食品安全戰(zhàn)略背景下監(jiān)管模式與制度創(chuàng)新對策

鄭蓉

食品安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵、提出及意義

食品安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵?！皯?zhàn)略”最初指的是軍事戰(zhàn)略，只用在軍事領(lǐng)域。其本義是對戰(zhàn)爭的整體性、長遠(yuǎn)性、基本性謀劃。而局部性、短期性、具體性的戰(zhàn)爭的謀劃是謂戰(zhàn)術(shù)。相對應(yīng)的國家食品安全戰(zhàn)略即從國家層面對食品安全進(jìn)行的具有基礎(chǔ)性、前瞻性、全局性的制度框架和治理體系的謀劃。

食品安全戰(zhàn)略的提出及意義。2016年3月《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出：“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”。它是在中國政府開展社會治理創(chuàng)新，推進(jìn)健康中國建設(shè)的背景下提出的。充分顯示國家對食品安全的重視及該問題的重要性和緊迫性。其意義是堅(jiān)持共享發(fā)展，著力增進(jìn)人民福祉。

實(shí)施食品安全戰(zhàn)略中存在的主要問題

大產(chǎn)業(yè)，薄基礎(chǔ)，難監(jiān)管。截至2014年底我國各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量已達(dá)1100多萬家，10人以下的企業(yè)和小作坊占80%以上，無證的小作坊、小攤販、小餐飲更是不計(jì)其數(shù)。2004-2013年，我國食品科技投入占GDP的1.6%，遠(yuǎn)低于世界經(jīng)濟(jì)合作組織成員國的平均水平2.3%。我國食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出多、小、散、亂，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技支撐落后的局面，這些都給我國食品安全監(jiān)管帶來極大困難。

標(biāo)準(zhǔn)缺乏，源頭污染嚴(yán)重，尚未形成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，全程監(jiān)管。截至2014年10月23日，歐盟在食品安全殘留限量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)中10大類共315種食品中制訂了523種農(nóng)藥的限量標(biāo)準(zhǔn)136923項(xiàng)。而我國僅在284種食品中規(guī)定了371種農(nóng)藥的限量標(biāo)準(zhǔn)3650項(xiàng)。與歐盟食品農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)相比，我國尚欠缺13萬余項(xiàng)，標(biāo)準(zhǔn)滯后程度可見一斑。而且在與農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)配套的殘留監(jiān)控、采樣檢驗(yàn)檢測等方面的法規(guī)，我國的差距還很大。無法像歐盟那樣在立法方面實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的全覆蓋的無縫對接。標(biāo)準(zhǔn)及其配套監(jiān)管法律的缺失直接導(dǎo)致農(nóng)藥濫用，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境源頭污染嚴(yán)重、非法使用添加劑的食品安全問題突出，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、全程監(jiān)管更是無從談起。

企業(yè)食品安全意識淡薄，違法犯罪成本過低。在以技術(shù)手段缺乏的小微型生產(chǎn)與加工企業(yè)為重要的生產(chǎn)供應(yīng)主體的格局下，這些經(jīng)濟(jì)主體基于改善生活水平的迫切需要，逐利思想嚴(yán)重，誠信和道德的缺失，普遍存在不同程度的不規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營行為。更有不法食品生產(chǎn)者對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)新技術(shù)、食品加工新工藝的負(fù)面應(yīng)用，使新科技衍生出一系列隱蔽性較強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。即使是一些大企業(yè)，也是重獲取從業(yè)資格審批，輕質(zhì)量安全，“三氯氰胺”等事件就是最好的證明。再加之多年來，我國監(jiān)管體制滯后，監(jiān)管不足，對違法企業(yè)的懲治力度較弱，致使其違法犯罪成本偏低，多重風(fēng)險(xiǎn)疊加導(dǎo)致食品安全事件高發(fā)。

