知動態(tài)更新信息，時刻保持?jǐn)?shù)據(jù)的更新與各省年檢工作進(jìn)程時間表同步進(jìn)行。

年報年檢工作是對主辦高校整體辦學(xué)情況的綜合性測評，應(yīng)視其為對自身辦學(xué)規(guī)模、效益與質(zhì)量的系統(tǒng)性評估過程，特別是在規(guī)范辦學(xué)中，如何能夠夯實主辦高校的辦學(xué)主體與責(zé)任主體地位，構(gòu)建積極有效的防控風(fēng)險體系以及輔助校外學(xué)習(xí)中心做好自查自評是很多主辦高校在“雙主體”政策轉(zhuǎn)型中都將遇到的實際問題。此外，年報年檢工作也是校驗主辦高校就每一個單獨省設(shè)立校外學(xué)習(xí)中心合理布局與辦學(xué)水平的一次規(guī)范性的大檢驗，但囿于很多層面和環(huán)節(jié)中常年累積下來的路徑依賴，對于經(jīng)濟(jì)利益的追求而忽視對教學(xué)質(zhì)量與服務(wù)的提升，缺乏合理有效的監(jiān)管體系始終是制約年報年檢工作扎實推進(jìn)到基層校外學(xué)習(xí)中心的重要因素。

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