論高等教育發(fā)展中政府引導(dǎo)型職能的興起

向玉瓊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095)

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公共管理

論高等教育發(fā)展中政府引導(dǎo)型職能的興起

向玉瓊

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210095)

大學(xué)興起于中世紀(jì)時(shí)期，大學(xué)的出現(xiàn)標(biāo)志著高等教育的產(chǎn)生。在高等教育的發(fā)展歷程中，政府扮演著重要的角色?，F(xiàn)代民族國(guó)家實(shí)現(xiàn)了以政府為中心的自上而下的社會(huì)治理體系，高等教育也是在政府的管理和主導(dǎo)下發(fā)展的。政府對(duì)大學(xué)所發(fā)揮的主要職能是控制和管理，這將高等教育的發(fā)展嚴(yán)格限定在政府規(guī)定的范圍之內(nèi)，高等教育的自主化和自由發(fā)展受到了限制。20世紀(jì)后半期以來(lái)，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性，以及社會(huì)需求差異性的增加，推動(dòng)了高等教育發(fā)展多元化。與此同時(shí)，非政府組織逐步成長(zhǎng)起來(lái)，成為社會(huì)治理中的一員，與政府一起在高等教育管理中發(fā)揮作用，并對(duì)自上而下的政府管理模式提出了挑戰(zhàn)。隨之，政府職能從管理和控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)，多元主體合作治理的高等教育管理模式也由此生成。

高等教育；政府職能；控制；引導(dǎo)；合作

大學(xué)興起于中世紀(jì)時(shí)期，自此之后，大學(xué)逐步發(fā)展成為社會(huì)生活中一個(gè)不可或缺的主體。在工業(yè)社會(huì)中，當(dāng)大學(xué)作為國(guó)家治理的對(duì)象而受到民族國(guó)家的管理和控制時(shí)，高等教育制度成為了國(guó)家治理體系中控制與管理特征的展示，甚至成為了國(guó)家治理的工具。20世紀(jì)后半期以來(lái)，西方國(guó)家紛紛進(jìn)入后工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)力量迅猛發(fā)展，單向度的治理體系受到挑戰(zhàn)，政府職能也隨之發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為從管理型職能向引導(dǎo)型職能的轉(zhuǎn)變。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府與大學(xué)逐步回歸到平等的行動(dòng)者的位置上，與多元社會(huì)主體一起對(duì)高等教育開展合作治理。在多元主體共治的高等教育體系形成之后，在工業(yè)社會(huì)中一度失落了的大學(xué)精神也將得到重振。

一、單向度管理體系的生成

大學(xué)生成于中世紀(jì)時(shí)期。12世紀(jì)時(shí)，商業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了社會(huì)產(chǎn)生大量的政治、法律、管理和宗教機(jī)構(gòu)，加上為商業(yè)發(fā)展提供服務(wù)的銀行，這些機(jī)構(gòu)都迫切需要具有專業(yè)知識(shí)和特殊技能的人，這一社會(huì)需求促進(jìn)了大學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展。大學(xué)最初是以行會(huì)的形式出現(xiàn)的，規(guī)模普遍較小，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間之后才發(fā)展為專指教師和學(xué)生的行會(huì)。也就是說(shuō)，“大學(xué)”一詞最初并不限定于某一知識(shí)領(lǐng)域，只是用來(lái)指稱一個(gè)團(tuán)體的全體成員，無(wú)論這個(gè)團(tuán)體是鐵匠、理發(fā)師還是學(xué)生。根據(jù)哈斯金斯的研究，博洛尼亞的學(xué)生最初形成大學(xué)主要是出于與市民對(duì)抗的目的，因?yàn)槁?lián)合起來(lái)的學(xué)生能夠迫使市民降低房租和生活必需品的價(jià)格。可見，大學(xué)最初的功效就是為行會(huì)成員謀取集體利益。因此，可以想見，大學(xué)剛產(chǎn)生時(shí)并沒有太大的社會(huì)影響力，更不會(huì)進(jìn)入社會(huì)的中心，對(duì)王權(quán)和教會(huì)都不構(gòu)成威脅。隨著大學(xué)的發(fā)展，教會(huì)開始通過(guò)賦予學(xué)者以教士身份、賦予大學(xué)以司法裁判權(quán)等方式來(lái)控制大學(xué)。不過(guò)，即使這一時(shí)期大學(xué)皈依于教皇，但仍然享有較大的自主權(quán)。如大學(xué)獨(dú)立于國(guó)家普通司法權(quán)之外，對(duì)內(nèi)部事務(wù)享有特別審判權(quán)。大學(xué)內(nèi)部也不存在現(xiàn)代意義上的管理部門，不存在自上而下的管理?！霸谝粋€(gè)相當(dāng)顯著的程度上講，大學(xué)既自我尊重又自我管理，從而避免了理事或董事把教師們說(shuō)成‘雇工’的那種體制下的一些弊端。”[1]總體而言，在教會(huì)主導(dǎo)大學(xué)的時(shí)期，大學(xué)仍然享有高度的自治與自由，這奠定了現(xiàn)代社會(huì)中“學(xué)術(shù)自由”和“大學(xué)自治”的大學(xué)思想。

