從帕累托到卡爾多：財政體制改革兩個背景分析

胡娟 陳挺

內容提要：任何制度改革都會涉及利益調整，1994年分稅制改革基本上遵循“存量不動，增量調整”思想，始終堅持雙軌制運行，這種改革方式保持了既得利益格局，減少了改革阻力，規(guī)避了主要矛盾，是典型的帕累托改進模式。當前財政體制改革背景不同，利益格局固化，帕累托改進空間基本無存，財政體制改革更適用于卡爾多改進模式，在卡爾多補償?shù)那疤嵯?，只要有利于社會總福利水平的提高，制度改革就可行，之后利用財政手段對改革紅利進行再分配，實現(xiàn)社會公平公正目標。

關鍵詞：帕累托；卡爾多；財政體制；分稅制改革

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1001-148X（2017）09-0118-09

收稿日期：2017-04-18

作者簡介：胡娟（1984-），女，安徽蕪湖人，安徽師范大學經(jīng)濟管理學院講師，經(jīng)濟學博士，研究方向：政府債務、不確定性；陳挺（1985-），男，河南信陽人，國網(wǎng)能源研究院研究員，經(jīng)濟學博士，研究方向：財稅理論與政策。

基金項目：國家自然科學基金項目“中國財政轉移支付體系優(yōu)化研究——基于中國1980年至今市縣級數(shù)據(jù)”，項目編號：71373031。

一、引言

帕累托標準注重改革效率，卡爾多標準則放寬了帕累托標準的外延，該思想認為在卡爾多補償?shù)那疤釛l件下，只要能夠增進社會總福利，不論其在改革過程中損害了哪一方的利益，只要在補償之后，獲得利益的一方還有改革紅利剩余，那么這項改革仍然是可行的。體制改革本質上是利益的調整，亦是既得利益各方博弈的過程，在保證改革最終順利推進的前提下，改革成功無非是各方既得利益均衡和妥協(xié)的結果。財政體制改革是體制改革中重要組成部分，關系國計民生，利益博弈尤為激烈。

20多年前，我國分稅制改革主要是調整中央與地方政府間財政關系，其次是調整政府與國民之間收入分配格局，即通常所說的“兩個比重”。分稅制運行到現(xiàn)在已經(jīng)基本上實現(xiàn)了這個目標，國家財政汲取能力[1]已大大提高。當前財政體制又處于改革的關鍵時期，但改革背景與1994年相比大為不同，財稅體制改革屬于經(jīng)濟體制改革中重要組成部分，經(jīng)濟改革又是整個改革中的“重頭戲”。目前，財稅體制改革亦要突破固有利益的“藩籬”，又要提高社會總體福利水平，形成以公平性為特征的利益分配格局。

大多數(shù)學者認為我國財稅體制改革帶有明顯的漸進式色彩，屬于漸進式改革的成功典范，最為明顯的特征是增量改革、試驗推廣以及非激進性[2]。此次改革，經(jīng)過20多年的數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，我國地方和中央的財政收入都實現(xiàn)了大幅度增長，都享受到了改革紅利，中央和地方政府財政在此次改革中并沒有出現(xiàn)一方受損，另一方獲益的非帕累托改進情況。但經(jīng)過20多年的運行，我國地方財政收入與中央財政收入之間的利益格局已經(jīng)被大幅度調整，與分稅制改革之前形成鮮明對比，如圖1。在此次改革過程中，政府與市場之間的關系也逐步得到了調整，政府與市場的邊界更為清晰。

如圖1，經(jīng)過1994年分稅制改革之后，中央財政收入占比明顯得到提升，中央與地方政府利益分配格局已經(jīng)得到重新規(guī)劃。自1994年分稅制改革以來，我國總財政收入大幅度增長，中央與地方財政收入增長幅度都較大，無疑在增加財政收入規(guī)模上分稅制改革已經(jīng)取得了巨大成功[3]，但地方財政困難也是不爭的事實。究竟是分稅制之前的“中央窮，富地方”局面好，還是當前地方財政困難局面更為優(yōu)越，帕累托并沒有給出相應答案，而按照帕累托效率標準認為這兩種狀況都是最優(yōu)的，其并不能對這兩種狀況進行絕對比較。

