從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革角度看簡政放權(quán)

羅麗娟

簡政放權(quán)改革是黨的十八大以來我國行政體制改革取得實質(zhì)性突破的重要改革之一。近年來，在提前完成本屆政府承諾削減三分之一行政審批事項的基礎(chǔ)上，推動非行政許可開始退出歷史舞臺，大大簡化了商事登記制度，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。當前，我國正處于加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時期，從現(xiàn)實情況看，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要簡政放權(quán)向經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級更直接、“含金量”更高、社會受益面更廣的方向發(fā)展。

一、深化商事登記制度改革，進一步減低企業(yè)制度成本

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重在降低企業(yè)制度成本。未來幾年，降低企業(yè)制度成本將是全球化的重要趨勢。隨著我國在引領(lǐng)全球化進程中的地位作用增強，深化簡政放權(quán)需要通過深化商事登記制度改革，在進一步減低企業(yè)制度成本上有新突破。

（一）商事制度改革取得重要進展

近年來，政府通過取消下放投資審批權(quán)限、實現(xiàn)企業(yè)投資項目核準制改備案制、大幅削減投資項目前置事項、簡化、整合投資項目報建手續(xù)、探索“合并審批”等多方面改革措施，簡化了企業(yè)登記和投資審批。而且，又通過全面清理非行政許可審批事項、清理和取消職業(yè)資格許可和認定等，大大降低了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的制度成本。例如，2013年、2014年連續(xù)兩年修訂了核準目錄，取消下放了一大批核準的事項，僅中央層面核準的項目就累計減少了76%，核準工作量兩年持續(xù)減少50%，2013年核準的企業(yè)項目是248個，2014年減少到126個，2015年進一步減少到62個；2016年又取消165項國務(wù)院部門及其指定地方實施的審批事項，清理規(guī)范192項審批中介服務(wù)事項；截至2016年底，國務(wù)院先后分五批取消了272項職業(yè)資格，占國務(wù)院部門設(shè)置職業(yè)資格總數(shù)的44%。

（二）商事登記制度改革為加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了新動能

2016年，全國新設(shè)市場主體1651.3萬戶，比去年同期增長11.6%，平均每天新登記4.51萬戶。其中，新登記企業(yè)552.8萬戶，同比增長24.6%，平均每天新產(chǎn)生企業(yè)1.51萬戶，而2015年是每天1.2萬戶，這項改革前是每天0.69萬戶。國家工商總局發(fā)布的2017年一季度市場環(huán)境形勢分析報告顯示，一季度全國新登記市場主體359.8萬戶，同比增長19.5%，平均每天新登記4萬戶。新設(shè)企業(yè)開業(yè)率為69.6%，戶均從業(yè)人員由開業(yè)時6.5人增加到7.7人，同比增長18.5%。

（三）實現(xiàn)商事登記制度與發(fā)達國家接軌仍有很大的改進空間

以率先實現(xiàn)“四證合一”的深圳前海自貿(mào)區(qū)為例，截至2016年底，前海自貿(mào)區(qū)注冊企業(yè)累計注冊企業(yè)12.4萬家，注冊資本金超過6.8萬億元。第一，在全面啟動“先照后證”改革，實行“三證合一”“一照一碼”的基礎(chǔ)上，盡快實現(xiàn)“多證合一、一照一碼”，使營業(yè)執(zhí)照成為企業(yè)唯一“身份證”，統(tǒng)一的社會信用代碼成為企業(yè)唯一身份代碼，實現(xiàn)“一照走天下”；第二，在自由貿(mào)易試驗區(qū)實施企業(yè)一站式登記注冊的基礎(chǔ)上，盡快建立全國統(tǒng)一的企業(yè)自主登記注冊網(wǎng)絡(luò)平臺，在企業(yè)注冊時間上與國際接軌，最終全面實施企業(yè)自主登記制度；第三，凡是不涉及國家重大安全事項的投資項目，可以取消企業(yè)備案，企業(yè)一般投資項目一律應(yīng)當由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，可以不需要備案，將投資決策權(quán)徹底交還給企業(yè)。

二、從解決服務(wù)業(yè)領(lǐng)域“有需求缺供給”的現(xiàn)實問題出發(fā)，放松現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場管制