到14世紀(jì)時(shí)教會(huì)力量逐漸式微，及至宗教改革之后，教會(huì)的威信迅速衰落，現(xiàn)代民族國(guó)家形成，并取代教會(huì)成為社會(huì)治理的中心。對(duì)于現(xiàn)代民族國(guó)家而言，大學(xué)太重要了，因此必須對(duì)大學(xué)加以控制。正如布魯貝克所說(shuō)：“高等教育越卷入社會(huì)的事務(wù)中就越有必要用政治觀點(diǎn)來(lái)看待它。就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！盵2]隨著民族國(guó)家的力量及其行使的職權(quán)不斷擴(kuò)大，大學(xué)被培養(yǎng)成為幫助其培訓(xùn)世俗官員的職業(yè)學(xué)校，“所有政府都在努力確保自己的大學(xué)進(jìn)入規(guī)范化的軌道……將世俗官員的培養(yǎng)掌握在自己的手中。”[3]這樣，大學(xué)原初所享有的各種自治權(quán)和特權(quán)逐漸消失了。從16世紀(jì)開始，在外界尤其是國(guó)家的控制和干涉下，大學(xué)的司法裁判權(quán)、免除兵役和稅收、自我管轄權(quán)等特權(quán)逐漸被剝奪。民族國(guó)家按照自己的意志重新頒發(fā)特許狀或認(rèn)定法人資格，通過(guò)制訂各種法律法規(guī)等手段改革大學(xué)內(nèi)部組織形式，從而將對(duì)大學(xué)的管理納入自己的管理范圍之內(nèi)。

具體來(lái)看，法國(guó)的拿破侖最早對(duì)大學(xué)進(jìn)行系統(tǒng)控制，他將大學(xué)徹底改組，使之成為國(guó)家管理的教育體系的一部分。德國(guó)和意大利則是由州政府全方位地控制著大學(xué)，如柏林大學(xué)成立之后很快就受到政府的控制，德意志國(guó)家制定了“卡斯巴赦令”，對(duì)大學(xué)開展嚴(yán)厲的檢查，并設(shè)置了專門的政府代表人來(lái)監(jiān)視大學(xué)教授的講演，并要求各邦罷免那些可能危害國(guó)家機(jī)關(guān)安全的大學(xué)老師。在英國(guó)，當(dāng)牛津和劍橋?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化之后，教師也是受到公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的掌控。新成立的大學(xué)，如蘇格蘭大學(xué)和倫敦大學(xué)等等，一開始就設(shè)立了各種管理委員會(huì)?？傮w來(lái)看，“世界各國(guó)進(jìn)入十九世紀(jì)以后，日益意識(shí)到教育對(duì)于國(guó)家發(fā)展起著關(guān)鍵性作用這一事實(shí)，紛紛設(shè)立和強(qiáng)化自己的公立學(xué)校體制。”[4]

美國(guó)的高等教育制度是學(xué)習(xí)歐洲高等教育制度的結(jié)果。1757年聯(lián)邦政府開始對(duì)高等教育產(chǎn)生興趣，對(duì)公立的高等教育機(jī)構(gòu)贈(zèng)與公共土地。1862年林肯簽署了莫里爾法案，這時(shí)贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)真正生效。基于贈(zèng)地運(yùn)動(dòng)，美國(guó)形成了公立與私立兩大教育體系，公立高等教育占據(jù)支配性地位。由于公立大學(xué)接受州財(cái)政的撥款，因此一開始公立大學(xué)就受到州議會(huì)的控制，不存在充分的大學(xué)自治。例如，猶他州的最高法院在判決案件時(shí)明確宣稱：“州大學(xué)雖是公法人，但并不是在議會(huì)立法權(quán)之上，關(guān)于其目的和管理，必須服從隨時(shí)被制定之法律?！盵5]這充分表明州政府對(duì)公立大學(xué)所實(shí)現(xiàn)的全方位的控制。相對(duì)來(lái)說(shuō)，私立大學(xué)享有更多的自主性，尤其是在二戰(zhàn)之前，私立大學(xué)的教師基本上還能免受外界干擾，但在二戰(zhàn)以后，私立大學(xué)也無(wú)法逃脫國(guó)家對(duì)它的干預(yù)了。在20世紀(jì)50年代麥卡錫主義盛行的時(shí)代，上百名大學(xué)教授因?yàn)椤八枷胗^點(diǎn)問(wèn)題”被開除，自此之后就形成了一個(gè)傳統(tǒng)，即學(xué)者們不能發(fā)表與國(guó)家不一致的觀點(diǎn)，而且在寫文章時(shí)必須用一些固定的詞句來(lái)標(biāo)明自己明確的反共立場(chǎng)，以此立足。

