我國公眾參與失效的原因及其路徑

陳永武

本文對我國城市規(guī)劃中公眾“象征性參與”的原因進(jìn)行剖析，主要有法律法規(guī)、保障機(jī)制、公眾本身等幾個(gè)方面，在分析有效參與的制度條件的基礎(chǔ)上，針對參與失效的原因，提出提高我國城市規(guī)劃中公眾參與有效性的路徑。

所謂參與，對于個(gè)人而言，就是面對影響人們?nèi)粘Ｉ畹臎Q策和行為，他們能夠參與到?jīng)Q策當(dāng)中，在其中能夠發(fā)揮一定作用，并影響決策的最終制訂；而對公共機(jī)構(gòu)來說，參與就是在公開以及透明的方式中，所有民眾的意見得到傾聽和考慮，政府與公眾的意見達(dá)到一致。公眾參與強(qiáng)調(diào)意見被傾聽以及采納，強(qiáng)調(diào)參與信息的公開、參與過程的透明，強(qiáng)調(diào)政府與公眾達(dá)成意見的一致。

我國城市規(guī)劃中公眾參與失效的原因

公眾參與的有效性缺乏法律保障

新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見，公示時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由。隨著新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，公眾參與城市規(guī)劃有了一定的“名分”，但是法律規(guī)定的公眾參與只是在規(guī)劃審批前進(jìn)行，而并未提及在規(guī)劃編制之前是否要有公眾參與。另外，公眾參與的途徑、參與的程度、參與的范圍、參與主體如何確定以及參與有效性如何保證等問題也沒有提及，而這些卻是公眾實(shí)現(xiàn)有效參與的關(guān)鍵內(nèi)容。公眾參與的合法性雖然得到了法律的規(guī)定，但是參與的有效性仍然缺乏法律的保障。

公眾參與主體范圍窄

缺少利益相關(guān)者的參與。城市規(guī)劃的利益相關(guān)者可分為利益直接相關(guān)者和間接相關(guān)者，城市規(guī)劃作為一個(gè)高度社會(huì)關(guān)聯(lián)性的實(shí)踐活動(dòng)，在規(guī)劃過程中會(huì)涉及很多人的利益，有些是小部分人的利益，有些則涉及社會(huì)集體的利益。缺少利益相關(guān)者參與其中的城市規(guī)劃，不僅影響規(guī)劃方案的合理性，還會(huì)對方案的實(shí)施造成很大阻礙。

以專家的意見取代公眾的意見。公眾參與需要兼顧專家和公眾兩者的意見，但是，政府在城市規(guī)劃中往往偏向于聽取專家的意見。造成這種現(xiàn)象的原因有很多：一方面，政府過于注重城市規(guī)劃的效率，而忽視了公平。公眾參與是需要時(shí)間和金錢的，它是一種防止決策失誤長遠(yuǎn)效率的機(jī)制投入。但是，很多政府官員根本不愿意花大量的時(shí)間和精力來做公眾參與，因此，一些公眾參與的程序在實(shí)際操作過程中變了味，大多淪為政府安撫公眾的權(quán)宜之計(jì)或是一種點(diǎn)綴善政的工具。另一方面，城市規(guī)劃是一個(gè)高度專業(yè)化的過程，普通公眾由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，往往缺乏參與的熱情。政府官員為了城市規(guī)劃的高效率，就通常以專家參與取代公眾參與，以專家的意見代替公眾的意見。然而，專家參與并不能取代公眾參與，專家的理念與公眾的利益是兩個(gè)不同層次的東西，專家著眼于城市規(guī)劃方案的技術(shù)支撐，而公眾則關(guān)注城市規(guī)劃所造成的直接的或間接的經(jīng)濟(jì)利益或社會(huì)影響。

