從政府內(nèi)部預(yù)算走向公共預(yù)算
——筑牢法治、參與和技術(shù)的“三角基石”

韓福國 桑玉成

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 楊浦 200433）

一、問題的界定：走向“公共預(yù)算”的時(shí)代必要性

（一）政府預(yù)算的傳統(tǒng)機(jī)制與困境

預(yù)算和人事問題是政府管理社會(huì)的兩個(gè)支撐點(diǎn)，尤其是對(duì)于中國現(xiàn)代社會(huì)的公共治理而言，在特定的政治架構(gòu)內(nèi)，預(yù)算具有十分重要的社會(huì)調(diào)控功能?！皣业念A(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗?guī)定了政府活動(dòng)的范圍和方向?！盵1]一般而言，公共預(yù)算是指政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃，是與公共財(cái)政相適應(yīng)的國家預(yù)算。但是長期以來，由于關(guān)于預(yù)算編制、批準(zhǔn)和執(zhí)行的過程中，除了政府編制和執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力得到了落實(shí)以外，其他幾乎所有的預(yù)算程序都沒有落實(shí)，因此，公民極度缺乏參與預(yù)算編制、監(jiān)督、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)的基本途徑，人民代表大會(huì)作為組織主體和人大代表作為行為主體，對(duì)政府預(yù)算制度規(guī)定層面上的審議和監(jiān)督權(quán)力，受制于有限的預(yù)算審議時(shí)間，缺少科學(xué)的程序和方法，對(duì)于政府預(yù)算幾乎只能“被動(dòng)批準(zhǔn)”而無法提供有效的審議，也無從實(shí)現(xiàn)有效的過程監(jiān)督。預(yù)算事實(shí)上成了政府職能部門內(nèi)部的“政府預(yù)算”，而不是真正意義上的現(xiàn)代“公共預(yù)算”。

政府承接了黨委決策的社會(huì)發(fā)展任務(wù)，其后預(yù)算環(huán)節(jié)就一直停留在政府內(nèi)部循環(huán)。雖然預(yù)算不能解決所有公共問題，但是在目前人事制度比較固定的前提下，預(yù)算制度對(duì)于中國社會(huì)治理起著至關(guān)重要的作用，也直接影響著政府政策的有效性，間接影響著民眾對(duì)政府合法性的認(rèn)同。許多依靠預(yù)算所支撐的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、公共工程項(xiàng)目和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，由于缺乏民眾參與和人大的有效監(jiān)督，造成了一些社會(huì)沖突事件，對(duì)政府帶來了很大的壓力，增加了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的成本。

因此，預(yù)算制度的改革問題，構(gòu)成了當(dāng)下中國制度改革的核心問題之一，從中央政府預(yù)算到基層預(yù)算，民眾對(duì)于“錢怎么來”和“花到哪里去”的過程是否合理和公正，存在許多疑問和意見。因此，中國預(yù)算改革需要跳出傳統(tǒng)的政府內(nèi)部預(yù)算的路徑鎖定（Locked-in），向現(xiàn)代公共預(yù)算轉(zhuǎn)型，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公平與民主決策的主要途徑之一。

（二）公共預(yù)算的“三角基石”：法治、參與和技術(shù)

自黨的十八大以來，中國把推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化作為一個(gè)國家戰(zhàn)略提上了日程，并且在其后進(jìn)行了一系列路徑和措施的規(guī)范化運(yùn)作，而形成一個(gè)現(xiàn)代公共預(yù)算機(jī)制是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的核心制度要素之一，預(yù)算改革“本身就是一種政治體制改革”[2]，可以說得上是“公共預(yù)算的一小步,國家建設(shè)的一大步”[3]。

公共預(yù)算是政府為實(shí)現(xiàn)公共政策所進(jìn)行的財(cái)政資源的分配活動(dòng),但預(yù)算決策的基礎(chǔ)是什么？學(xué)者深入地討論了這個(gè)基本問題①參見Wildavsky,A.Political Implications of Budgetary Reform.Hyde,in A.C.Government Budgeting:Theory,Process,Politics.Belmont,CA:Brooks/Cole Publishing Company,1992:39-42.;Rubin,I.S.The Politics of Public Budgeting:Getting and Spending,Borrowing and Balancing.New York:Chatham House Publishers,2000.;Thurmaier,K.M&Willoughby,K.G.Policy and Politics in State Budgeting.Armonk,NY:M.E.Sharpe,Inc,2001.，卻無法形成一致的意見[4]。

毫無疑問，一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)和政府治理路徑的公共預(yù)算，首先是一個(gè)基于現(xiàn)代法治的公共預(yù)算體系，需要在國家制度和法律規(guī)范的框架下運(yùn)作，其核心就是政府編制預(yù)算的過程必須符合國家現(xiàn)行的法律規(guī)章制度，然后是各級(jí)人民代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算審核和監(jiān)督的法定權(quán)力，這是避免財(cái)政預(yù)算淪為地方政府主要官員的錢袋子，而確保其成為人民的錢袋子的一個(gè)制度保證，可以有效地防止預(yù)算后續(xù)產(chǎn)生的腐敗、績效差等問題[5]。