另一方面，二戰(zhàn)之后的高等教育發(fā)生了根本性的變化。學(xué)生人數(shù)激增，同時(shí)學(xué)校開始大興土木擴(kuò)建校園，學(xué)校研究經(jīng)費(fèi)在聯(lián)邦政府預(yù)算中的份額穩(wěn)步增長(zhǎng)，大學(xué)教師也紛紛進(jìn)入各類機(jī)構(gòu)中并發(fā)表觀點(diǎn)。當(dāng)大學(xué)越來(lái)越依靠外來(lái)經(jīng)費(fèi)開展科學(xué)研究之后，所選擇的研究課題和研究領(lǐng)域就更多地受到經(jīng)費(fèi)來(lái)源的影響了。二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府對(duì)科學(xué)研究進(jìn)行大力資助，大學(xué)里出現(xiàn)了一系列的戰(zhàn)時(shí)實(shí)驗(yàn)室，如麻省理工學(xué)院的林肯實(shí)驗(yàn)室、芝加哥大學(xué)的阿爾貢實(shí)驗(yàn)室，前所未有地被征募到國(guó)防和科技發(fā)展方面，持續(xù)地接受政府的資助。經(jīng)過(guò)這些發(fā)展，“向來(lái)以獨(dú)立自主為自豪的美國(guó)大學(xué)競(jìng)使它們的特性既受自身內(nèi)部愿望的支配，又同樣受其環(huán)境壓力所左右；這些把自身定為‘私立’或‘州立’的機(jī)構(gòu)竟然發(fā)現(xiàn)它們最大的刺激力來(lái)自聯(lián)邦的首創(chuàng)；作為高度分散和多樣化的高等教育系統(tǒng)之一部分的大學(xué)竟然如此忠誠(chéng)和樂意地響應(yīng)國(guó)家的需要；這些以培養(yǎng)‘紳士’為其歷史淵源的機(jī)構(gòu)竟然如此充分地獻(xiàn)身于為粗野的技術(shù)服務(wù)?！盵6]28由此，博克得出結(jié)論：“第二次世界大戰(zhàn)以后，大學(xué)是象牙塔的說(shuō)法過(guò)時(shí)了。相反，有一張龐大而復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)把大學(xué)和社會(huì)其他主要機(jī)構(gòu)連接起來(lái)?！盵7]7

在現(xiàn)代治理思維中，教育是一種特殊的管理，教育制度就應(yīng)當(dāng)是具有控制導(dǎo)向的，“它的目的是向勞動(dòng)者灌輸社會(huì)習(xí)慣和傳統(tǒng)，維護(hù)既定利益安排，服從既有秩序。這樣封閉和保守的專制教育盡力壓制對(duì)外交流，積極管制外來(lái)信息和知識(shí)，努力把社會(huì)同任何可能的危險(xiǎn)隔離開來(lái)。它要強(qiáng)迫人們接受各種給定教條和信念，排斥獨(dú)立思考?！盵8]現(xiàn)代國(guó)家在開展社會(huì)治理時(shí)，用抽象的制度代替了權(quán)力，制度成為了社會(huì)治理的主要工具。高等教育制度只是現(xiàn)代國(guó)家制度中的一部分，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)治理的工具。國(guó)家通過(guò)高等教育管理制度能夠侵入到高校管理的具體實(shí)踐中，使得高等教育失去了獨(dú)立性和自主性。從一般意義上看，大學(xué)精神包括自由、獨(dú)立、科學(xué)、創(chuàng)新、批判與反思等幾個(gè)方面，但在國(guó)家對(duì)高等教育的管理和控制中，現(xiàn)代社會(huì)大學(xué)精神失落了。

二、單向度管理中大學(xué)精神的失落

19世紀(jì)的紐曼大力暢談大學(xué)的理想，倡導(dǎo)大學(xué)開展自由治學(xué)與自由教育。在紐曼看來(lái)，知識(shí)本身就是目的，教育的目的就是為了傳授這種知識(shí)，擁有知識(shí)是為了知識(shí)本身，而不是因?yàn)橹R(shí)能夠做些什么。知識(shí)不應(yīng)等同于職業(yè)知識(shí)和實(shí)用知識(shí)，知識(shí)不以其目的來(lái)評(píng)判。“它從一開始就具有科學(xué)性質(zhì)，知識(shí)的高貴也正是體現(xiàn)在其中。知識(shí)之所以真正高貴，之所以有價(jià)值，之所以值得追求，其原因不在于它的結(jié)果，而是因?yàn)橹R(shí)內(nèi)部含有一種科學(xué)或哲學(xué)的胚芽。這就是知識(shí)本身即為目的的理由。這就是知識(shí)可以被稱為自由知識(shí)的原因。”[9]紐曼所倡導(dǎo)的知識(shí)就是知識(shí)本身，正是以傳授自由知識(shí)為目的，大學(xué)精神更多地展現(xiàn)出自由、批判、反思和創(chuàng)新。在自由知識(shí)的傳播和創(chuàng)造中，高等教育可以提高社會(huì)的益智風(fēng)氣，修養(yǎng)大眾身心，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)平凡而偉大的目的。但是，當(dāng)大學(xué)受到現(xiàn)代國(guó)家的控制之后，紐曼的“大學(xué)的理想”就逐步轉(zhuǎn)向克爾的“大學(xué)的用處”了。在高等教育制度的發(fā)展和完善中，大學(xué)由民間團(tuán)體性質(zhì)的以探尋真理和知識(shí)為目的的會(huì)社組織，變成了國(guó)家政權(quán)的一部分。國(guó)家制定出高等教育制度，教師和行政人員一起來(lái)執(zhí)行這一制度。所謂的學(xué)術(shù)自由只是在國(guó)家法律制度限制和規(guī)定范圍內(nèi)的自由，教育制度成為了國(guó)家政治制度的一部分，學(xué)術(shù)權(quán)力也成為了國(guó)家權(quán)力的一部分。

