我國城中村改造法治保障研究

摘 要 法律是治國之重器。在依法治國的大環(huán)境下，推進(jìn)城中村改造，應(yīng)將法治保障置于基礎(chǔ)性地位。本文從分析法治保障對(duì)于我國城中村改造的重要意義入手，厘清當(dāng)前我國城中村改造法治保障所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從立法、尚法、執(zhí)法、司法等四個(gè)方面探索加強(qiáng)城中村改造法治保障建設(shè)的策略。

關(guān)鍵詞 法治保障 城中村 改造 法治思維

作者簡介：路冬，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政府與政治。

中圖分類號(hào)：C912.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.313

亞里士多德認(rèn)為“法治”有兩層含義：已成立的法律獲得普遍的服從，所服從的法律又應(yīng)該是制訂得良好的法律?！翱茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新16字方針，即為“良法之治”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》把“依法治國”和“法治理念”上升到了前所未有的高度。以法治來保障城中村改造的順利進(jìn)行，事關(guān)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，事關(guān)全面推進(jìn)依法治國的全局，事關(guān)社會(huì)秩序穩(wěn)定和人民幸福，意義重大。

一、法治保障對(duì)于我國城中村改造的重要意義

（一）法治保障為城中村改造保駕護(hù)航

法治是治國理政的基本方式，推進(jìn)城中村改造法治化已是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)和最優(yōu)選擇。伴隨著城市化進(jìn)程的深入推進(jìn)，“城中村”問題日益嚴(yán)重，對(duì)其進(jìn)行改造勢(shì)在必行，這就需要法治為其提供“保障”。這種“保障”包含立法、執(zhí)法、司法等多個(gè)維度，并非工具主義保障，而是理性主義保障，這也是法的本質(zhì)屬性的體現(xiàn)。在城中村選擇改造模式時(shí)進(jìn)行法律可行性論證，使法律成為主體行為活動(dòng)的價(jià)值準(zhǔn)則，通過法治來規(guī)范多方行為主體，為政策的制定和實(shí)施提供保障?？梢杂行Х婪陡鞣N不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，促使改造的全程更加順利。

（二）法治保障是城中村改造目標(biāo)的價(jià)值追求

城中村改造的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛、社會(huì)和諧、人民幸福。法治是成本最低、正義含量最高、穩(wěn)定性最好和人民最期盼的治理方式。城中村改造作為社會(huì)治理的重要對(duì)象，也是法治保障體現(xiàn)價(jià)值的重要途徑。法治能夠?yàn)楦脑熘黧w提供法律授權(quán)，也為改造的進(jìn)行設(shè)定了法律邊界，進(jìn)一步嚴(yán)格了改造措施和改造手段?！胺ㄖ巍笔巧鐣?huì)主義核心價(jià)值觀的重要組成部分，法治保障在構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮著無可替代的作用，這對(duì)于提高城中村居民幸福感有著重要意義，與城中村改造的最終目標(biāo)是一致的。

（三）法治保障為協(xié)調(diào)多方利益提供優(yōu)化機(jī)制

政府部門、開發(fā)商和居民是城中村改造所涉及的主要對(duì)象，協(xié)調(diào)好這三方的利益是城中村改造工作的重中之重。統(tǒng)籌兼顧是城中村改造的主要原則，也是解決當(dāng)前城中村改造相關(guān)利益主體矛盾沖突的有效方式。統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)是在明確主體角色定位和利益訴求的基礎(chǔ)上，探索出可以協(xié)調(diào)各方主體利益的治理機(jī)制。從法治保障的角度來看，以法律權(quán)威為核心的利益平衡，需要通過法律手段來協(xié)調(diào)各方利益，以達(dá)到一種和諧共存的狀態(tài)。法治保障所提供的優(yōu)化機(jī)制在規(guī)范協(xié)調(diào)各方利益方面，能夠發(fā)揮其獨(dú)特的平衡價(jià)值。

（四）法治保障是保障居民權(quán)利的重要利器

城中村改造過程中，由于居民話語權(quán)較弱，多數(shù)情況下處于劣勢(shì)和被動(dòng)地位，容易導(dǎo)致其合法利益得不到有效保障，難以實(shí)現(xiàn)真正的公平，經(jīng)常會(huì)發(fā)生群體性事件。為避免類似情況的發(fā)生，就需要充分發(fā)揮法治保障的制約和保護(hù)作用。在城中村改造過程中，居民的知情權(quán)、建議權(quán)等基本權(quán)利通過加強(qiáng)法治得到了有效保障，居民話語權(quán)的增強(qiáng)也有利于利益主體間的平等對(duì)話。加強(qiáng)法治保障不僅可以約束政府和開發(fā)商的行為，對(duì)一些違法違規(guī)行為進(jìn)行撤銷，還可以保證權(quán)力的合理行使，保證居民的合法權(quán)益不受侵犯。另外，在法治保障過程中，通過法律支撐體系的完善，可以進(jìn)一步提高政府部門依法行政水平，切實(shí)保障居民的切身利益，實(shí)現(xiàn)城中村問題解決的和諧化。