“一個(gè)治理良好的政府，必須有一個(gè)好的預(yù)算管理系統(tǒng)，政府的民主治理離不開公共預(yù)算的民主化參與?！盵6]現(xiàn)代預(yù)算中的公民參與，已經(jīng)成為所有國家正在嘗試的一個(gè)改革進(jìn)程，公民參與預(yù)算可以有效地提升預(yù)算的社會(huì)滿意度和公民的認(rèn)可度，這在參與式預(yù)算的相關(guān)案例中，也基本得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)。聯(lián)合國人居署也認(rèn)為參與式預(yù)算體現(xiàn)了城市善治的原則，將其作為一種現(xiàn)代城市治理的實(shí)踐創(chuàng)新，在全球范圍內(nèi)積極推廣這一方法[7]。巴西格雷夫港的參與式預(yù)算，典型地體現(xiàn)了現(xiàn)代公共預(yù)算中的公民參與對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)治理的重要價(jià)值。

現(xiàn)代預(yù)算分析是理性化政策制定的一個(gè)基本分析工具，而且處于政策制定的中心[8]，因此，政府在編制和執(zhí)行預(yù)算的程序中，需要充分考慮現(xiàn)代預(yù)算的復(fù)雜性和科學(xué)性，為現(xiàn)代政府的精準(zhǔn)化政策治理提供一個(gè)基本的載體，從而改變過去粗放式的預(yù)算編制方式，這就需要現(xiàn)代預(yù)算技術(shù)的引入以及現(xiàn)代技術(shù)人才的培養(yǎng)?，F(xiàn)代預(yù)算編制技術(shù)的科學(xué)化和透明化并不沖突，因?yàn)橐粋€(gè)真正科學(xué)的預(yù)算，需要匹配一個(gè)能夠讓民眾理解的預(yù)算編制方案，而不是相反。

從中國中央政府和各個(gè)地方政府進(jìn)行的預(yù)算改革來看，傳統(tǒng)的政府預(yù)算存在幾個(gè)普遍性的問題：政府編制預(yù)算的流程基本沒有更新，缺乏信息公開；參與式預(yù)算新機(jī)制還沒有與現(xiàn)有的預(yù)算框架完成整合；預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督環(huán)節(jié)缺乏績效；民眾參與者的素質(zhì)特別是人大代表的審議和監(jiān)督能力需要提升；公眾參與程度和人大與政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)能力需進(jìn)一步完善。這就需要我們建構(gòu)中國現(xiàn)代的公共預(yù)算體系的“三角基石”，使得公共預(yù)算能在法治、參與和技術(shù)之間達(dá)成基本平衡，從而建立預(yù)算程序（budget procedures）和預(yù)算執(zhí)行（budget implementation）之間的有效通道。

圖 公共預(yù)算的“三角基石”

這三者的關(guān)系是一體的，只有在傳統(tǒng)的政府內(nèi)部預(yù)算走向公共預(yù)算的過程中，人大的預(yù)算制度規(guī)定才能落實(shí)，公民參與才能不斷實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，只有人大制度不斷落實(shí)，公民參與不斷深化，傳統(tǒng)的政府內(nèi)部預(yù)算才能走向公共預(yù)算。只有理解這個(gè)互動(dòng)關(guān)系，公共預(yù)算的“三角基石”才有真正的意義。

二、現(xiàn)代預(yù)算的專業(yè)性要素：預(yù)算技術(shù)的科學(xué)化

（一）政府編制預(yù)算的技術(shù)體系

作為預(yù)算的主要功能，政府財(cái)政配置劃分社會(huì)總資源在社會(huì)與私人之間的利用，對(duì)所提供的公共產(chǎn)品構(gòu)成進(jìn)行選擇，主要包括預(yù)算的編制和預(yù)算的執(zhí)行這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一個(gè)理想的狀態(tài)是使人力、物力、財(cái)力的分配有助于向資源配置的帕累托最佳效率狀態(tài)逼近[9]。因此，現(xiàn)代政府的職能部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，必須在一個(gè)現(xiàn)代科學(xué)的技術(shù)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行，擺脫傳統(tǒng)的“政府預(yù)算模式”中，少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)起門來分配預(yù)算的模式，即使是試圖公開地分配財(cái)政資金，也需要避免“拍腦袋式”的“預(yù)算切塊”方式。