公眾參與手段較為單一。我國公眾參與方式較為單一，創(chuàng)新能力不足，已經(jīng)運(yùn)用的參與方式，大多是“象征性的參與”、“假參與”。如規(guī)劃制定前，主要是走訪群眾，開展座談、咨詢等；規(guī)劃制定中，主要是專家咨詢、設(shè)計(jì)招標(biāo)、聽證會(huì)等；規(guī)劃審批中，主要是政界精英、人大審議；規(guī)劃制定后，主要是宣傳、公示、展覽等。公眾參與座談會(huì)、聽證會(huì)是我國應(yīng)用得最多的參與手段，但是由于執(zhí)行不到位、參與主體范圍窄等原因，使得大部分公眾意見無法得到表達(dá)。

公眾參與權(quán)利保障機(jī)制不健全

信息公開機(jī)制不健全。長期以來，我國城市規(guī)劃一般限于專家、開發(fā)商、政府有關(guān)部門官員等群體形成的一個(gè)小圈子當(dāng)中，普通公眾獲取信息的渠道主要來自于政府信息的公開。然而，由于政府信息公開機(jī)制不健全，有關(guān)城市規(guī)劃的信息無法及時(shí)地進(jìn)行傳遞，公眾無法及時(shí)、全面地獲取相關(guān)的信息，導(dǎo)致許多與規(guī)劃有關(guān)的利益相關(guān)者或?qū)σ?guī)劃方案感興趣的公眾無法及時(shí)、充分地參與其中。許多公眾對規(guī)劃的具體內(nèi)容、是否要參與規(guī)劃、參與的具體方式與渠道等方面的信息一知半解，甚至由于信息的不透明、不充分而失去了參與的最佳時(shí)機(jī)。在規(guī)劃方案征求意見階段，需要公眾對規(guī)劃方案的合理性提出意見和建議，但是由于信息公開機(jī)制的不健全，很多公眾前期對規(guī)劃方案了解不多甚至沒有了解，在參與的時(shí)候也無法針對方案的合理性提出有建設(shè)性的意見，有些公眾甚至意識(shí)不到參與與自身利益的相關(guān)性。信息公開機(jī)制的不健全，使得公眾的參與也只是做做樣子。

信息反饋機(jī)制不健全

公眾參與應(yīng)該是一個(gè)雙向溝通的過程，即政府提供信息讓公眾參與其中，參與之后，對公眾意見是否采納以及未被采納的原因進(jìn)行公示，形成“參與一反饋一再參與”的良性循環(huán)。然而，我國城市規(guī)劃中的公眾參與尚未形成這種良性循環(huán)，公眾參與之后，公眾無法獲知自己的意見是否被政府采納、被采納的程度以及意見未被采納的原因。缺乏信息及時(shí)有效的反饋，久而久之，公眾就會(huì)失去參與的熱情，政府的公信力也會(huì)下降。

公眾參與監(jiān)督機(jī)制不健全。在城市規(guī)劃的過程中，政府是公共利益的代表者，其主要使命是保障公共利益不受侵害。然而，面對巨大的利益誘惑，政府也不完全是理性的，也有非理性的時(shí)候。作為有限理性的政府，在城市規(guī)劃過程中，政府尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的利益。在公眾參與城市規(guī)劃過程中，沒有一套完善的監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督政府和開發(fā)商的行為，在規(guī)劃方案編制階段，對政府如何處理公眾意見、如何選擇開發(fā)商、如何做出最終決策等沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，公眾參與監(jiān)督的機(jī)制也尚未建立。

公眾參與組織化程度低。目前，我國城市規(guī)劃中的公眾參與還是以個(gè)人參與為主，無法形成有組織的參與模式，公眾參與組織化程度依然很低。近幾年來，一些社會(huì)組織，如社區(qū)、非營利組織等的建立和發(fā)展，其在公眾參與中的作用越來越受到人們重視。然而，我國社會(huì)組織的發(fā)展依然處于起步階段，發(fā)展水平不高，公眾參與很難形成“有組織的聲音”。

有效參與應(yīng)該具備的制度條件

首先，要有一個(gè)以選舉為基礎(chǔ)的對公民負(fù)責(zé)的代議政府。再者，要求政府信息的公開和透明。另外，公民社會(huì)的存在。公民社會(huì)包括：經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立、自治的公民；有獨(dú)立理念的公共知識(shí)分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。