杜威的實(shí)用主義哲學(xué)在20世紀(jì)初統(tǒng)治了美國(guó)的教育哲學(xué)，在“新政”中被付諸了現(xiàn)實(shí)?！靶抡碧岢隽恕翱偨y(tǒng)需要幫助”的明示，這推動(dòng)教授們從校園進(jìn)入政府中?！霸诘谝淮问澜绱髴?zhàn)以前的威斯康星，麥迪遜的校園和州政府靠得特別近。今天，校園正前所未有地被吸引到市政廳和州的首府。政客們需要新思想來(lái)應(yīng)付新問(wèn)題；政府部門需要專家意見來(lái)處理老問(wèn)題。這兩者都可以由教授提供?！盵6]66教授與政府的結(jié)合使人們產(chǎn)生了很多的擔(dān)憂，如基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究的關(guān)系問(wèn)題、教學(xué)與科研的問(wèn)題，以及不同學(xué)科發(fā)展的平衡問(wèn)題。不過(guò)，不管怎樣，在實(shí)用主義的觀念中，教授們進(jìn)入到市政廳，學(xué)術(shù)參與到社會(huì)生活中，大學(xué)整體表現(xiàn)更為實(shí)用性。其結(jié)果是，“大學(xué)對(duì)自身命運(yùn)的控制已大大削弱。來(lái)自學(xué)雜費(fèi)、捐贈(zèng)和州撥款的大學(xué)經(jīng)費(fèi)要經(jīng)過(guò)通常的預(yù)算程序，它們的分配要根據(jù)大學(xué)內(nèi)部政策加以審查。但聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)往往是由學(xué)者本人與特定政府部門談判而定，因而可越過(guò)通常的學(xué)校審查過(guò)程。……大學(xué)幾乎在不知不覺中被改變了?！盵6]29

在20世紀(jì)初知識(shí)分子基本上還能保持人格的獨(dú)立，但是20世紀(jì)50年代后知識(shí)分子加速進(jìn)入商業(yè)組織或者大學(xué)，大學(xué)的實(shí)用性傾向迅速將知識(shí)分子轉(zhuǎn)變成了技術(shù)專家。早先的知識(shí)分子為公眾創(chuàng)作高雅的作品，對(duì)所寫的東西精打細(xì)磨，他們追求獨(dú)立思想，追求批判與反思，在乎公眾與認(rèn)可，往往成為公眾崇拜的偶像。當(dāng)知識(shí)分子進(jìn)入大學(xué)進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)榻淌谥?，他們的?dú)立精神卻喪失了。“對(duì)那些在華盛頓許多政府部門擔(dān)任顧問(wèn)的學(xué)者來(lái)說(shuō)，他們也會(huì)與自己在政府中的庇護(hù)人形成一種微妙的依賴關(guān)系。和大多數(shù)人一樣，大學(xué)教學(xué)人員也喜歡刺激和名譽(yù)，渴望一種參與制定國(guó)家政策機(jī)會(huì)的豐富多彩的生活。隨著對(duì)這種生活方式的逐漸習(xí)慣，他們或許越來(lái)越不會(huì)對(duì)官方政策提出異議，也不會(huì)支持可能危及自己影響力或得罪庇護(hù)人的觀點(diǎn)。在不知不覺之中，他們不僅沒有注意到正在發(fā)生的變化，而且在人事方面還可能漸漸地變得更加‘講究實(shí)際’、‘注重現(xiàn)實(shí)’和‘面面俱到’。遺憾的是，他們也可能會(huì)變得更加謹(jǐn)慎、更加世俗，對(duì)自己參與和涉及事件的發(fā)生和政策制定也越來(lái)越無(wú)法作出公正審慎的判斷?！盵7]25-26在一種深切的“現(xiàn)實(shí)關(guān)懷”的導(dǎo)向下，教授們所創(chuàng)造的知識(shí)越來(lái)越具有實(shí)用性，當(dāng)知識(shí)的生產(chǎn)不再是純粹的創(chuàng)新和傳承，當(dāng)思考失去了獨(dú)立性與道德追求之后，教授們成為了一群失去了社會(huì)道德良知的、只具有平庸思想的技術(shù)專家。正因?yàn)榇耍鸥鞅雀袊@道：“消逝的知識(shí)分子就消逝在大學(xué)里?！盵10]13