監(jiān)管專業(yè)化、科技化、信息化程度較低，全覆蓋監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)亟待建立。雖然我國監(jiān)管體制在改革中逐步優(yōu)化，但并沒有從根本上解決政府、市場與社會間，地方政府負(fù)總責(zé)與治理能力匹配間的關(guān)系。與當(dāng)前我國各類有證食品生產(chǎn)經(jīng)營主體1100多萬家相比，監(jiān)管人員編制僅約12萬，其中專業(yè)人員占比不足50%。監(jiān)管主體和監(jiān)管對象比例嚴(yán)重失衡，專業(yè)人員缺乏，力量薄弱，大產(chǎn)業(yè)和弱監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。尤其是基層監(jiān)管力量的嚴(yán)重不足，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站沒有配備執(zhí)法車輛、快速檢驗(yàn)設(shè)備，檢測、執(zhí)法能力較弱，致使“問題食品”流向農(nóng)村?！安辉O(shè)防的農(nóng)村，高風(fēng)險(xiǎn)的城市”成為雙向惡性循環(huán)，極大制約了我國食品安全水平的提高。有研究表明我國縣級食品藥品監(jiān)督管理局2015年食品安全監(jiān)管檢查工作構(gòu)成是行政許可現(xiàn)場核查占30%，各類專項(xiàng)檢查占35%，處理投訴舉報(bào)占10%，日常監(jiān)督檢查和監(jiān)督抽檢占25%。不僅日常監(jiān)督檢查往往難以開展深入細(xì)致全面的排查，發(fā)現(xiàn)的主要問題集中在證照、進(jìn)貨查驗(yàn)、標(biāo)簽標(biāo)識、保質(zhì)期等面上，而且非法添加、微生物超標(biāo)等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)被忽略?！叭撕?zhàn)術(shù)”的落后監(jiān)管手段必然導(dǎo)致監(jiān)管滯后。因此，當(dāng)務(wù)之急，政府部門應(yīng)創(chuàng)新監(jiān)管手段，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段將監(jiān)管重點(diǎn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事中、事后監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、全過程監(jiān)管。

黨政主導(dǎo)，信息公開、社會共治模式尚未建立。食品安全擁有最廣泛的利益相關(guān)者和命運(yùn)共同體。創(chuàng)新治理模式，構(gòu)建企業(yè)自律、黨的主導(dǎo)、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局，凝聚維護(hù)食品安全的強(qiáng)大合力，是實(shí)施國家食品安全戰(zhàn)略的機(jī)制保障。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“對食品安全問題，要在加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關(guān)心食品安全、人人維護(hù)食品安全的良好社會氛圍，不斷增強(qiáng)公眾對食品安全的信心?！钡捎谀壳肮婋m對食品安全意識高，但對食品安全知識比較薄弱，加之消費(fèi)者知情權(quán)、維權(quán)意識、維權(quán)渠道的不足、監(jiān)管職責(zé)不清、追責(zé)機(jī)制不健全以及經(jīng)濟(jì)處罰與法律制裁不到位，社會監(jiān)督參與不足，社會共治模式尚需建立。黨政同責(zé)，突出考核監(jiān)督，嚴(yán)格問責(zé)制，強(qiáng)化食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的問題尚待加強(qiáng)。

食品安全監(jiān)管模式與制度創(chuàng)新對策

以嚴(yán)監(jiān)管促發(fā)展，構(gòu)建強(qiáng)大的監(jiān)管產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)是強(qiáng)大監(jiān)管的基礎(chǔ)，強(qiáng)大監(jiān)管催生強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)。大量小而散的農(nóng)戶和食品企業(yè)是實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈管理的難點(diǎn)。成熟的食品產(chǎn)業(yè)是強(qiáng)大監(jiān)管能力的前提。發(fā)達(dá)國家成功的食品安全監(jiān)管表明：嚴(yán)格的監(jiān)管應(yīng)與產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展兼容并蓄。充分利用監(jiān)管政策的約束引導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。尤其在供給側(cè)改革過程中，應(yīng)通過協(xié)作式供應(yīng)鏈等方式，倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革。在農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，大力扶持農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，從源頭提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。在食品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，推動肉、菜、蛋、奶、糧等大宗食品生產(chǎn)基地建設(shè)，引導(dǎo)小作坊、小企業(yè)、小餐飲等生產(chǎn)經(jīng)營活動向食品加工集約化方向發(fā)展。支持大中型企業(yè)率先建立可持續(xù)、可追溯的質(zhì)量安全管理體系。以龍頭企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)升級，靠產(chǎn)業(yè)升級和食品品牌建設(shè)提升食品安全保障水平。從產(chǎn)業(yè)源頭主動預(yù)防食品安全風(fēng)險(xiǎn)，是“十三五”期間食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的方向。