現(xiàn)代預(yù)算技術(shù)體系的改革，是增強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行效果的基礎(chǔ)平臺(tái)。政府預(yù)算面對(duì)這超大規(guī)模的社會(huì)人口體量，提供的公共產(chǎn)品的復(fù)雜性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了傳統(tǒng)公共財(cái)政，因此，科學(xué)的預(yù)算編制技術(shù)和執(zhí)行管理水平，是任何一個(gè)政府的必需技能，這也是中國政府能否適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)管理的一個(gè)基本挑戰(zhàn)。

在中國公共預(yù)算技術(shù)的深化過程中，黨委擁有對(duì)重大社會(huì)問題，尤其是重大工程和公共產(chǎn)品供給改革的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，這一核心領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，需要有序推進(jìn)預(yù)算技術(shù)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代技術(shù)嵌入到“黨管重大決策”的體系。在這一過程中，進(jìn)行重大決策的各級(jí)黨委，要率先應(yīng)用、理解和接受現(xiàn)代預(yù)算的科學(xué)技術(shù)，在公共預(yù)算的另外兩個(gè)基石的支撐下，使得預(yù)算技術(shù)有效地嵌入到政府編制預(yù)算的程序當(dāng)中，以及批準(zhǔn)后的預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)當(dāng)中，而不是黨委進(jìn)行重大決策之后，把預(yù)算編制的困境拋給政府職能部門，把批準(zhǔn)預(yù)算作為“政治任務(wù)”拋給人大。

（二）技術(shù)科學(xué)化和可理解性之間的平衡

現(xiàn)代政府預(yù)算需要十分復(fù)雜的系統(tǒng)性計(jì)算技術(shù)，但是這些技術(shù)的應(yīng)用，不是在過去的封閉環(huán)境下進(jìn)行，即現(xiàn)代公共預(yù)算不能借口技術(shù)的科學(xué)化和項(xiàng)目的復(fù)雜性而變得更加封閉，而是在一個(gè)技術(shù)不斷更新的基礎(chǔ)上，形成一個(gè)可以理解和接受的公共預(yù)算，以此為基礎(chǔ)獲得社會(huì)的認(rèn)同和立法機(jī)關(guān)的法律確認(rèn)，否則，后期的預(yù)算就會(huì)陷入孤立的“認(rèn)同危機(jī)”和“績效困境”。

傳統(tǒng)的政府預(yù)算草案，到提交人大審核環(huán)節(jié)的時(shí)候，都基本上是個(gè)粗略的“匡算”，僅列出十幾個(gè)或者幾十個(gè)甚至幾百個(gè)沒有詳細(xì)列出的預(yù)算大項(xiàng)，缺乏支出項(xiàng)目細(xì)化、具體化，最終表決預(yù)算的人大代表，看到的只是大類的預(yù)算數(shù)字匯總——“外行人看不懂，內(nèi)行人搞不清”的預(yù)算草案。因此，在審查和表決預(yù)算時(shí)，絕大多數(shù)代表也只能是進(jìn)行“表決通過”而不會(huì)“自找麻煩”地增加自己的成本，這樣一來，人大也缺乏實(shí)質(zhì)性的預(yù)算審查?，F(xiàn)代公共預(yù)算的基本要求是政府制定預(yù)算時(shí)必須要詳細(xì)、科學(xué)，為人大代表和公眾代表提供更清晰、更明了的預(yù)算草案，與會(huì)者方能理解并提出意見。只有預(yù)算細(xì)化才能提供審議和監(jiān)督的可能性，“賬目細(xì)化后，很多代表開始摳數(shù)字，對(duì)預(yù)算透明度的要求更高了”[10]。

通過近年來從中央到地方政府層面的持續(xù)預(yù)算創(chuàng)新，各級(jí)預(yù)算編制變得更為詳細(xì)、更為科學(xué)，許多預(yù)算執(zhí)行也采取了更加精準(zhǔn)的技術(shù)方法。這客觀上促使各級(jí)政府投入更多的精力去編制預(yù)算，提升其科學(xué)化水平。同時(shí)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也使得公民參與成為可能，這促使預(yù)算在進(jìn)一步走向公共化的同時(shí)，科學(xué)化水平也在提升。傳統(tǒng)的技術(shù)手段，使得政府無法滿足大多數(shù)公民的積極參與，而現(xiàn)代參與技術(shù)的產(chǎn)生，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅速發(fā)展，可讓社會(huì)各界民眾廣泛參與預(yù)算討論，實(shí)現(xiàn)公眾預(yù)算參與的廣泛性和有效性，這使得預(yù)算在透明度增加的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升科學(xué)化水平。從比較典型的參與式預(yù)算實(shí)踐來看，公民參與的過程使得政府部門詳細(xì)公開了預(yù)算報(bào)告和草案，而且還公開了預(yù)算審議過程。現(xiàn)代預(yù)算技術(shù)首先被政府部門采納使用，同時(shí)政府部門還要對(duì)現(xiàn)代預(yù)算技術(shù)提供一個(gè)合理的解釋和說明，否則使用現(xiàn)代技術(shù)的公共預(yù)算就得不到公眾的理解，預(yù)算的社會(huì)認(rèn)同感就會(huì)大打折扣。