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要重點解決服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的“有需求缺供給”。多年來，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的市場管制過多，組建企業(yè)面臨著多種多樣的門檻限制，使得服務(wù)業(yè)領(lǐng)域“有需求缺供給”的現(xiàn)象特別突出。新階段的簡政放權(quán)要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上發(fā)力，重中之重是放松現(xiàn)代服務(wù)業(yè)市場管制。

（一）服務(wù)業(yè)領(lǐng)域“有需求缺供給”的矛盾比較突出

當前，我國已進入上中等收入階段，城鄉(xiāng)居民服務(wù)型消費快速增長，是消費升級的大趨勢。未來5年，我國在信息消費、健康消費、旅游休閑消費、教育消費、文化消費、養(yǎng)老消費、體育消費、綠色消費等新型消費領(lǐng)域，都將產(chǎn)生數(shù)萬億級別的市場規(guī)模。但現(xiàn)實情況是，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域由于競爭不充分，難以產(chǎn)生高質(zhì)量的供給。例如，不少消費者寧愿購買高價洋奶粉，也不愿意消費價格低廉的國產(chǎn)奶粉；選擇花高價到國外留學(xué)，留學(xué)越來越呈現(xiàn)低齡化趨勢；舍得花更多的錢去國外旅游、購物等等。

（二）發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為打造中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級版的重大任務(wù)

適應(yīng)國內(nèi)居民快速增長的服務(wù)型消費需求，形成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有效供給，成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大趨勢。2008年～2016年，在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)生深刻復(fù)雜變化的背景下，我國服務(wù)業(yè)增加值從13.1萬億元提高到38.4萬億元，總規(guī)模擴大近3倍。2017年一季度，我國服務(wù)業(yè)實現(xiàn)增加值102，024億元，同比增長7.7%，高出第二產(chǎn)業(yè)1.3個百分點；服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重為56.5%，比第二產(chǎn)業(yè)高出17.8個百分點；服務(wù)業(yè)增長對國民經(jīng)濟增長的貢獻率達到61.7%，比第二產(chǎn)業(yè)高出25.6個百分點；服務(wù)業(yè)工商新登記企業(yè)98.4萬戶，同比增長14.2%，占全部工商新登記企業(yè)數(shù)量的78.5%；教育，文化、體育和娛樂業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)工商新登記企業(yè)數(shù)量同比分別增長48.9%、29.1%和28.4%；全國規(guī)模以上企業(yè)中，服務(wù)業(yè)企業(yè)從業(yè)人數(shù)同比增長5.3%，增速高出第二產(chǎn)業(yè)4.9個百分點，新增就業(yè)人數(shù)占全部規(guī)模以上企業(yè)新增就業(yè)人數(shù)的82.1%，比第二產(chǎn)業(yè)高出64.2個百分點。

（三）實現(xiàn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準入的負面清單管理

當前，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域仍然實行嚴格的行政審批程序，很大程度上制約了服務(wù)業(yè)發(fā)展。2013年9月底，上海自貿(mào)區(qū)出臺我國第一張針對外商投資的負面清單。四年來，上海自貿(mào)區(qū)負面清單從最初的190條刪減至122條。2015年，廣東、天津、福建三大自貿(mào)區(qū)成立后，四個自貿(mào)區(qū)開始共用一張負面清單。2015年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》，首次明確我國將從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準入負面清單制度。也就是說，未來兩年內(nèi)，在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、電信、金融、電力、石油等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┴撁媲鍐喂芾硎峭耆锌赡艿?。這就需要：第一，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡快推廣市場準入負面清單，并根據(jù)實際運行情況，不斷縮短負面清單長度；第二，與負面清單相配套，加快出臺各級政府的權(quán)力清單，真正把限制現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里；第三，盡快推出各級政府的責任清單，重點突出市場監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域的責任清單，以此形成倒逼市場監(jiān)管和公共服務(wù)體制改革的新局面；第四，推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管轉(zhuǎn)型，盡快形成與國際接軌的服務(wù)業(yè)監(jiān)管標準，通過“放管結(jié)合”促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放，釋放服務(wù)業(yè)發(fā)展的巨大潛力。endprint