二、當(dāng)前我國城中村改造法治保障的現(xiàn)實(shí)困境

城中村是城市化高速發(fā)展進(jìn)程中的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)帶來了一系列紛繁復(fù)雜的矛盾和社會(huì)法律問題。城中村改造工程量大、任務(wù)重，絕不能一蹴而就。盡管我國在政策設(shè)計(jì)、管理體制以及社會(huì)保障體系等方面作出了大量有益的嘗試，但是在法治保障方面仍然面臨著一系列的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）相關(guān)法律支撐體系尚未完善

由于法律規(guī)范本身的滯后性，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一些關(guān)于城中村改造的法律問題仍然缺乏具體的、可操作性強(qiáng)的法律依據(jù)。在國家層面，尚未形成有力的關(guān)于城中村改造的法律法規(guī)支撐體系。已有的諸如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，并不能為城中村改造的系統(tǒng)工程提供完備的法律支撐和法治環(huán)境。例如，法律規(guī)定在城中村改造中，居民的土地被征用應(yīng)得到拆遷補(bǔ)償金，但法律的漏洞導(dǎo)致補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和流程缺乏必要的監(jiān)管與保障。而城中村居民的失地問題沒有得到妥善解決，成為利益主體間矛盾加劇的主要原因之一。

（二）居民法治思維存在缺失

受文化素質(zhì)水平、農(nóng)村傳統(tǒng)觀念、“村轉(zhuǎn)居”管理體制變化的影響，多數(shù)城中村的居民法律意識(shí)薄弱、法治觀念淡薄。無論是常駐居民還是暫住流動(dòng)人口，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知程度普遍偏低，對(duì)法律價(jià)值的認(rèn)識(shí)不全面，權(quán)利義務(wù)觀念也相對(duì)淡化。許多城中村居民在感知自身利益受到損害時(shí)，沒有采取正當(dāng)途徑進(jìn)行維權(quán)和表達(dá)自身的利益訴求，導(dǎo)致了聚眾鬧事、越級(jí)上訪等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這樣不僅不利于問題的解決，而且非常容易激化矛盾，致使問題變得更加復(fù)雜。究其根本，就是因?yàn)榫用穹ㄖ嗡季S的缺失而導(dǎo)致社會(huì)亂象的出現(xiàn)。

（三）政府依法行政水平有待提高

當(dāng)前，政府尋租行為、群體性事件、開放商強(qiáng)拆等亂象在城中村改造過程中層出不窮。而在實(shí)踐當(dāng)中，由于執(zhí)法權(quán)威和法律強(qiáng)制力的不足，對(duì)執(zhí)法人員缺乏嚴(yán)格科學(xué)的制約、監(jiān)督和考核機(jī)制，致使一些執(zhí)法人員法治思維缺失，法律素養(yǎng)不高，更有甚者執(zhí)法不公、執(zhí)法犯法、涉黑涉惡，再加上一些基層政府運(yùn)作效率低下和尋租行為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，涉及執(zhí)法行為的負(fù)面輿論不斷增多，這些都迫使政府必須不斷提高依法行政水平和公信力。

（四）司法的獨(dú)立性和公正性受到挑戰(zhàn)

司法是維護(hù)法的價(jià)值的終局性手段，司法獨(dú)立審判原則已被寫入我國憲法。但是鑒于在城中村改造過程中，黨委處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，監(jiān)督不利導(dǎo)致的黨委“干涉”司法的現(xiàn)象屢見不鮮；另外由于一些地方政府行政權(quán)的擴(kuò)張，政府官員干預(yù)司法的行為時(shí)有發(fā)生。司法獨(dú)立受到挑戰(zhàn)的同時(shí)，司法公正也受到了社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。首當(dāng)其沖的就是涉及城中村改造的案件“司法腐敗”現(xiàn)象層出不窮，影響了司法的公信力；其次是一些地方司法機(jī)關(guān)的不作為，導(dǎo)致違法不究的現(xiàn)象屢禁不止。由于司法的獨(dú)立性和公正性受到挑戰(zhàn)，群眾“信訪不信法”，給樹立法律權(quán)威、保障居民合法權(quán)益帶來了威脅。

三、加強(qiáng)我國城中村改造法治保障建設(shè)的策略探索

新時(shí)期，國家對(duì)城中村改造的內(nèi)在要求就是依法治理，在依法治國的大背景下，從立法、尚法、執(zhí)法、司法等四個(gè)方面探索加強(qiáng)我國城中村改造法治保障建設(shè)的策略。