雖然目前中國許多公共預(yù)算的改革實(shí)踐，基本上還屬于體制內(nèi)的流程改革，但它在許多層面有效地利用了公共參與等民主形式，使得預(yù)算技術(shù)的科學(xué)化轉(zhuǎn)型一開始就與預(yù)算的可理解性結(jié)合起來。

三、人大預(yù)算審核和監(jiān)督：公共預(yù)算的法治基石

審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是人民行使管理地方國家事務(wù)權(quán)力的具體體現(xiàn)。完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理與監(jiān)督，在財(cái)政預(yù)算方面保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是我們黨的一貫主張。這不僅為我國公共財(cái)政體系的建設(shè)和預(yù)算制度改革設(shè)立了目標(biāo)，也為加強(qiáng)和完善人大預(yù)算審查監(jiān)督指明了方向。圍繞人大制度的法律功能設(shè)置，人大預(yù)算制度進(jìn)行了延續(xù)性的程序創(chuàng)新和功能激活，從而為我國的政治改革提供了重要的制度平臺(tái)。

在近年來的調(diào)查研究中，我們也發(fā)現(xiàn)了一些地方在做這方面的積極探索。如在浙江省溫嶺市等地方政府實(shí)踐的參與式預(yù)算制度中，可以看到，地方黨政機(jī)構(gòu)的支持是良好人大制度得以不斷落實(shí)的關(guān)鍵因素，否則中國現(xiàn)行體制下的人大批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算的制度創(chuàng)新就缺乏基本的政治可能性①在蔡奇任臺(tái)州市主要領(lǐng)導(dǎo)期間，整個(gè)區(qū)域全面推行了“民主懇談”制度，為人大組織的參與式預(yù)算改革創(chuàng)造了一個(gè)必要的政治環(huán)境，雖然民主懇談的制度化仍然有許多需要考量的科學(xué)程序問題。。例如2010年《中共溫嶺市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下人大工作的意見》指出：“全面推廣參與式公共財(cái)政預(yù)算，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)?！薄翱偨Y(jié)深化民主懇談與人大工作的有機(jī)結(jié)合，提高公民參與程度，不斷加大代表對(duì)部門預(yù)算的審議力度，建立財(cái)政預(yù)算執(zhí)行人大在線監(jiān)督系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)部門預(yù)算編制科學(xué)和執(zhí)行到位。”[11]到了2013年，溫嶺市委專門明確了預(yù)算協(xié)商的制度[12]。

（一）人大預(yù)算審查的法律制度

預(yù)算一旦通過立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，就構(gòu)成了法律，這是現(xiàn)代公共預(yù)算剛性的典型體現(xiàn)?，F(xiàn)代公共預(yù)算的法律意義在于人民代表大會(huì)能否代表人民進(jìn)行預(yù)算審核，從而批準(zhǔn)預(yù)算案，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，否則公共預(yù)算就會(huì)缺乏“公共”二字的具體制度內(nèi)涵。人大的預(yù)算審核權(quán)力是法律賦予的職責(zé)，這在一定邏輯上，與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策并不構(gòu)成沖突，因?yàn)辄h的重大決策需要通過人大組織的法律確認(rèn)，這樣才能完成“政治決定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣倚袨椤?。從法律意義上講，恰恰是人大的預(yù)算權(quán)力得到落實(shí)，才能保證預(yù)算的社會(huì)分配功能的合法性。人大的預(yù)算審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)力得到實(shí)現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民意志才能在財(cái)政分配環(huán)節(jié)達(dá)成一致，也只有在這個(gè)階段，才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的相輔相成。

在傳統(tǒng)的預(yù)算框架內(nèi)，法律賦予的人大職權(quán)并沒有真正到位，尤其是審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況的制度規(guī)定，基本處于“舉手表決”形式。因此，從法律制度上落實(shí)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力，是我國公共預(yù)算形成的法律基石。

人大預(yù)算制度程序的創(chuàng)新，需要通過一系列可操作的程序得以實(shí)現(xiàn)，例如增加初審次數(shù)、拉長初審時(shí)間，增加預(yù)算辯論、項(xiàng)目詢問環(huán)節(jié)，實(shí)行預(yù)算票決，會(huì)后設(shè)立人大財(cái)經(jīng)小組。但無論是延長人代會(huì)會(huì)期和增加開會(huì)次數(shù)，激活人大對(duì)執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目的監(jiān)督和審查，還是對(duì)各個(gè)人大代表進(jìn)行履職能力培訓(xùn)，使其提出有效的預(yù)算修正案等，都是圍繞著人大的基本權(quán)力展開的，所有這些程序必須走出法律文本，變成日常運(yùn)轉(zhuǎn)的程序。前期程序中的法律權(quán)力得到落實(shí)，后期的預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使才能有效。