圖1 新中國建立以來我國財政“兩個比重”的變化情況（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，2016年數(shù)據(jù)來自《關于2016年中央和地方預算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》。

二、文獻回顧

我國經(jīng)濟體制改革中財稅體制改革被認為是帕累托改進的典型案例（楊茂林，2014），但不可否認的是，帕累托最優(yōu)狀態(tài)下的資源配置是極端不公平的（石婷婷，2007），這是學者對帕累托極端批判的集中點之一，批判學者認為帕累托式的制度改進不帶有價值判斷（布坎南，1989；阿瑪?shù)賮啞ど?986），盡管帕累托提供了一套制度改進的標準，卻無法在多個帕累托最優(yōu)的狀態(tài)中再次選擇，這就導致了制度改革的無意義。制度改革意味著利益格局調整，有時盡管是微調，但是必定損害了一部分人的利益，而導致另外一部分人受益，按照帕累托標準這是無意義的，即使能夠大幅度提升社會的總體福利水平。還有學者認為人的效用不僅僅取決于絕對利益，還取決于相對利益，并認為帕累托改進即使不傷害絕對利益，但是仍然可能使得人的相對利益受損，那么這樣的體制改革按照帕累托標準可以判定是無效的，即使有利于整個社會效用水平的提高（張維迎，2006；彭源賢，2008），換個角度思考，如果社會總體效用增加，獲取較多利益的一方拿出獲得利益的一部分去補償另一方之后還有盈余，那么這種改革顯然是十分可取的，這就是著名的卡爾多標準（范瑞濱，2006；楊茂林，2014）。卡爾多放寬了帕累托標準，該思想認為在卡爾多補償?shù)那疤釛l件下，只要是能夠增進整體福利的制度改革就是可取的，無論是否損害一部分人的利益而使另一部分人受益，只需要在改革后進行卡爾多補償。

盡管有學者認為我國體制改革帶有很強的漸進式色彩，激進式的改革路徑并不符合我國國情（莊子銀和鄒微，1996；林毅夫，2004，2015），但仍有學者認為正是在帕累托改進思想的指導下，才導致了中國當前改革任務的艱巨性，帕累托改進的思想下認為改革必須是“存量不動，增量調整”，不打破原有既得利益格局，通過“增量調整”，只是解決改革紅利在多方利益者之間的分配問題，并沒有對原有利益分配格局進行調整，所以形成現(xiàn)在的兩難境地，這是漸進式改革的弊端（楊小凱，2003）。當前經(jīng)濟體制改革已經(jīng)不能夠采用帕累托改進思想，而應該采用卡爾多思想，其重心是制度改革中卡爾多補償能否實現(xiàn)問題（楊茂林，2014）。endprint

我國制度改革帶有很強的依賴性特征，在大多數(shù)情況下，“讓一部分人先富起來”的思想痕跡非常明顯，這種思想下的體制改革當然是帕累托改進性質的，但卻拉開了經(jīng)濟差距，造成了相對利益的不公平（彭源賢，2008）。財稅體制改革是經(jīng)濟體制改革中的重要組成部分，財政體制改革的核心之一就是正確把握財力與財權的集中程度，這個集中程度極大地影響著中央與地方、政府與市場之間的關系，集中程度的高低意味著調整中央與地方、政府與市場之間的關系和分配格局（項懷誠，2009）。1994年分稅制改革是漸進式改革路徑的典型，我國分稅制改革基本上是按照“存量不動，增量調整”的思想進行的，其主要方向是調整“增量”，其中最為引人注目的是稅收返還機制的設置（樓繼偉，2012，2016）。這種漸進式改革思想雖然在一定程度上保證了分稅制改革的順利實施，減少了分稅制改革的阻力（郭家虎和崔文娟，2004），但漸進式改革卻造成了現(xiàn)在龐大的固化利益格局，使得進一步改革遭遇到更大阻力，分稅制改革過度專注于“增量”調整，在一定程度上忽略和規(guī)避了財政體制中的主要矛盾，從而引發(fā)了新的矛盾和問題，不利于新分稅制改革任務的順利推進（于凱，2010）。