目前，我國只是部分具備有效參與的制度條件，如沒有以直接選舉為基礎(chǔ)的代議政府、政府信息公開渠道不暢通、公民社會(huì)剛起步等，這些因素導(dǎo)致我國公眾參與的程度依然處于較低層次，公眾參與的“形式化”嚴(yán)重。但是在另一方面也說明，我國公眾參與還是具有很大的發(fā)展前景，特別是政府的信息正在走向公開和透明，非政府組織在不斷發(fā)展等，這些現(xiàn)象也為我國公眾參與實(shí)現(xiàn)有效性提供了發(fā)展空間。

提高城市規(guī)劃中公眾有效參與的路徑

城市規(guī)劃中提高公眾參與的有效性，應(yīng)從法律法規(guī)、機(jī)制建設(shè)、公眾本身等幾個(gè)方面來著手。

完善法律法規(guī)。完善有關(guān)公眾參與方面的法律法規(guī)，對公眾參與城市規(guī)劃作出明確的法律規(guī)定。例如，明確規(guī)定參與主體如何選取，明確參與主體中專家、直接利益主體、間接利益主體、無利益關(guān)系的普通公民等的人數(shù)比例如何劃分；清楚界定參與階段，規(guī)定規(guī)劃編制之前、編制過程中、規(guī)劃方案公示、規(guī)劃決策等階段應(yīng)該有無公眾參與；明確公眾參與的程序如何、參與的渠道和手段有哪些；明確公眾參與意見如何處理、意見采納與否以及未被采納的原因等。通過法律法規(guī)明確的規(guī)定，才能使公眾參與的有效性得到保證。

宣傳參與知識(shí)，提高公眾參與能力。針對當(dāng)前存在的公眾參與熱情不高，政府應(yīng)該引起高度的重視，通過不斷進(jìn)行宣傳，讓公眾樹立市民意識(shí)和市民責(zé)任感，不僅對與自身利益有關(guān)的規(guī)劃項(xiàng)目積極參與，而且對于一些涉及公眾集體利益的規(guī)劃方案也應(yīng)該參與其中。公眾參與能力不足也在很大程度上影響公眾參與的積極性。城市規(guī)劃具有較高的專業(yè)性，公眾專業(yè)知識(shí)的缺乏導(dǎo)致不想?yún)⑴c、不愿參與的狀況頻發(fā)。因而，政府必須要對參與主體進(jìn)行基本規(guī)劃知識(shí)的培訓(xùn)，并通過不斷實(shí)踐，從而提高公眾的參與能力。

實(shí)現(xiàn)公眾參與主體的多元化。市民、開發(fā)商、規(guī)劃師（專家）、政府、非政府組織等構(gòu)成了公眾參與的主體來源。其中，市民包括兩類人：一是切身利益直接相關(guān)者——目標(biāo)人群。這些人對當(dāng)?shù)氐那闆r最熟悉。但是這些人往往過于關(guān)注自身利益，因而對項(xiàng)目的建議也會(huì)帶有很大的主觀性。二是利益間接相關(guān)者——泛指所有市民，與目標(biāo)人群相比，他們的建議和認(rèn)識(shí)會(huì)客觀一些。政府是公共利益的代表者，開發(fā)商則是追求利益最大化的利益集團(tuán)，規(guī)劃師（專家）的主要職責(zé)是研究論證規(guī)劃方案的可行性，并為其提供技術(shù)支持，而非政府組織作為中立的一方，其主要職責(zé)是調(diào)和其他參與主體之間的利益關(guān)系，并保證公共利益不受侵害。在城市規(guī)劃中進(jìn)行公眾參與，首先要實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化，保證這些參與主體能夠全部參與其中，讓他們各抒己見，提出意見，而不應(yīng)該只重視某一部分參與主體（如規(guī)劃師、專家）的意見。