與法律程序同時(shí)需要進(jìn)展的環(huán)節(jié)，就是各個(gè)人大代表的個(gè)體參與能力需要強(qiáng)化。與其他的技能相比較，人大代表預(yù)算方面的知識(shí)相對(duì)比較缺乏。預(yù)算涉及很多現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的知識(shí)，以及現(xiàn)代公共決策的程序，導(dǎo)致人大代表在非專職化的有限時(shí)間內(nèi)，理解預(yù)算草案、政府財(cái)政收支報(bào)告等有很大的困難，這就需要我們根據(jù)人大預(yù)算權(quán)力具體的運(yùn)行程序，匹配相應(yīng)的知識(shí)更新，這樣才能真正提升人大組織和代表個(gè)體的預(yù)算審議、監(jiān)督的質(zhì)量。根據(jù)許多地方的具體實(shí)踐來看，特別要提供關(guān)于如何撰寫預(yù)算修正案、合理表達(dá)、爭取所代表的選民利益等方面的培訓(xùn)。通過系統(tǒng)的預(yù)算培訓(xùn)和實(shí)踐，使人大代表既能掌握必備的現(xiàn)代預(yù)算知識(shí)，有效解決看不懂預(yù)算草案、聽不懂財(cái)政報(bào)告、監(jiān)督無從下手等問題，又能立足本地來審核預(yù)算的合理性。這一舉措，可有效避免中國缺乏專職人大代表的制度不足。

浙江省溫嶺市人大就把國家法律制度規(guī)定的預(yù)算審查權(quán)力，尋找到了一個(gè)具有精準(zhǔn)化的可操作程序設(shè)計(jì)當(dāng)中[13]。2011年溫嶺市財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)達(dá)到30.88億元，17個(gè)政府部門的90％的部門財(cái)政預(yù)算在人代會(huì)上公開出來[14]。2013年對(duì)科技局和農(nóng)林局兩個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行預(yù)算票決制度經(jīng)全體代表無記名投票表決，兩個(gè)部門預(yù)算草案均獲得通過：科技局預(yù)算草案得贊成票295票，反對(duì)票50票，棄權(quán)票15票；農(nóng)林局預(yù)算草案得贊成票295票，反對(duì)票53票，棄權(quán)票12票[15]。2014年溫嶺市人大規(guī)定了“部門預(yù)算專題審議”具體程序[16]。

人大落實(shí)預(yù)算權(quán)力的進(jìn)程，賦予了人大代表充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，打破了傳統(tǒng)的政府封閉性預(yù)算決策的核心過程。人大代表圍繞預(yù)算進(jìn)行切實(shí)的人大審議、質(zhì)詢和參與，為人大監(jiān)督政府權(quán)力行使提供了可能的程序載體，真正實(shí)現(xiàn)了民意在預(yù)算決策過程中的作用。人大真正成為預(yù)算審核的機(jī)構(gòu)，才有預(yù)算科學(xué)化和民主化的結(jié)果，這一點(diǎn)在許多改革案例中，可以通過具體的行為得到體現(xiàn)。在溫嶺農(nóng)村發(fā)展的預(yù)算安排中，人大代表的審議意見“直指標(biāo)靶”：“去年財(cái)政安排了800多萬元用于農(nóng)村污水管網(wǎng)的維修，平攤到35個(gè)村，每個(gè)村的經(jīng)費(fèi)只有20多萬元，這是治標(biāo)不治本的。應(yīng)當(dāng)考慮污水管網(wǎng)的‘?dāng)U面’改造，讓每一分錢都發(fā)揮作用?！薄稗r(nóng)村生活污水治理工程投入了22381.82萬元，198個(gè)村運(yùn)營獎(jiǎng)補(bǔ)198萬元，“這筆資金如何獎(jiǎng)補(bǔ)？如何鑒定？這都值得斟酌?！薄稗r(nóng)村生活污水治理工程，應(yīng)當(dāng)建一個(gè)成功一個(gè)，不然就是勞民傷財(cái)?shù)墓こ?。要重視已?jīng)建好的工程，及時(shí)對(duì)設(shè)施進(jìn)行維修；同時(shí)，委托第三方對(duì)建好后的運(yùn)行情況進(jìn)行考核，讓有限資金發(fā)揮更大作用?！盵17]

（二）人大預(yù)算監(jiān)督的日?；绦?/h3>

按照中國的法律制度規(guī)定，如何具體管好“人民的錢袋子”是人大監(jiān)督公共預(yù)算執(zhí)行工作的基本內(nèi)容，因此，除了政府預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，更為關(guān)鍵的，還在于預(yù)算的日常化監(jiān)督能否真正地通過有效程序來實(shí)現(xiàn)。