我國的制度改革長期依賴于帕累托改進原理，在帕累托標準下，一定程度上忽略了公平標準，為了達到帕累托標準，即使存在極大不公平也是適當?shù)?，這也是對“從先富到共富”另外一種思想解讀，帕累托標準下不能夠對各種資源配置的最優(yōu)狀態(tài)進行比較，因此對實踐指導具有誤導性，對公平性制度改革并沒有直接指導意義。公平性的制度改革重點是調結構，損害一方而使得另一方受益，其更加注重公平，當前改革應以卡爾多標準為主導（許云霄和麻志明，2005；范瑞濱，2006）?？柖鄻藴收J為在卡爾多補償?shù)那疤釛l件下，只要能夠增進社會總福利那么這項制度就是可行的，在當前的經(jīng)濟形勢和財政狀況下，我國改革重心是差距的調節(jié)，即相對利益的調整，主要是打破固有利益格局，而不是保既得利益，因此要進行卡爾多補償（楊茂林，2014）。1994年分稅制改革主要是在保既得利益的前提下實施的，盡管對增量有所調整，這種改革模式在當時我國財政收支規(guī)模較小的情況下是可行的，1994年之前的利益格局并不明顯，并且矛盾也較小，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，財政收支上升到了當前規(guī)模之后，利益格局已經(jīng)非常堅固，矛盾較為激化，已不可能通過“增量”調整解決問題，只有進行卡爾多補償，打破固化的利益格局，才能實現(xiàn)財政的再分配職能（楊志勇，2006；于凱，2010）。

綜上，本文著重分析財稅體制改革20年前后的不同背景，從中可以發(fā)現(xiàn)，1994年分稅制改革實施帕累托改進，采用漸進式的改革途徑，不觸動既得利益格局的合理性，以及當前我國財稅體制改革必須突破利益固化“藩籬”的必要性，意味著過去的帕累托改進已經(jīng)不再適用于當前的改革，因為利益格局的調整必然使得一方受損，但當前利益格局的調整卻有利于國家整體的發(fā)展和提高，如果通過財政的再分配職能對改革過程中的受損一方進行卡爾多補償，同時改革獲益方還有剩余，那么這項改革就是可行的，本文利用背景的對比分析論證從帕累托改進到卡爾多改進的合理性。

三、改革背景的對比分析

（一）1994年分稅制改革背景：帕累托改進的合理性

1980年以來，實行“分灶吃飯”的財政大包干制引起最重要的變化是國家汲取財政能力迅速下降，政府財力極度分散，中央控制宏觀經(jīng)濟能力下降[4]，汲取財政能力的下降，特別是中央財政收入比重的下降，給全國社會穩(wěn)定帶來了隱患。1994年分稅制改革背景包括五個方面。

1.財政收入長期處于低彈性范圍

圖2 1978-2016年我國財政收入增長彈性情況

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2010》。

注：財政收入彈性=財政收入增長率/GDP名義增長率。

財政收入增長彈性通常指財政收入增長速度與國內生產(chǎn)總值增長速度的比值。這一指標一般用于分析國內生產(chǎn)總值的增長速度與財政收入增長速度的關系。1980-1993年實行包干制財政體制期間，我國經(jīng)濟高速增長并沒有帶動和促進國家財力的同步增長。在此期間，國內生產(chǎn)總值規(guī)模從1980年的45456億元，增長到1993年的353335億元，名義年均增長率高達171%；國家財政收入規(guī)模從1980年的11599億元，增長到1993年的43490億元，年均增長率僅為107%（剔除1993年超常增長因素，實際增長率為96%）。國家財政收入對國內生產(chǎn)總值的彈性系數(shù)，平均僅為058，屬于低彈性范圍（見圖2）。其主要原因是：一方面在包干制財政體制下，國家與國有企業(yè)利潤分配關系沒有理順，企業(yè)普遍實行“包死基數(shù)、超收多留” 的承包辦法，制約了財政收入的合理增長；另一方面在包干制財政體制下，中央財政對地方財政實行包干制，致使地方藏富于基層、藏富于企業(yè)，制約了財政收入的合理增長。