三、適應(yīng)國有企業(yè)“去產(chǎn)能”和農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快國有企業(yè)改革、農(nóng)村土地制度改革中的簡政放權(quán)

國有企業(yè)“去產(chǎn)能”是近兩年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，雖然取得階段性成效，但由于尚未形成以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制，“去產(chǎn)能”面臨多方面的體制約束。2017年2月，中央出臺了《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，對深化農(nóng)村土地制度改革提出了新的要求。

（一）重視國有企業(yè)改革、農(nóng)村土地制度改革中的簡政放權(quán)

加快國有企業(yè)改革、農(nóng)村土地制度改革中的簡政放權(quán)，是“含金量”、社會受益面更廣、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級最直接的行政權(quán)力下放，需要擺在新階段簡政放權(quán)改革的突出位置。從國有企業(yè)改革來看，實現(xiàn)國有資本有進有退、加快“去產(chǎn)能”對提升國有企業(yè)效益作用巨大。有研究估算，國有企業(yè)的產(chǎn)能利用率都低于非國有企業(yè)，低了20%～40%，國有資本“去產(chǎn)能”完成后，企業(yè)產(chǎn)能利用率有望平均提高10個百分點。從農(nóng)村土地使用權(quán)資本化來看，將給每個農(nóng)村家庭直接帶來財富增值。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2011年，全國有農(nóng)村家庭戶近26，607萬戶，按農(nóng)地使用權(quán)資本化價值10萬億元計算，保守估計，平均每個農(nóng)村家庭戶憑借其承包的土地即可獲得大約3.7萬元人民幣的財產(chǎn)價值，相當于2011年農(nóng)村居民家庭人均純收入的5.3倍。

（二）突出國有企業(yè)改革中的簡政放權(quán)

未來3～5年，國有資本從低效、無效的產(chǎn)能領(lǐng)域退出，對國有資本管理中的簡政放權(quán)改革提出新的要求。2017年4月，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》出臺，提出權(quán)力下放的清單，包括完善規(guī)劃投資監(jiān)管，加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，堅持出資人管理和監(jiān)督的有機統(tǒng)一，取消、下放、授權(quán)工作事項43項等內(nèi)容。未來3～5年，需要把實現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)型作為國有企業(yè)改革中簡政放權(quán)的基本目標：第一，盡快出臺國有資本投資、運營公司的改革方案，以發(fā)展混合所有制為重點擴大社會資本參與；第二，壟斷行業(yè)盡快向社會資本推出一批重大項目，敢于讓利，讓社會資本有盈利的預(yù)期；第三，要明確界定公益性國企和競爭性國企，從國家層面形成“關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”明確的目錄與標準，為國有資本有進有退提供指導(dǎo)；第四，明確區(qū)分國有資本所有權(quán)的宏觀管理、資本運營、監(jiān)督評價三種職能，通過對國有資本所有權(quán)管理過程及結(jié)果的監(jiān)督評價，確保國有資本管理使命和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

（三）突出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的簡政放權(quán)

深化農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要使農(nóng)村土地由“沉睡”的資源轉(zhuǎn)化為“激活”的資源，需要立足于盤活農(nóng)村土地資源，加快農(nóng)村土地資源流轉(zhuǎn)。十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，在嚴格土地用途管制和規(guī)劃的前提下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，讓農(nóng)民成為土地市場的主體，是新階段農(nóng)村土地制度改革的基本方向，也是加快農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大任務(wù)。這就需要：首先，按照十八屆三中全會提出的“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的精神，擴大農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，簡化農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)程序，使農(nóng)村土地承包人可依法自主決定土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)；其次，賦予農(nóng)村土地使用權(quán)人的土地用益物權(quán)，使其擁有對土地使用權(quán)依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變；第三，落實農(nóng)民宅基地及住房財產(chǎn)權(quán)，賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承的完整權(quán)利；第四，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資本、土地和住宅市場，實現(xiàn)雙向流通，推進農(nóng)村房地產(chǎn)與城市國有房地產(chǎn)兩個市場接軌；第五，建立兩種所有制土地“同地同價同權(quán)利”的平等制度，形成公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府、農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。

（責編 / 吳耀明）endprint