近年來，各級(jí)人大精心設(shè)計(jì)預(yù)算監(jiān)督的日?；绦?，不斷地創(chuàng)新現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督的程序，使其與現(xiàn)行法律、法規(guī)有效銜接。在法律基礎(chǔ)上創(chuàng)新具體可操作的程序，將各種可執(zhí)行的預(yù)算監(jiān)督程序固定下來，可以使得法律文本上的人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，成為人大運(yùn)作的常態(tài)。在這些監(jiān)督程序創(chuàng)新的過程中，法律文本的統(tǒng)一性與具體程序的靈活性需要有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)各地人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使方式的一些創(chuàng)新性做法不要硬性統(tǒng)一規(guī)定，因?yàn)槊總€(gè)地方的預(yù)算結(jié)構(gòu)、額度和公共事務(wù)體量各不相同，同時(shí)區(qū)域間的人大代表能力結(jié)構(gòu)也存在差異。

在預(yù)算的決策審查程序中，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)充分運(yùn)用法律賦予的職責(zé)和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共預(yù)算的“全過程審查監(jiān)督”?，F(xiàn)代很多縣市一級(jí)的財(cái)政體量和過去相比已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是縣級(jí)管理區(qū)域?qū)τ谥袊陌l(fā)展而言，重要性與日俱增，所以完善縣級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督結(jié)構(gòu)設(shè)置，已經(jīng)成為一個(gè)急迫的制度問題。在沿海地區(qū)和城市區(qū)域內(nèi)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政預(yù)算也是超越了許多中西部的縣級(jí)單位。可嘗試在縣市級(jí)建立“人大財(cái)經(jīng)工委”或者“議事委員會(huì)”，結(jié)合邀請(qǐng)專家或者專業(yè)人士，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督工作的專業(yè)化；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可考慮設(shè)立“財(cái)經(jīng)小組”，落實(shí)預(yù)算監(jiān)督的功能。

除此之外，還要強(qiáng)化預(yù)算剛性監(jiān)督措施，真正發(fā)揮人大監(jiān)督預(yù)算的有效作用。如督促政府改革傳統(tǒng)的預(yù)算內(nèi)部編制結(jié)構(gòu)，細(xì)化具體的預(yù)算項(xiàng)目和部門預(yù)算。各級(jí)人大要掌握財(cái)政運(yùn)行的動(dòng)態(tài)情況，建立政府重要財(cái)經(jīng)情況報(bào)告?zhèn)浒钢贫群椭卮笾С鲂袨榈膶彶榕鷾?zhǔn)制度，增強(qiáng)預(yù)算的約束力等。從“三角基石”的關(guān)系出發(fā)，只有人大實(shí)現(xiàn)了預(yù)算權(quán)力，公民參與式預(yù)算才有真正的政治價(jià)值。

從地方的具體實(shí)踐觀察，2005年浙江省溫嶺市新河、澤國兩鎮(zhèn)運(yùn)用“民主懇談”方法，使人大代表與民意代表一起，啟動(dòng)了地方人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督。尤其是澤國鎮(zhèn)的嘗試，通過“協(xié)商民意測驗(yàn)”的具體程序載體，在參與程序具體創(chuàng)新的基礎(chǔ)上把預(yù)算從政府的內(nèi)部決策，設(shè)計(jì)出一個(gè)公共參與程序，使得人大的預(yù)算權(quán)力有了具體的民意平臺(tái)。2008年溫嶺市將參與式預(yù)算從兩個(gè)鎮(zhèn)推廣到6個(gè)鎮(zhèn)，2010年全市各鎮(zhèn)（街道）全面實(shí)施，同時(shí)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)延伸到縣市一級(jí)，堅(jiān)持溫嶺市人代會(huì)前民主懇談與大會(huì)期間專題審議部門預(yù)算相結(jié)合，進(jìn)行部門預(yù)算專題審議的常態(tài)化[18]。

四、公共預(yù)算的透明性體現(xiàn)：預(yù)算參與的民主化

（一）公共預(yù)算的透明性保證

傳統(tǒng)的預(yù)算信息只能提供給政府官員和特定人群，而不是更廣泛的公眾，而公共預(yù)算需要及時(shí)向民眾提供有關(guān)預(yù)算編制和執(zhí)行的及時(shí)資料[19]。公開透明是公共財(cái)政的基本要求，也是中國預(yù)算改革最容易啟動(dòng)的路徑。雖然即便是公共預(yù)算過程做到了完全透明，其中的預(yù)算編制過程如何重新分配也并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，但透明性仍然是建立合理的預(yù)算分配的基本載體，否則，人大審核預(yù)算缺乏可行性，公民參與就更無從談起。