2.財政收入占GDP比重不斷下降

一個缺乏收入增長彈性的財政體制，必然導致國家財政收入占GDP比重呈下降趨勢，影響政府總體可支配資源的合理增長，降低政府提供公共服務的能力。1980-1993年實行的財政包干制期間，財政收入占GDP的比重由1980年的255%下滑到1993年的123%，這一比重是新中國成立以來的歷史最低點（見圖3）。若不對財政包干體制作徹底改革，這一比重仍會繼續(xù)下降。

3中央財政收入占全國財政收入比重持續(xù)降低

市場經(jīng)濟體制要求摒棄過去計劃經(jīng)濟體制下以計劃為主的經(jīng)濟模式，國家對經(jīng)濟的調控由過去的以計劃為手段的直接管理為主向以市場機制為手段的間接調控為主轉變。為了保證中央宏觀調控政策的實施，中央政府需要具備一定的財力基礎。

在財政包干制下，各級財政支配的財力在很大程度上取決于地方上解、中央補助或共享分成的比例和基數(shù)的高低，而這些比例或基數(shù)的核定又缺乏客觀性。為了在與中央博弈過程中爭取自身利益最大化，各地都傾向于增加支出基數(shù)，壓縮收入基數(shù)，提高分成比例。在財政收入分配增量中，中央財政所得的份額越來越少，地方本級收入增長率與地方體制上解增長率差距的持續(xù)擴大，導致了地方體制上解占地方本級收入的比重逐年下降，地方體制上解增量占地方本級收入增量的比重也持續(xù)下降（如表2和圖4所示）。endprint

與地方在財政收入增量分配中的強勢地位形成鮮明對比的是，中央財政增收極其困難，中央與地方分配機制嚴重扭曲。從表3可以看出，1988-1993年，在全國增收中中央增收比重大部分年份都在25%以下，1991年和1993年中央增收額還出現(xiàn)了負數(shù)。1989年7月18日，王丙乾同志在國務院常務會議上指出：“對地方實行包干，好處是可以調動地方增收節(jié)支的積極性，但弊病也不少，一是容易助長地區(qū)封鎖、重復建設，二是每年增收部分中央拿不了多少”[5]。

中央與地方增量分配格局直接導致了兩者的存量變化。由于中央財政在每年增加的收入中分成過少，地方上解增長又緩慢，使得中央財政收入在整個財政收入增量中所占份額越來越少，造成中央財政收入占全部財政收入的比重不斷下降。1984-1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重由1984年的405%、1990年的338%下降為1993年的220%，嚴重削弱了中央財政的宏觀調控能力，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的總體目標相悖（見圖5）。

從國際比較來看，大多數(shù)市場工業(yè)經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家的中央政府財政收入占全部財政收入的比重都在50%以上（如表4所示）。而我國中央財政收入比重不及發(fā)達市場經(jīng)濟國家的1/3，也不及發(fā)展中國家印度的1/2，可見，中國已經(jīng)形成了典型的“弱中央”局面。

中央收入比重逐漸下降的情況下，使中央掌握的財力與中央所承擔的任務不相適應，以至于中央財政連年收不抵支，維持政府正常運轉都有困難，只能靠舉債、打赤字來支撐。對于民生問題心有余而力不足，甚至需要國家財政投入的國防、基礎研究、重點建設和還債等事關全局的必要資金也嚴重匱乏，中央財政陷入了嚴重的危機。1993年7月23日，朱镕基同志在全國財政、稅務工作會議上講到：“在現(xiàn)行體制下，中央財政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財政的日子過不下去了”。為了解決中央財政困難，中央財政甚至不得不向地方借款。

4.預算外收入增長過快

預算外收入曾經(jīng)被稱為“第二預算”，它從新中國成立初期就已經(jīng)存在。在統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制階段，1952-1979年，國家財政預算內收入共15167億元，預算外收入共3419億元，預算外收入占預算內收入的比重為225%。改革開放以來，中央實行向地方分權的措施，不僅使地方在財政總收支中的比重不斷上升，而且導致預算外資金急劇膨脹。財政包干體制下，預算外收入年均增長率達到175%，比同期預算內收入增長速度高79個百分點（見表5）。1980-1992年，國家財政預算內收入共27476億元，預算外收入共24240億元，預算外收入與預算內收入之比已經(jīng)高達882%。1988年、1991年和1992年，預算外收入與預算內收入之比已經(jīng)超過100%，分別達到1001%、1030%和1107%（見圖6），預算外收入已經(jīng)與預算內收入基本相當。