就大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，典型的官僚制逐漸生成。在縱向上產(chǎn)生了層次分明的等級(jí)，橫向上則進(jìn)行了細(xì)致的專業(yè)分割并各自為政。掌握了專業(yè)知識(shí)的專家占據(jù)著自己的那一格，同時(shí)在大學(xué)與社會(huì)之間、大學(xué)內(nèi)部各部門之間、各學(xué)科之間都確立起堅(jiān)固的、難以逾越的邊界，在邊界之內(nèi)他們逐步形成一種優(yōu)越感和傲慢，并用這種情緒進(jìn)一步加固著自己所在位置的邊界，這樣，大學(xué)不僅自身愈益封閉，而且所關(guān)注的知識(shí)也愈益偏狹。正如克羅齊耶所看到的，綜合性大學(xué)都是封閉、守衛(wèi)嚴(yán)密的世界，建構(gòu)了排他性的等級(jí)制度以保護(hù)自身，他們堅(jiān)守自己的專業(yè)陣地，不向他人開放。雖然他們也會(huì)運(yùn)用易于理解的宣傳來(lái)抵消其精英主義，但卻無(wú)法改變精英主義實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)。技術(shù)知識(shí)、文化與傳媒領(lǐng)域同樣在狂熱地追求壟斷。“在政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，在各種各樣的組織與機(jī)構(gòu)之中，我們的管理體制依然建立在這樣一種簡(jiǎn)單卻威力強(qiáng)大的機(jī)制之上：級(jí)別種類的分割、諸種情境的分離以及技術(shù)的分割，使得社會(huì)性與職業(yè)性的屏障繼續(xù)存在。此類機(jī)制阻礙了自由的交流和溝通，允許權(quán)威依然以疏離他者及保守秘密的方式行使權(quán)力，至少在最高層是如此。這種結(jié)構(gòu)在以往擁有更大的權(quán)力，其系統(tǒng)也更為堅(jiān)固，因?yàn)槿藗儧]有意識(shí)到它的存在，然而在當(dāng)今，它卻正在受到人們的質(zhì)疑。可以用來(lái)提出要求與施加壓力的途徑越來(lái)越多，諸種社會(huì)屏障業(yè)已顛覆，但分割的技術(shù)與分割的局面未能有效地將其取代。”[11]大學(xué)中所傳授的知識(shí)越來(lái)越專業(yè)，也越來(lái)越狹隘，而為了維護(hù)自己的精英地位，專家們往往會(huì)用無(wú)人能聽懂的專業(yè)術(shù)語(yǔ)來(lái)包裝自己，以此限制他人進(jìn)入。如果有人提出不同看法，那需要首先出示專業(yè)訓(xùn)練的證明，否則就被視為是外行，而外行是無(wú)權(quán)對(duì)問(wèn)題發(fā)表意見和看法的，即使提出也不應(yīng)給予認(rèn)真對(duì)待。這樣，大學(xué)成功地將異議拒之門外，也將批判和反思精神完全拋棄了，專業(yè)知識(shí)的發(fā)展成為了專家之間相互確證和相互捧場(chǎng)的附帶性產(chǎn)品。 這就是克爾在1963年所看到的美國(guó)大學(xué)發(fā)展中的轉(zhuǎn)向。美國(guó)加利福利亞大學(xué)校長(zhǎng)克拉克·克爾系統(tǒng)地闡述了現(xiàn)代大學(xué)的概念及其對(duì)美國(guó)知識(shí)分子地位的影響?？藸栒J(rèn)為，大學(xué)已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)“多科大學(xué)”，其中知識(shí)生產(chǎn)已經(jīng)被功能性地融入了占支配地位的經(jīng)濟(jì)、政治和軍事結(jié)構(gòu)中。大學(xué)的任務(wù)是努力將學(xué)術(shù)生活與工業(yè)制度聯(lián)合在一起，大學(xué)不僅沒有自主性，反而成為國(guó)家統(tǒng)治的主要工具。大學(xué)的自治權(quán)喪失了，大學(xué)教授也已經(jīng)技術(shù)專家化了，他們?cè)谛@里辦公，但客戶確實(shí)分散在全國(guó)各地?！霸诿绹?guó)，二戰(zhàn)后的學(xué)術(shù)界雖然在每個(gè)學(xué)科都無(wú)非是被用來(lái)服務(wù)于既有階級(jí)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法化的，在高等教育現(xiàn)實(shí)的每一個(gè)向度中，大學(xué)都被吸納進(jìn)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)之中，淪為權(quán)力結(jié)構(gòu)的工具。”[12]

大學(xué)獨(dú)立性的喪失是國(guó)家管理和控制高等教育的結(jié)果，也促成了一個(gè)自上而下單向度社會(huì)控制體系的形成。當(dāng)大學(xué)的獨(dú)立性喪失之后，大學(xué)也不再承擔(dān)起自治和自由的知識(shí)發(fā)展的責(zé)任，從而回避了價(jià)值的追問(wèn)。“以前，人們認(rèn)為高等教育培養(yǎng)的高素質(zhì)公民有益于社會(huì)發(fā)展，所以政府應(yīng)該為高等教育投資。如今，在這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值驅(qū)動(dòng)的世界，這種觀念已無(wú)人問(wèn)津了。”[13]技術(shù)專家喪失了知識(shí)分子的批判精神和規(guī)范締造者的品質(zhì)，喪失了道德關(guān)注和價(jià)值追求，完全成為了科學(xué)管理的工具。大學(xué)只是在生產(chǎn)精英，而精英卻與政府抱團(tuán)，與政府實(shí)現(xiàn)了有效的結(jié)合，以生產(chǎn)出更有利于高效社會(huì)管理的工具。這也就是雅各比所看到的，大學(xué)中的學(xué)者和研究人員已經(jīng)被承包人和唯利是圖的廣告商所取代，一個(gè)完全生產(chǎn)假冒偽劣學(xué)術(shù)產(chǎn)品并以此來(lái)炫耀學(xué)術(shù)研究的“學(xué)術(shù)界資產(chǎn)階級(jí)”出現(xiàn)了。奈斯比說(shuō)：“今天，隨便抓住一個(gè)大學(xué)教師，你幾乎總能發(fā)現(xiàn)他是一個(gè)商人。‘企業(yè)精神’在大學(xué)中蔓延，敗壞風(fēng)氣并腐蝕著每一個(gè)人?！盵10]172