中國的各級(jí)政府預(yù)算透明度都十分不足，級(jí)別越高保密性越強(qiáng)，甚至人大代表都無法對(duì)具體的公共支出詳細(xì)了解（這里不涉及國防等需要保密的部分），且許多預(yù)算信息公開也是分層次的，因?yàn)檎偸菗?dān)心眾口難調(diào)，難以“實(shí)現(xiàn)政府決策意圖”。預(yù)算公開范圍、公開程度上的不足，嚴(yán)重削弱了公眾對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，從而也使得人大監(jiān)督成為一個(gè)“文本宣言”。

對(duì)于預(yù)算體制的創(chuàng)新而言，現(xiàn)代公共預(yù)算的理念確立是決定性的，它不應(yīng)僅僅停留在政策宣傳層面，而應(yīng)是對(duì)“公共”一詞的充分體現(xiàn)。社會(huì)主義民主政治的基本立足點(diǎn)是建立正確吸納民意的決策機(jī)制，而對(duì)公共財(cái)政的分配及其產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，都應(yīng)該是社會(huì)主義社會(huì)中公民意愿的表達(dá)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府的有效決策才有更大的價(jià)值，也因此，公共預(yù)算的編制，不應(yīng)僅僅是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)部門之間的事情，缺乏民眾的廣泛參與，“為人民花錢”和“替人民花錢”就會(huì)混淆在一起。

要建立科學(xué)合理的公共財(cái)政，首先要實(shí)現(xiàn)預(yù)算的透明性，讓財(cái)政分配的利益相關(guān)者在第一時(shí)間了解預(yù)算編制內(nèi)容，達(dá)到“取之于民、用之于民、告之于民”的現(xiàn)代預(yù)算公開化的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開。

公共預(yù)算的透明性，是內(nèi)部少數(shù)人決定到多數(shù)人參與的重大轉(zhuǎn)變，也是執(zhí)政黨落實(shí)“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的基本載體之一。作為預(yù)算的最初發(fā)動(dòng)者，政府職能部門要從站在領(lǐng)導(dǎo)者角度轉(zhuǎn)換到站在民眾的角度思考預(yù)算的初衷和目標(biāo)，從“自己怎樣想”轉(zhuǎn)到“民眾會(huì)怎樣想”，在地方重大戰(zhàn)略目標(biāo)、地方政府政績落實(shí)與民眾需求之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，而不是把公共財(cái)政變成單純追求政績的一個(gè)手段。在與民眾預(yù)算互動(dòng)的過程中，預(yù)算的透明性得到了檢驗(yàn)，科學(xué)技術(shù)的合理性和民眾認(rèn)同的合法性也得到相互的契合。現(xiàn)有的公民參與預(yù)算的實(shí)踐顯示：公民參與預(yù)算編制的討論，以及進(jìn)一步參與預(yù)算審查過程，對(duì)政府預(yù)算編制的科學(xué)性提出了更高的要求，同時(shí)，預(yù)算的透明性和可理解性也得到了大幅度提高。在參與的過程中，區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)不是削弱了，而是增強(qiáng)了，民眾也不是許多人提前預(yù)設(shè)的“不考慮公共利益的純粹本位主義者”，反而更有利于公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

通過這樣一個(gè)政府、人大和民眾代表互動(dòng)的參與過程，可以大幅度減少政府“拍腦袋”決策的空間。政府部門在預(yù)算公開透明的過程中，會(huì)逐步確立預(yù)算程序的觀念：一個(gè)基本合格的預(yù)算編制，必須對(duì)本預(yù)算涵蓋范圍內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境容量有一個(gè)基本的均衡，對(duì)民眾的生活質(zhì)量有正確的理解，然后才是對(duì)有限的財(cái)力進(jìn)行基本合理的配置，為未來可持續(xù)發(fā)展留下空間。

預(yù)算的公開透明，會(huì)促進(jìn)政府依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)，這也在一定程度上改善了干部作風(fēng)。大量關(guān)于腐敗的研究表明，公開透明的機(jī)制可以有效防止腐敗。

因此，中國未來的預(yù)算改革，需要?jiǎng)?chuàng)制更多的參與程序和參與技術(shù)，讓公眾的參與具有可持續(xù)的制度空間；同時(shí)，也需要更多的社會(huì)組織的參與，以利用他們的專業(yè)知識(shí)提升預(yù)算分配的質(zhì)量和民意整合的效果。

（二）參與式預(yù)算的必要程序

沒有民眾參與的普遍可能性，任何一個(gè)社會(huì)的民主制度都會(huì)缺乏持續(xù)發(fā)展的可能性。與傳統(tǒng)的封閉體制往往使用保密需求來隔絕民眾參與不同，現(xiàn)代民主的預(yù)算參與程序，不是一個(gè)多數(shù)人不了解或者漠不關(guān)心的深?yuàn)W理論。預(yù)算民主是從社會(huì)參與中逐漸萌生的，雖然規(guī)則文本在紙面上是比較規(guī)范的，但這一規(guī)則應(yīng)該是每一個(gè)人能“看得懂，學(xué)得會(huì)”的行為規(guī)范，否則，大多數(shù)人就無法參與，這樣的預(yù)算決策就不是“民主決策”。