提高公眾參與程度，實(shí)現(xiàn)參與手段多樣化。目前，隨著我國公眾參與水平的提高，各地為提高城市規(guī)劃中公眾參與水平，不斷創(chuàng)新公眾參與方式。通過提供多樣化的參與方式，這些城市的公眾參與水平較其他地區(qū)要高很多。因此，探尋新的公眾參與方式，實(shí)現(xiàn)參與渠道多樣性，是實(shí)現(xiàn)公眾參與有效性的迫切要求。

建立健全公眾參與保障機(jī)制

完善信息公開機(jī)制。公眾參與城市規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提是政府信息的公開和透明，公民的知情權(quán)是參與權(quán)的基礎(chǔ)，公眾首先必須有知情權(quán)，然后才可能真正參與到與自身利益密切相關(guān)的規(guī)劃活動(dòng)中去。規(guī)劃部門可通過構(gòu)建實(shí)體平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)兩種方式進(jìn)行信息公開。在實(shí)體平臺(tái)方面，通過社區(qū)公示欄、報(bào)紙、城建展覽館等作為媒介，把有關(guān)規(guī)劃的信息告知公眾；在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面，可以搭建政府網(wǎng)站、論壇、與網(wǎng)民互動(dòng)等方式讓信息傳播得更快，涉及的范圍更廣。

建立有效的信息反饋機(jī)制。要促進(jìn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性，必須建立一個(gè)有效的公眾參與回應(yīng)機(jī)制，形成參與一反饋一再參與的機(jī)制模式。具體做法：首先，政府關(guān)于城市規(guī)劃的信息公開透明；其次是公眾參與意見的征集、整理和分析。及時(shí)通過各種渠道將參與信息進(jìn)行再次的溝通。

完善公眾參與評判機(jī)制。針對各參與主體由于利益訴求、價(jià)值觀念、觀點(diǎn)立場等方面的不一致而可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，建立一個(gè)獨(dú)立的參與評價(jià)機(jī)構(gòu)就顯得尤為必要。在出現(xiàn)各方觀點(diǎn)不一致的時(shí)候，這種獨(dú)立的評判機(jī)構(gòu)對爭論的問題作出公正合理的評定。這種評判機(jī)構(gòu)主要由政府有關(guān)部門人員、規(guī)劃師和其他相關(guān)專業(yè)的專家、利益相關(guān)群體、非政府組織等按一定比例選出的代表組成，主要的評判方法是代表根據(jù)規(guī)劃規(guī)定并結(jié)合公眾的意見和要求進(jìn)行投票評定。

建立健全公眾參與監(jiān)督機(jī)制。城市規(guī)劃過程具有高度社會(huì)關(guān)聯(lián)性，每一個(gè)規(guī)劃決定都可能涉及到許多人的切身利益，在公眾參與規(guī)劃的過程中，建立一個(gè)參與監(jiān)督機(jī)制顯得尤為必要。一方面，可以設(shè)立公眾參與監(jiān)察員，監(jiān)察員可以從公眾中產(chǎn)生，代表不同利益群體的利益訴求。在政府就規(guī)劃方案“征詢意見”階段之后，檢查員可以參與到公眾意見的處理、采納環(huán)節(jié)，迫使政府認(rèn)真對待和處理公眾的意見和建議。

提高公眾參與的組織化程度。隨著城市規(guī)劃知識(shí)的普及、公眾參與理念的傳播，公眾對參與城市規(guī)劃也越來越積極。但是，個(gè)人的認(rèn)知能力畢竟是有限的，對某一事物的理解也會(huì)存在片面性，而且由于單個(gè)人的力量薄弱，意見分散，對最終規(guī)劃決策的影響力非常有限。所以，要想公眾的意見受到重視，就必須以一個(gè)組織的力量參與規(guī)劃過程中，形成“有組織的聲音”。積極發(fā)揮社區(qū)、街道居委會(huì)的力量，利用居委會(huì)的組織能力，將規(guī)劃涉及到的居民聚集起來，收集每位居民的意見，然后整理并總結(jié)大部分民眾都關(guān)注的問題，將這些普遍關(guān)注的問題以一個(gè)集體的名義表達(dá)給政府，這種組織化的方式比單個(gè)人的參與有效得多。