三、政府引導(dǎo)型職能的興起與大學(xué)精神的重振

在一些社會(huì)激進(jìn)主義者看來(lái)，20世紀(jì)的高等教育只是在被動(dòng)地接受政府機(jī)構(gòu)、公司或者其他能夠提供重要資源的組織的指令，雖然大學(xué)的官員們經(jīng)常宣稱他們的中立姿態(tài)，但這只是表明他們是多么的虛偽?！按髮W(xué)的表現(xiàn)就像‘槍手’，愿意按吩咐辦事，去幫助任何擁有足夠權(quán)力和金錢的群體實(shí)現(xiàn)其抱負(fù)或野心。大學(xué)的院系為了幫助軍界，批準(zhǔn)了預(yù)備役軍官訓(xùn)練團(tuán)培訓(xùn)項(xiàng)目；為了使公司受益，組織了與工業(yè)掛鉤的培訓(xùn)項(xiàng)目；為了幫助強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)團(tuán)體，提供了推廣性服務(wù)。大學(xué)通過(guò)做出此類‘貢獻(xiàn)’，放棄了自己的中立立場(chǎng)，而支持控制著美國(guó)社會(huì)的既得利益集團(tuán)?！盵7]74-75大學(xué)已經(jīng)完全放棄了批判和反思精神，轉(zhuǎn)而投入到政府的懷抱。而且根據(jù)布魯金斯研究所和卡耐基基金會(huì)研究得出的結(jié)論：大學(xué)越是優(yōu)秀、越是體現(xiàn)出特殊性，它獲得聯(lián)邦政府資助的機(jī)會(huì)就越大。[6]34

由于學(xué)術(shù)課程或項(xiàng)目與其他價(jià)值觀發(fā)生沖突時(shí)，教育工作者自身往往無(wú)法裁決，因此，政府干預(yù)學(xué)術(shù)發(fā)展有一定合理性。但是，政府干預(yù)的局限性很大。制定和解釋法律的人會(huì)犯錯(cuò)誤，他們對(duì)管理的對(duì)象不是太了解，可能會(huì)把適用于公司企業(yè)的條例和規(guī)定強(qiáng)加在大學(xué)身上，也可能受到選民的壓力而采取行動(dòng)。“政府干預(yù)不僅會(huì)削弱多樣性，抑制改革，犯下造成重大損失的錯(cuò)誤，而且也會(huì)迫使大學(xué)花費(fèi)大量錢財(cái)來(lái)迎合政府條例的要求。有時(shí)，這些開支是由于為了實(shí)現(xiàn)體育運(yùn)動(dòng)男女機(jī)會(huì)均等而改建學(xué)校樓房所造成，或是為了使實(shí)驗(yàn)室、建筑符合不斷變化的安全要求進(jìn)行改建造成。而更常見的情況卻是來(lái)自于工作人員增加、表格填寫、資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查方面的負(fù)擔(dān)，以及為了符合諸多伴隨政府法律和規(guī)章應(yīng)運(yùn)而生的程序性要求而承受的負(fù)擔(dān)?！盵7]46-47政府官員無(wú)法完全了解學(xué)術(shù)事務(wù)，政府法規(guī)也不能對(duì)豐富的學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行千篇一律的規(guī)劃。政府如果全盤左右大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，難免會(huì)出現(xiàn)決策失靈或者控制失靈的現(xiàn)象，最終影響到高等教育的正常進(jìn)行，損害高等教育的質(zhì)量。