民主不僅僅是社會(huì)制度大廈最頂層的東西，而更多是與平常百姓的日常生活有關(guān)的民主參與的習(xí)慣和機(jī)會(huì)，是公共生活中的程序細(xì)節(jié)組成的交往方式。程序是意見可以有序溝通的保證。雖然“亂拳可以打死老師傅”——沒有程序保證的溝通有時(shí)也是有效的，但從長期的制度發(fā)展來看，缺乏程序保證的決策最終會(huì)帶來低效率和腐敗等諸多問題。

預(yù)算決策的科學(xué)規(guī)則，可以通過持續(xù)的公民參與程序，養(yǎng)成良好的公民意識(shí)，培養(yǎng)具有參與責(zé)任和公共意識(shí)的公民精神，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共議題的有序討論，最大范圍地達(dá)成最大可能的共識(shí)，建立“求同存異”的連續(xù)性決策體系。

例如浙江省溫嶺市通過堅(jiān)持15年的參與式預(yù)算實(shí)踐，形成一套既有各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)特性的制度體系，又有基本的圍繞著“協(xié)商民主”所展開的核心參與程序[20]，并且其當(dāng)?shù)氐恼螀⑴c生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很大的改變[21]，許多當(dāng)?shù)氐母刹侩m然感嘆民眾民主參與意識(shí)的提升，導(dǎo)致許多政府決策難度加大以及許多預(yù)算目標(biāo)反復(fù)修改，但是他們均對(duì)此采取認(rèn)同的態(tài)度，因?yàn)樵谖覀儐柤啊笆欠裨敢夥祷氐竭^去的治理狀態(tài)”這一問題的時(shí)候，他們均給出了否定性的回答①資料來自韓福國等在2016年9月10日對(duì)浙江省臺(tái)州市處級(jí)和科級(jí)干部進(jìn)行的訪談。。

預(yù)算公開是一個(gè)核心的參與程序。溫嶺市人大將人代會(huì)審議過的17個(gè)部門預(yù)算全面公開：不但公開部門預(yù)算，還要求鎮(zhèn)（街道）預(yù)算，均通過當(dāng)?shù)卣?wù)網(wǎng)絡(luò)“上傳下載”；不但在溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺新聞網(wǎng)等作網(wǎng)上公開，在公共場合作政務(wù)公開，還選取市建設(shè)規(guī)劃局部門預(yù)算在《溫嶺日?qǐng)?bào)》上全文公開。更為可貴的是，許多參與過程的視頻也在網(wǎng)絡(luò)上公開。

通過現(xiàn)代科學(xué)程序的民主操練，使公民的民主意識(shí)不斷養(yǎng)成，預(yù)算參與就變成了一所“民主參與學(xué)?！?，參與公共事務(wù)的習(xí)慣不斷磨煉，而現(xiàn)代參與的技術(shù)也使得他們行使民主的能力提升，形成一種更加民主的本土化和在地化的政治文明生態(tài)。從更為廣闊的視野來看，只有越來越多的地方具有了可操作的民主程序，整個(gè)社會(huì)主義政治文明才有了整體性建構(gòu)的基礎(chǔ)。

結(jié)論：超越傳統(tǒng)預(yù)算的公共預(yù)算

從傳統(tǒng)的政府內(nèi)部預(yù)算體制轉(zhuǎn)型到現(xiàn)代公共預(yù)算，是一個(gè)十分困難的挑戰(zhàn)，它關(guān)系到傳統(tǒng)的政府決策模式，關(guān)系到人大制度的效能，但是這一制度的核心功能之一，就是試圖通過公共預(yù)算的科學(xué)參與程序，激活人大制度原有的功能不斷發(fā)揮，讓“政府預(yù)算”不斷擁有真正的“公共預(yù)算”內(nèi)涵，最終能形成中國的現(xiàn)代公共預(yù)算體系。公共預(yù)算形成了預(yù)算剛性——預(yù)算就是法律，可以有效克服政府預(yù)算的“軟約束”問題，可以撬動(dòng)其他的社會(huì)治理機(jī)制的生成。

但公共預(yù)算“三角基石”的整體性結(jié)構(gòu)，作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，依然面臨著很多問題，從整體體制設(shè)計(jì)到具體的程序創(chuàng)新上，都面臨著一系列的挑戰(zhàn)，這也深刻反映了中國政府創(chuàng)新面臨的持續(xù)性問題，但廣泛開展的基層預(yù)算制度改革，已經(jīng)說明了這一轉(zhuǎn)變過程的必要性和重要性——預(yù)算改革沒有回頭路。