完善標(biāo)準(zhǔn)法律、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系，實(shí)施源頭監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和全程監(jiān)管。食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全的科學(xué)依據(jù)和法律保障，是規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，強(qiáng)化政府科學(xué)監(jiān)管，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和公平競爭的基礎(chǔ)。因此，我國有關(guān)部門應(yīng)首先加快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)的修訂，力爭在“十三五”期間建立起與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。另外制定國家層面的食品中病原微生物、食品中環(huán)境污染物、食品營養(yǎng)成分、國民健康指標(biāo)和食品真實(shí)性五項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)檢測計(jì)劃，建立國家五大檢測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)也尤為緊迫。通過五大監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建立，將建立國家級動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)食品安全管理信息化。同時(shí)完善從農(nóng)田到餐桌各環(huán)節(jié)法律法規(guī)，保證監(jiān)測技術(shù)先行，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。用科學(xué)技術(shù)數(shù)據(jù)作為執(zhí)法的依據(jù)，以信息化推進(jìn)食品安全治理的源頭監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、全程監(jiān)管。endprint

創(chuàng)新食品安全監(jiān)管體制，構(gòu)建食品安全監(jiān)管專業(yè)化隊(duì)伍。體制是機(jī)構(gòu)、人員編制和權(quán)責(zé)關(guān)系等組織制度的總稱，本質(zhì)上是一種資源配置方式。有效的監(jiān)管體制是實(shí)施食品安全戰(zhàn)略的重要保障。要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)的監(jiān)管，在縱向體制改革上，要重視基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，創(chuàng)鍵“五級網(wǎng)格化”監(jiān)管新機(jī)制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須由國家、省、市、縣四級，進(jìn)一步延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。在人、財(cái)物的保證上，要重心下移、力量下沉、保障下傾。優(yōu)先向縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道傾斜、優(yōu)化配置監(jiān)管力量與技術(shù)裝備。為最基層食品安全監(jiān)管執(zhí)法工作提供技術(shù)和硬件支撐，使其具備完善快速檢驗(yàn)?zāi)芰蛨?zhí)法能力。在橫向體制改革上，可根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)類型不同在全國劃分若干個(gè)跨區(qū)域監(jiān)管功能區(qū)，通過設(shè)置區(qū)域性監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)監(jiān)管事務(wù)和打擊地方保護(hù)。不留死角。形成“橫向到邊、縱向到底”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，建立“工作到人、職責(zé)到人、責(zé)任到人”的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)機(jī)制，做到全區(qū)域、全方位、全時(shí)段、全覆蓋的監(jiān)管。

特別需要指出的是能否做好監(jiān)管與促發(fā)展工作，關(guān)鍵在人。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，專業(yè)監(jiān)管能力必須與產(chǎn)業(yè)素質(zhì)同步提升。應(yīng)把握當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的有力契機(jī)，通過公開招錄、建立與食品安全監(jiān)管工作特點(diǎn)相適應(yīng)的技術(shù)職務(wù)體系等手段著力解決村、鎮(zhèn)食品安全監(jiān)管人員晉升難、待遇低、報(bào)酬落實(shí)不到位，縣級及以下監(jiān)管有機(jī)構(gòu)沒人員等問題。建立專業(yè)人才激勵機(jī)制，吸納更多的專業(yè)技術(shù)人員從事食品安全監(jiān)管工作，構(gòu)建以食品相關(guān)專業(yè)人員為主體的食品監(jiān)管隊(duì)伍，提升監(jiān)管專業(yè)化水平，確保嚴(yán)格監(jiān)管更有保障。

創(chuàng)新監(jiān)管手段，以“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式，提升監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管。在嚴(yán)峻的食品安全形勢下，要依靠智能手機(jī)和“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)管。要以問題為導(dǎo)向，建立移動互聯(lián)網(wǎng)食品安全監(jiān)管保障平臺。該平臺支持涵蓋轄區(qū)內(nèi)的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)等經(jīng)營主體的基本.『青況數(shù)據(jù)庫的產(chǎn)品追溯電子信息系統(tǒng)（生產(chǎn)經(jīng)營品種、產(chǎn)品來源去向、日常監(jiān)管、行政處罰等）、行政執(zhí)法終端信息系統(tǒng)和行政許可信息系統(tǒng)以及各村（社區(qū)）食品安全信息員配備的“智能食安”管理終端、食品監(jiān)管微網(wǎng)站（包括單位宣傳、教育培訓(xùn)、形象展示、案例警示等等）以及轄區(qū)全覆蓋、視頻化的食品安全電子監(jiān)管平臺。實(shí)現(xiàn)手機(jī)移動DUS（Data Utilization Station，數(shù)據(jù)利用站）上的24小時(shí)OA辦公（包括制度、公告、通報(bào)、現(xiàn)場巡查、專項(xiàng)檢查、匯報(bào)、考勤、在線考試等），以及消費(fèi)者線上舉報(bào)的快速處理等。對目標(biāo)廠商進(jìn)行無時(shí)不有、無處不在的即時(shí)動態(tài)監(jiān)管，從而最大限度地保障食品安全。