從20世紀(jì)后半期以來(lái)，西方國(guó)家紛紛開始進(jìn)入后工業(yè)化的歷史進(jìn)程，社會(huì)中的不確定性和復(fù)雜性大大增加，多元化和異質(zhì)性因素紛紛出現(xiàn)，社會(huì)進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜性與高度不確定性的歷史階段。大學(xué)的自主性和多元化需求隨之增長(zhǎng)，無(wú)論是在大學(xué)發(fā)展的方向上，還是在大學(xué)內(nèi)部的課程開設(shè)與專業(yè)設(shè)置上，都出現(xiàn)了多樣化的趨勢(shì)。社會(huì)對(duì)畢業(yè)生的需求多樣化和個(gè)性化了，大學(xué)也隨之進(jìn)行調(diào)整，這就要求治理模式做出改變?！皬?fù)雜形態(tài)下的社會(huì)需求是差異巨大的，政府在多樣性需求面前是無(wú)能為力的。在這種情況下，根據(jù)國(guó)家主義的觀念去進(jìn)行社會(huì)治理方面的改革，即使設(shè)計(jì)出了分散化的管理方案，也難以滿足社會(huì)治理統(tǒng)一化的整合要求。”[15]政府無(wú)法通過(guò)強(qiáng)制性的方式來(lái)控制大學(xué)的發(fā)展，政府高高在上制定教育政策的模式受到?jīng)_擊。在現(xiàn)實(shí)中，這體現(xiàn)為大量的社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，矛頭指向的就是工業(yè)社會(huì)中的標(biāo)準(zhǔn)化管理和主客體結(jié)構(gòu)以及控制導(dǎo)向。具體到教育領(lǐng)域來(lái)看，1968年法國(guó)爆發(fā)了“五月風(fēng)暴”，這是一場(chǎng)大規(guī)模的反抗國(guó)家控制教育的民主運(yùn)動(dòng)。在這場(chǎng)民主運(yùn)動(dòng)中，法國(guó)政府將“參與”作為基本指導(dǎo)思想來(lái)改革中央集權(quán)的教育管理體制，并在此之后出臺(tái)了一系列關(guān)于高等教育管理體制改革的措施，擴(kuò)大大學(xué)的自治權(quán)。美國(guó)在1958年頒布《國(guó)防教育法》，由聯(lián)邦政府發(fā)起了一場(chǎng)教育改革。英國(guó)、德國(guó)和日本在大學(xué)與國(guó)家之間也逐步形成了一種復(fù)合治理模式。

隨著社會(huì)運(yùn)行的速度加快和多樣性，通過(guò)控制的方式來(lái)追求社會(huì)秩序已經(jīng)不可能了，或者說(shuō)，控制所產(chǎn)生的社會(huì)后果是我們所無(wú)法承受的了。在復(fù)雜性程度尚且不高的情況下，政府還能通過(guò)優(yōu)化技術(shù)體系，增加運(yùn)營(yíng)成本，或者是控制專家的研究方向的方式來(lái)整體控制教育的發(fā)展，但是，“隨著社會(huì)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從弱復(fù)雜性向強(qiáng)復(fù)雜性、從低度復(fù)雜性向高度復(fù)雜性的轉(zhuǎn)化，任何形式的等級(jí)控制體系都喪失了存在的合理性，以至于一切控制行為都陷入失靈的困境。這時(shí)，唯一的出路就是解構(gòu)控制，從而用社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的靈活性取而代之。其中，自主性的組織和個(gè)人等之間的合作，必將成為社會(huì)運(yùn)行的‘基本原理’。”[16]傳統(tǒng)的政府作為管理者，而大學(xué)作為被管理者，這種相分離、相對(duì)立的圖示已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)靈活性需求的社會(huì)，大學(xué)中所創(chuàng)造的知識(shí)往往被用來(lái)迎合政府的政策，卻無(wú)法解決真正的問(wèn)題；科學(xué)與技術(shù)在繼續(xù)發(fā)展，但是它們卻與人民相脫離。人們對(duì)大學(xué)中所出現(xiàn)的過(guò)度功利主義傾向提出反思，對(duì)于單一中心的政府治理模式提出批判，矛盾和緊張關(guān)系擴(kuò)散到大學(xué)以及社會(huì)的每個(gè)角落。

另外，社會(huì)中興起了非政府組織。非政府組織不同于利益團(tuán)體，它不是為了謀求私人利益而出現(xiàn)，也不是政府的某一個(gè)下級(jí)部門或者分支，而是來(lái)自于社會(huì)的主體，并與政府保持著相對(duì)的獨(dú)立性。非政府組織也參與到教育領(lǐng)域以及對(duì)大學(xué)的管理中，成為了與政府平等的社會(huì)治理的主體，與政府之間形成一種合作的關(guān)系。大學(xué)的非公非私的物品特性表現(xiàn)得更為明顯了，成為了“社會(huì)物品”。在20世紀(jì)后期新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，高等教育的資金來(lái)源渠道越來(lái)越多元化，高等教育成為一個(gè)由政府和市場(chǎng)以及社會(huì)來(lái)共同興辦的混合公共物品。高等教育中政府單一主體的治理模式改變了，而是呈現(xiàn)出一種多元主體合作共治的趨勢(shì)。