5.財政包干體制不利于優(yōu)化資源配置

實行財政包干體制，一方面調動了地方發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源的積極性；另一方面也使地方政府為了取得較多收入，片面強調發(fā)展稅利較大的加工工業(yè)，影響國家產(chǎn)業(yè)結構的調整、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和全國統(tǒng)一市場的形成。

市場經(jīng)濟體制要求政府營造良好的經(jīng)濟發(fā)展氛圍，以利于企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下公平競爭，通過市場實現(xiàn)資源的有效配置，但包干體制將大部分流轉稅作為地方收入，導致各地政府在自身財政利益的驅動下，熱衷于發(fā)展稅高、利大的產(chǎn)業(yè)，導致“小酒廠、小煙廠”盲目發(fā)展，重復建設嚴重，不利于資源的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結構的合理調整；同時，這種體制將政府的財政利益與企業(yè)捆綁在一起，強化了政府對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預，不利于政企職能的分離。

20世紀90年代中國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了改革開放15年左右的時間，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)東中西特征，東部沿海由于制度優(yōu)勢發(fā)展較快，經(jīng)濟發(fā)展處于前列。但是應該看到，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很多正處于起步階段，與世界發(fā)達經(jīng)濟體相比還存在很大差距。而分稅制改革如果將“存量”也進行調節(jié)，顯然會降低東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的積極性，甚至導致全國經(jīng)濟發(fā)展的“領軍者”停滯，對全國經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性造成威脅。

20世紀90年代中期分稅制改革初始，我國經(jīng)濟發(fā)展中效率與公平兩個要素中效率是領先于公平的，那么制度改革也必須要遵循這個大的原則。所以，分稅制改革采用“多上劃者多得財政收入”的模式，很顯然符合效率原則，地方經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)可以得到較多的財政收入，政府擁有較多的財力之后，反過來可以促進地方經(jīng)濟發(fā)展，形成良性循環(huán)。

1994年分稅制改革如果采用全盤“洗牌”的方式進行，經(jīng)濟發(fā)展較好的地方大部分財政收入進入中央財政進行統(tǒng)籌，勢必降低這些地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，反而是經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)會偏好這種統(tǒng)籌的改革模式，可以獲得更多的財政收入，但會形成依賴性心理更加不利于這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，顯然這種“多上劃者多得”的模式保證了經(jīng)濟發(fā)展“效率”的要求，保證了分稅制改革伊始全國經(jīng)濟穩(wěn)定而快速發(fā)展態(tài)勢。

因此，1994年分稅制改革采用帕累托改進方式具有其合理性，85號文件“存量不動，增量調整”明確地指明了既得利益格局暫時不調整，首先對“增量”進行調整，這個原則十分符合帕累托改進方式的特征。在這種模式要求下，一般采取的是雙軌制運行模式，對原有的利益既得方繼續(xù)“照顧”，在整個改革的過程中沒有絕對“輸家”，都是受益者，降低了改革的摩擦成本。因此，1994年分稅制改革采用的是雙軌制運行方式，保留了部分原體制，采用“基數(shù)+增長”方式進行，主要對增長部分進行調整，但是基本上沒有觸動原有的利益格局，即財政資源的分配格局，保證了效率。

中央財政困難，這是分稅制改革的根本性原因[6]。但是，分稅制改革采用的是漸進式改革方式和途徑，通過漸進式改革將分稅制的基本框架先確立起來，在實施中逐步完善[7]。分稅制改革總體上采用的是帕累托改進思想，不觸動根本利益格局，1994年分稅制改革利用帕累托改革思想具有其合理性，避開了體制中的主要矛盾，保證改革取得成功，財政收支增長進入良性軌道。endprint