培育企業(yè)的主體責(zé)任意識，完善誠信道德體系及賠償機(jī)制，加大違法犯罪成本。理想的食品安全治理體系應(yīng)該讓各方面的激勵和約束集中到生產(chǎn)經(jīng)營者行為上。政府應(yīng)通過簡政放權(quán)、從繁雜的審批事務(wù)中騰出精力加大對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)管。增加企業(yè)對生產(chǎn)經(jīng)營過程控制義務(wù)，使其明晰責(zé)任及違規(guī)將受到的懲罰，培育企業(yè)的主體責(zé)任意識，讓企業(yè)回歸到第一責(zé)任人的角色。督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)培訓(xùn)考核、風(fēng)險(xiǎn)自查、產(chǎn)品召回、采集生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)信息的全過程記錄、應(yīng)急處置等管理制度，建立重點(diǎn)產(chǎn)品追溯體系，實(shí)現(xiàn)來源可查、去向可追、責(zé)任可究、開放共享，強(qiáng)化企業(yè)全過程質(zhì)量安全管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。落實(shí)賠償企業(yè)首任制，按照“誰生產(chǎn)誰負(fù)責(zé)、誰銷售誰負(fù)責(zé)”原則，一旦發(fā)生食品安全事故，企業(yè)必須堅(jiān)持以人為本、無條件賠償消費(fèi)者損失，然后再根據(jù)事故調(diào)查結(jié)果厘清各方責(zé)任。同時(shí)積極引入市場機(jī)制，加強(qiáng)食品安全信用體系建設(shè)，開展食品安全承諾行動，完善食品安全守信激勵和失信懲戒機(jī)制。在行政、刑事方面，保持嚴(yán)懲重處非法添加、制假售假等違法、犯罪的高壓態(tài)勢，切實(shí)增強(qiáng)對違法犯罪分子的震懾力。

構(gòu)建黨政主導(dǎo)，信息公開、社會共治模式。中央明確提出食品安全黨政同責(zé)的政治任務(wù)，因此，必須將食品安全工作全面納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和職能部門政績考核體系。有關(guān)部門應(yīng)盡快研究制定食品安全工作評議考核辦法，制定科學(xué)、有效的食品安全工作考核指標(biāo)及食品安全責(zé)任追究制度，健全問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)程序、問責(zé)執(zhí)行制度，嚴(yán)格食品安全責(zé)任，嚴(yán)肅追究失職瀆職人員責(zé)任。強(qiáng)化黨和政府食品安全監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對本行政區(qū)域食品安全工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)，健全部門間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。

公眾參與、社會共治是社會管理創(chuàng)新的形式。而公眾參與的前提是信息公開。信息公開是對監(jiān)管者最硬的約束，也是對違法者最大的震懾，更是對消費(fèi)者最好的保護(hù)，它應(yīng)成為監(jiān)管工作最重要的手段。因此，要堅(jiān)決做到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管過程和監(jiān)管結(jié)果三公開。另外，引導(dǎo)全社會共治共享，構(gòu)建公眾參與監(jiān)督機(jī)制，還要暢通維權(quán)渠道，以互聯(lián)網(wǎng)等各種方式方便群眾、群眾代表、人大代表、政協(xié)委員和新聞媒體的積極維權(quán)與參與。要有切實(shí)的制度和措施保護(hù)與鼓勵舉報(bào)人，用社會力量彌補(bǔ)政府監(jiān)督力量的不足。

總之，只有以改革的思維和法治的理念，不斷探索創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制與模式，努力提升食品安全監(jiān)管能力水平，才能走出一條依靠機(jī)制創(chuàng)新提升監(jiān)管合力、依托科技創(chuàng)新提高監(jiān)管能力、依靠模式創(chuàng)新提高監(jiān)管活力的路子。才能堅(jiān)定實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，有力地保障人民群眾的食品安全和身體健康。

（作者單位：中國刑事警察學(xué)院）endprint