在自上而下的單一主體的治理模式中，政府發(fā)揮的是控制和管理的職能，而在多元主體合作治理的情境下，政府可以從公共物品具體形態(tài)的供給者的角色中脫身出來(lái)，在公共服務(wù)中發(fā)揮引導(dǎo)型的職能。引導(dǎo)型政府職能模式是由張康之教授針對(duì)保護(hù)型政府職能模式與干預(yù)型政府職能模式提出來(lái)的一個(gè)新概念，是服務(wù)型政府理念在政府職能上的體現(xiàn)。根據(jù)張康之教授的論述，“引導(dǎo)型政府職能就是在新的歷史條件下產(chǎn)生的一種政府作用于社會(huì)的新型方式。在引導(dǎo)型政府職能模式轉(zhuǎn)化為政府行為的時(shí)候，必然是不同于干預(yù)型政府職能模式實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所表現(xiàn)的那樣：為了管理的目的去壓制、抑制某些因素；同樣，也不會(huì)像放任型政府職能模式那樣自由主義地對(duì)待各種社會(huì)因素。引導(dǎo)型政府職能模式在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中所采取的是鼓勵(lì)差異、促進(jìn)合作、追求和諧的原則。所以，在行為特征上，引導(dǎo)型政府職能模式?jīng)Q定了政府必然會(huì)運(yùn)用法律的和公共政策的手段去調(diào)節(jié)社會(huì)行為的合法性與正當(dāng)性問(wèn)題，在一定程度上，會(huì)把合法性與正當(dāng)性的判斷權(quán)交給當(dāng)事人，只要當(dāng)事人的判斷不觸及規(guī)范的底線，就可以不予干涉?！盵17]雖然引導(dǎo)型政府職能模式與干預(yù)型政府職能模式都表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，但是干預(yù)型政府職能往往表現(xiàn)為相對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的遲滯性，是在問(wèn)題出現(xiàn)之后政府的一種應(yīng)對(duì)和干預(yù)行為，而引導(dǎo)型政府職能模式具有更多的主動(dòng)性和先導(dǎo)性，而且在尊重教育發(fā)展的前提下，對(duì)政府應(yīng)當(dāng)做什么和不應(yīng)當(dāng)做什么都通過(guò)法律和制度的形式固定下來(lái)，政府的行為邊界因此非常清晰。總之，“引導(dǎo)型政府職能模式的特征在于它既能保護(hù)社會(huì)的獨(dú)立性與自主性，又能充分發(fā)揮政府作為社會(huì)總體利益代表而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的協(xié)調(diào)與控制?！盵18]這就是說(shuō)，引導(dǎo)型政府職能模式不會(huì)侵犯社會(huì)主體的自由和自主空間，而是努力為大學(xué)的發(fā)展指明方向，提供基本的原則，為多元主體參與到大學(xué)的行為確立一個(gè)制度框架。

引導(dǎo)型政府職能模式把政府干預(yù)與大學(xué)的自治和自主“中和”了，將政府干預(yù)與大學(xué)自治兩項(xiàng)內(nèi)容都包括進(jìn)來(lái)了。在政府引導(dǎo)型職能模式中，對(duì)高等教育的干預(yù)以引導(dǎo)的方式出現(xiàn)，具有極大的彈性和包容性，為高等教育的發(fā)展留下了大量的自主空間。同時(shí)，政府高等教育政策的制定過(guò)程完全開放，歡迎各種異議與創(chuàng)新性想法，尊重差異，給予不同主體以平等的權(quán)利，在多元主體的合作行動(dòng)中完成政策過(guò)程。高等教育的發(fā)展因此而獲得了法律上支持大量自由空間，表現(xiàn)在行動(dòng)上，則是擁有了更多的道德自由。高等教育作為一個(gè)公共物品供給的領(lǐng)域，不能完全偏離公共性，而僅有道德的目標(biāo)還不夠，需要將行為道德化。政府不是要代替大學(xué)做出發(fā)展政策，而是要從宏觀上確保大學(xué)道德行為的發(fā)生，以及道德自由的實(shí)現(xiàn)。政府需要通過(guò)自己的行動(dòng)去引導(dǎo)高等教育改變過(guò)度功利化的做法，確立起德治的行為模式。如果說(shuō)管理型職能模式帶來(lái)了大學(xué)的反思精神和批判精神的缺失、自治的缺失，自由放任的政府職能模式無(wú)法保證高等教育的健康發(fā)展，那么引導(dǎo)型職能模式將帶來(lái)大學(xué)精神的重振。

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[責(zé)任編輯：林麗芳]

Emergence of Guide-oriented Functionin Development of Higher Education

XIANG Yu-qiong

(School of Public Administration, Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095, Jiangsu, China)

The University emerged in the middle ages, which marked the birth of higher education. The government plays an important role in the development of higher education. Modern nations have established top-down social governance system centered on the government. Higher education is also developed under the government’s management and leadership.The main function of the government to the university is to control and manage, which limits the development of higher education in a certain scope, while autonomy and freedom of higher education are limited. Since the second half of the twentieth Century, complexity and uncertainty of the society, as well as the increase of different demand, have promoted pluralistic development of higher education. At the same time, non-governmental organizations gradually grow up and become a member of the social governance, who play a role in the management of higher education together with the government and put forward the challenge to the top-down governmental management mode. As a result, the governmental functions change from management and control to guide. And multi subject cooperative governance of higher education management model has also come into being.

higher education; government function; control; guide; cooperation

2017-01-03

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)校級(jí)教改項(xiàng)目(2015Y027&2013Y034)；江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項(xiàng)目(30916014110&30916013123)

向玉瓊(1979—)，女，湖北天門人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，南京大學(xué)政治學(xué)流動(dòng)站博士后。

G640;D035

A

1674-3199(2017)03-0012-08