（二）當前財政體制改革背景：卡爾多改進的合理性

1994年分稅制改革采用漸進主義方式，避開了主要矛盾，采用“雙軌制”運行模式，使得分稅制改革初始取得了成功，既得利益格局因為帕累托改進方式而得以保留，在1994年改革背景下，這是科學的。但隨著經(jīng)濟發(fā)展，時間的推移，我國帕累托改進的空間越來越小，財政收支增長空間已經(jīng)逐漸減小，已經(jīng)很難再通過做大蛋糕的形式，在不傷害一方利益的前提下，實施制度改革進而使得另外一方獲得利益[8]。當前財稅體制改革中利益格局已經(jīng)固化，矛盾較為突出，如果繼續(xù)采用帕累托改進思想，仍然在保持既得利益格局不變的前提下進行改革，可能不會取得成功，反而會繼續(xù)加劇社會的不公平程度，進而損害效率，并不能夠促進社會總福利提高。社會不公平程度因為既得利益格局的保留繼續(xù)提升，破壞社會穩(wěn)定。當前改革背景中最為重要的特征是“差距”，需要以卡爾多補償機制作為配套的卡爾多改進框架作為當前財政體制改革的指導理論，即可以減少一部分人的利益，在破除傳統(tǒng)利益格局的前提下，革除弊端，激活財政體制，使得社會總福利獲得持續(xù)性增長，再通過強制性的卡爾多補償方案，使得改革受益的一方補償受損方，且還有剩余。這意味著在推進改革的過程中，繼續(xù)做大增量的同時，需要考慮如何更加合理地解決“切蛋糕”問題[9]。

1收入差距拉大

當前財稅體制改革的背景之一是收入差距繼續(xù)擴大。衡量一國不平衡程度最常用的指標是反映個人收入平等情況的基尼系數(shù)。2016年中國居民收入的基尼系數(shù)為0422，處在發(fā)達國家之后，與一些大國相比仍然處在較高水平，是人口過億的大國中基尼系數(shù)最高的國家（見圖7）。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大

中國特殊的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構導致了城市和農(nóng)村在經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多領域形成了巨大的差異，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平遠落后于城市，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入差距上。

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入都取得了大幅度增長，但差距呈不斷擴大趨勢，從1978年的257：1上升到2015年的273：1（見表6）。其直接原因是農(nóng)村居民增收困難，農(nóng)村居民人均純收入的增長速度低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增長速度。

城鄉(xiāng)收入差距擴大的趨勢并沒有隨著近幾年對“三農(nóng)”問題關注程度的上升而明顯改善。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對于農(nóng)村居民收入的提高是顯著且富有成效的，因而1978-1983年，城鄉(xiāng)居民收入比率持續(xù)下降，由1978年的257下降為1983年的182；農(nóng)村居民收入增加放緩，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，1983-1994年的11年間，上升到286；城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)縮小態(tài)勢，1994-1997年比率由286下降為247；從1998年開始，城鄉(xiāng)居民收入比率又持續(xù)攀升，至2015年為273。如果考慮到醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素及稅費負擔，城鄉(xiāng)差距甚至拉大到6倍[10]，已屬于世界上城鄉(xiāng)收入差距最高的國家之一。

3區(qū)域發(fā)展差距拉大

地區(qū)間發(fā)展不協(xié)調，主要是由于社會資源在東、中、西部之間的分布不均衡，東部沿海地區(qū)占有了大量經(jīng)濟和社會資源，在一定程度上形成了“代際依賴”，即越發(fā)達的地區(qū)擁有越好的發(fā)展環(huán)境，而欠發(fā)達地區(qū)則缺少必要的發(fā)展資源，分稅制改革20多年以來，區(qū)域發(fā)展差距沒有縮小的趨勢。

在行政區(qū)劃上，東部占國土面積的9%，中部和西部地區(qū)分別占20%和71%，盡管西部地區(qū)的國土面積大，但其中可產(chǎn)生經(jīng)濟效益的比重較低。在人口分布上，35%的人口集中在東部地區(qū)，中部有37%的人口，西部的人口則占全國的27%，由于中西部相對滯后的發(fā)展水平，全國有64%的人口生活在國內的欠發(fā)達地區(qū)；從GDP的分布上看，東部地區(qū)創(chuàng)造了全國50%的GDP，而中部和西部地區(qū)分別創(chuàng)造了30%、20%的GDP；從財政收入上看，東部地區(qū)的比重更高，占全國的55%，中部和西部則分別占25%和21%；從可支配財力上看，東部地區(qū)占43%，中部和西部地區(qū)分別占30%和27%，只約占全國的一半；從財政支出上看，東部地區(qū)占全國財政支出的比重占41%，中部和西部分別為30%和29%，但其分布仍無法與人口分布保持一致（見圖8）。