（一）健全法制體系，理順法律關(guān)系

城鄉(xiāng)二元的土地所有權(quán)制度是城中村問題日益嚴(yán)峻的法律根源，國家層面要繼續(xù)發(fā)揮法治保障所具有獨(dú)特的保證作用，對(duì)城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度進(jìn)行一定的改革嘗試。不斷完善的法律制度體系，并發(fā)揮法律制度的強(qiáng)制性作用，培養(yǎng)城中村居民的法律意識(shí)，以保證“城中村”改造的順利進(jìn)行。由于城中村改造的特殊性，僅僅依靠促進(jìn)《村委會(huì)組織法》與《居委會(huì)組織法》之間的銜接還是不夠的，并不能徹底解決新的自治組織的職能定位、換屆選舉、戶籍管理以及集體資產(chǎn)處理等問題。城中村改造在一定程度上是“摸著石頭過河”，具有一定的盲目性，要真正實(shí)現(xiàn)我國城市化的健康發(fā)展，國家必須盡快完善相關(guān)的配套法律體系，以應(yīng)對(duì)城中村改造過程中涌現(xiàn)出來的問題，保障城中村改造的順利進(jìn)行。

（二）強(qiáng)化法治理念，培育法治思維

法治思維就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式。形成法治思維對(duì)于公民守法、行政人員執(zhí)法有著重要意義。而培育法治思維，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)形成尊法、尚法、守法的風(fēng)氣，可以從以下幾個(gè)方面著手。首先，優(yōu)化法治環(huán)境，充分發(fā)揮大眾媒體的宣傳作用，加強(qiáng)法制宣傳，努力營造法治氛圍；其次，堅(jiān)持法制教育，不斷增強(qiáng)人民的法律意識(shí)和法律觀念；再次，重視城中村改造過程中村民的主體地位，引導(dǎo)村民遵法守法，理性進(jìn)行利益表達(dá)；最后，要將思想層面的要求落實(shí)到實(shí)踐層面，引導(dǎo)居民和執(zhí)法人員運(yùn)用法治思維思考問題，通過法律手段和法治方式來化解矛盾、解決問題。

（三）加強(qiáng)依法行政，提高執(zhí)法水平

改善城中村依法行政狀況的關(guān)鍵在于提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力。首先，要重視加強(qiáng)執(zhí)法人員的人才隊(duì)伍建設(shè)，選拔一批德才兼?zhèn)浞伤仞B(yǎng)高的執(zhí)法人員；其次，對(duì)執(zhí)法人員要進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，提高其對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)理解能力、運(yùn)用法律手段解決現(xiàn)實(shí)問題的能力；再次，可以把獎(jiǎng)懲機(jī)制引入到執(zhí)法工作中，進(jìn)一步明確執(zhí)法責(zé)任，增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，提升其工作積極性；最后，要進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)督配套體系，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)督，通過全程監(jiān)督的方式，審查執(zhí)法行為的合法性、合理性。

（四）保證司法獨(dú)立公正，強(qiáng)化司法為民理念

堅(jiān)持司法獨(dú)立公正既是評(píng)判國家司法制度的標(biāo)準(zhǔn)，也是司法實(shí)踐必須堅(jiān)持的法律原則，對(duì)于引領(lǐng)社會(huì)的公平正義意義非凡。首先要進(jìn)一步完善司法體制，在制度層面保證審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使；其次要堅(jiān)持“回避”原則，黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府行政權(quán)的行使不能“越位”；再次要確保審判工作的公開、公正、透明，讓司法權(quán)在陽光下運(yùn)行；最后要對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督要在合理的范圍之內(nèi)，嚴(yán)厲抵制司法腐??；另外，還要加強(qiáng)對(duì)生效的裁判文書的執(zhí)行，確保裁判結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，讓人民群眾感受到公平正義，增強(qiáng)群眾安全感和滿意度以及對(duì)法律的認(rèn)同感。

四、結(jié)語

“城中村“改造在法治軌道內(nèi)運(yùn)行，對(duì)實(shí)現(xiàn)城中村改造的穩(wěn)步推進(jìn)具有重要意義。如何將法治理念更好地貫徹到城中村改造的全過程，構(gòu)建完整的城中村改造法治保障體系尤為重要。這需要我們?cè)诮∪ㄖ误w系、培育法治思維、加強(qiáng)依法行政、堅(jiān)持司法獨(dú)立公正等多角度進(jìn)行深入探討。與此同時(shí)，這也是積極應(yīng)對(duì)城中村改造難題，保障居民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多方利益均衡協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。以法治思維為指導(dǎo)，通過法治手段和法治方式來推進(jìn)城中村改造的實(shí)踐進(jìn)一步發(fā)展，引導(dǎo)城中村改造走向法治化道路，形成城中村社區(qū)秩序穩(wěn)定、居民安居樂業(yè)的良好局面。更有利于為社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)和全面推進(jìn)依法治國積累經(jīng)驗(yàn)。

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