4社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展差距拉大

我國經(jīng)濟發(fā)展過程中始終存在社會發(fā)展差距較大、社會事業(yè)發(fā)展滯后等不足。但經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展是驅動人類進步的兩個主要因素，它們之間的相互協(xié)調是保證社會和諧發(fā)展的基本動力。相對于中國改革開放30多年來在經(jīng)濟發(fā)展領域取得的巨大成就，社會發(fā)展前進的步伐則顯得比較緩慢，在客觀上影響了未來經(jīng)濟發(fā)展的潛力。十八屆三中全會公報中明確提出“實現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求”，這正說明了我國社會事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)狀。

UNDP的人類發(fā)展指數(shù)（HDI）表明我國存在著顯著的地區(qū)不平衡。將HDI分解，揭示國家內部的地區(qū)不平等。2014年，中國各地區(qū)中HDI值分布從0600（西藏自治區(qū)）、0852（上海市）到0869（北京市）。如果將它們視為國家放在世界范圍內進行比較，那么貴州省在世界的排名和納米比亞相當，而上海市則和葡萄牙類似。根據(jù)《2016年中國人類發(fā)展報告》，中國人類發(fā)展水平較高的省（市），除北京、上海、天津三大直轄市外，主要集中在沿海地區(qū)，而人類發(fā)展水平最低的省份集中在西部地區(qū)。僅從HDI的數(shù)值上看，最高的北京市比最低的西藏自治區(qū)高出448%，西藏自治區(qū)的HDI與不丹和老撾不相上下[11]。

中國主要公共服務績效與發(fā)達國家存在差距。2014年，人均壽命、嬰兒死亡率、5歲以下幼兒死亡率、小學教育等指標與高收入國家還有較大差距（見表7）。

四個方面的差距說明了深化當前財政體制改革面臨的壓力，主要集中在縮小差距方面，而縮小差距必須打破當前既得利益格局。1994年分稅制改革注重提高“兩個比重”目標，在不觸動根本利益格局的前提下進行了改革，而當前財稅體制改革面臨的背景是固化利益格局，很難再通過帕累托改進方式，在不損害一方利益的前提下促進經(jīng)濟社會再發(fā)展，當前應該更加重視“調差距”問題。當前差距過大，已經(jīng)影響效率，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟，甚至影響社會穩(wěn)定，如何通過卡爾多補償，縮小這四個以及其他方面的差距，是未來財稅體制改革深化的方向。endprint

利益格局可以被分為強勢利益集團和弱勢利益集團。在帕累托改進過程中，強勢集團攫取了改革的大部分利益，這種狀態(tài)下可能并不會導致弱勢集團利益受損，弱勢集團可以獲得較少的利益或不獲利[12]，于是達到這樣的一種狀態(tài)，強勢與弱勢集團之間的差距因為帕累托改進而拉大了，進一步降低了社會的公平性程度，當社會的不公平程度達到一定階段，勢必會產(chǎn)生外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，破壞經(jīng)濟發(fā)展效率，最終導致制度改革的失敗。因此，當前改革應以卡爾多標準思想為指導，以卡爾多補償為契機，重點是促進社會公平，其次是提升社會總福利，即首先解決“切蛋糕”問題，其次考慮做大“蛋糕”。

四、總結

不同的背景決定了不同的改革目標與路徑。1994年分稅制改革的最大背景是“兩個比重”，中央財政收入比重、全國財政收入占GDP的比重過低，因此分稅制改革的根本目的在于提高“兩個比重”，在于做大財政收入“蛋糕”，同時為了確保改革的成功，保持了既得利益格局，減少了改革成本，最終使得分稅制財政體制改革獲得成功。

漸進式改革取得了巨大成功，分稅制也是如此，但由于一直以來我國體制改革的路徑依賴性，導致我國在體制改革中往往規(guī)避主要矛盾，“雙軌運行”保證了原體制下既得利益者的持續(xù)性利益，新體制則在運行過程中保證了對改革紅利的再分配，這種再分配與原體制下的利益格局相對比往往微不足道，因而在“雙軌制”運行下會繼續(xù)擴大不同利益群體之間的差距，但這種局面在帕累托標準下被認為是資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，因為在這種狀態(tài)下，或者說在當前的狀態(tài)下，已經(jīng)不可能通過不降低任何一方利益的改革措施來提升其他人的利益實現(xiàn)改革目標。但在卡爾多標準下，只要財政體制能夠起到再分配的顯著性作用，只要是能夠增進社會總福利的制度改革都可進行，而不必在意既得利益格局。

20世紀80、90年代改革的起始階段，利益基本上是“普惠”性的，改革成果分享大體上是公平的，而后情況發(fā)生了變化，由于改革的不配套，部分強勢群體對改革的消極拖沓，不僅人為加大了深化改革的阻力，使得改革的成果分配越來越失衡[13]，這種失衡就表現(xiàn)為當前各種各樣的差距，所以在未來的改革過程中，要以卡爾多標準來判斷制度改革的可行性，打破既得利益格局，發(fā)揮財政的再分配作用，進而促進社會公平公正，縮小各種差距。

參考文獻：

[1] 王紹光， 胡鞍鋼. 中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社， 1993.

[2] 莊子銀，鄒薇. 制度變遷理論與中國經(jīng)濟改革的方式選擇[J].武漢大學學報：人文科學版， 1996（1）：12-18.

[3] 項懷誠. 中國財政體制改革六十年[J].預算管理與會計， 2009（10）：2-7.

[4] 王紹光， 胡鞍鋼. 中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社， 1993.

[5] 王丙乾.當前財政上的主要矛盾和解決辦法[M]//王丙乾論財政（下卷）.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1994：128.

[6] 劉克崮， 賈康.中國財稅改革三十年： 親歷與回顧[M].北京：經(jīng)濟科學出版社， 2008.

[7] 樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社， 2013.

[8] 于塏. 帕累托改進和分稅制改革[J].河南工程學院學報：社會科學版， 2010，25（2）：39-41.

[9] 楊茂林.從帕累托改進到卡爾多改進談起[J].前進論壇， 2014（1）：61-61.

[10]祁林德.淺析城鄉(xiāng)收入差距拉大的原因[J].經(jīng)濟論壇， 2005（24）：121-122.

[11]UNDP.2016年中國人類發(fā)展報告[R].中國對外翻譯出版公司，2010.

[12]彭源賢.帕累托改進、利益分配與改革——對帕累托改進的擴展和改革目標的再思考[J].蘭州學刊， 2008（4）：49-52.

[13]韓復齡.三中全會的改革期待[J].人民論壇， 2013（27）：4-4.

From Pareto Optimality to Kaldor Improvement： An Analysis of Two Backgrounds

of Fiscal System Reform

HU Juan1，CHEN Ting2

（1. School of Economics and Management， Anhui Normal University， Wuhu 241002，China；

2. State Grid Energy Research Institute， Beijing 102200，China）

Abstract：Every system reform must involve the interest adjustment. The principle that the stock must be kept steady and the increment must be adjusted was followed in the reform of tax-sharing system in 1994. The double-track fiscal system had been implemented from then on. This reform method has kept the vested interests divide steady， and it decreased resistance of the fiscal system reform. This method is one classical mode of Pareto Improvement. However， the background of present fiscal reform is different from the 1993′s reform： the vested interests divide is hard， and the space of Pareto Improvement does not exist nowadays. This paper suggests that the Kaldor Improvement is more suitable to the present fiscal reform. This system reform will be feasible if this reform can improve the level of social welfare according to the Kaldor principle， and then the fiscal system can be used to distribute the benefit of reform to achieve the goal of social equity.

Key words：Pareto； Kaldor； fiscal system； tax-sharing system reform

（責任編輯：周正）endprint