青藏高原牧區(qū)精準扶貧評估與對策分析
——以甘肅省天祝藏族自治縣為例

韓心之，劉 磊

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

青藏高原牧區(qū)精準扶貧評估與對策分析
——以甘肅省天祝藏族自治縣為例

韓心之，劉 磊

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

精準扶貧是實現(xiàn)我國青藏高原牧區(qū)全面脫貧和進入小康社會的重大舉措。本研究以甘肅省天?？h為例，分析了青藏高原牧區(qū)貧困的特征，評述了天?？h精準扶貧的績效，發(fā)現(xiàn)該縣貧困率從2010年的50.8%降低到2016年的12.6%，人均年收入從3 199元增加到6 870 元，然而發(fā)現(xiàn)，在青藏高原牧區(qū)精準扶貧措施中，存在以全國貧困狀態(tài)制定標準、執(zhí)行剛性扶貧政策時缺乏靈活性、 扶貧以“輸血式”為主的問題。鑒于此，提出了基于全國扶貧政策基準建立貧困戶檔案、細化貧困戶特征，扶貧資金應(yīng)按貧困戶脫貧需求投資、增加靈活度、挖掘貧困人口自身的生產(chǎn)潛能的建議。

青藏高原牧區(qū)；貧困問題；精準扶貧；對策

消除貧困是人類社會持續(xù)發(fā)展的主要目標之一，也是我國全面建成小康社會的重要保障。由于歷史和自然原因，我國不同省(市、區(qū))以及不同縣(旗)之間經(jīng)濟和社會發(fā)展極度不平衡，客觀上導(dǎo)致了部分縣(旗)的人民生活十分貧困[1]。建國后，我國通過各種政策和措施努力提高人民的生活水平，但直到1986年5月16日國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，我國才開始大規(guī)模、有組織的扶貧。經(jīng)過大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986-1993年)、扶貧攻堅(1994-2000年)、綜合開發(fā)(2001-2010年)3個階段[2]，農(nóng)民收入水平穩(wěn)步提高，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诒壤龔?4.8%降至2.8%[3]。雖然我國扶貧取得了豐碩的成果，成為世界范圍內(nèi)首個貧困人口減半的國家[1]，但仍有幾千萬人依然處于貧困狀態(tài)。為加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，中共中央、國務(wù)院于2011年年底頒發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020》，旨在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、縮小發(fā)展差距、促進全體人民共享改革發(fā)展成果，以期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會。在精準扶貧政策提出之前，我國的扶貧方式主要以規(guī)?；址诺男问竭M行，其針對性相對不強，甚至出現(xiàn)“扶農(nóng)”而不是“扶貧”的現(xiàn)象[4]。為實現(xiàn)我國2020年全面建成小康社會的目標，國家提出了精準扶貧的理念，其核心是堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策[5]。精準扶貧完善了我國原有的扶貧機制，明確了扶貧對象、地區(qū)和原因，理論上提高了扶貧的精準度，瞄準了貧困農(nóng)民[6]。但是，我國地域遼闊，各地社會風(fēng)俗、文化傳承和自然條件差異較大，要做到精準識別、精確幫扶和精確管理，需要深入分析不同地區(qū)的社會、經(jīng)濟和自然條件，才能真正貫徹和落實精準扶貧的核心思想。

青藏高原既是我國重點牧區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，也是少數(shù)民族聚集區(qū)，更是我國重要的、集中連片的貧困地區(qū)之一[7]。天?？h位于青藏高原、蒙古高原和黃土高原的銜接帶，是草地畜牧業(yè)和籽實農(nóng)業(yè)的交匯區(qū)，也是農(nóng)區(qū)新技術(shù)向藏區(qū)傳播的前沿區(qū)，更是青藏高原眾多貧困縣之一。該縣的牧民生活生產(chǎn)方式和生活習(xí)俗與傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)存在較大的差異，其貧困的原因和類型與農(nóng)區(qū)不同。因此，系統(tǒng)分析天?？h貧困的特征，客觀評價扶貧的績效，查清制約精準扶貧持續(xù)推進的制約因素，提出針對性強的對策，不僅有助于天祝縣落實和貫徹國家精準扶貧政策，早日建成小康社會，而且可為青藏高原其它地區(qū)的精準扶貧提供參考和借鑒。

1 研究地區(qū)與方法

1.1研究地區(qū)概況

甘肅天?？h位于河西走廊東端。地理位置在102°07′-103°46′ E、36°31′-37°55′ N，海拔2 040～4 874 m，年均氣溫-8～4 ℃，氣候為高寒陰濕，自然災(zāi)害頻繁。該縣是甘肅9個典型的純牧業(yè)縣之一[8]。312國道沿線的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通相對便利，而大部分山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通不便，全縣地貌為東南低西北高。全縣共有9個鎮(zhèn)、10個鄉(xiāng)，176個行政村，總?cè)丝?1.52萬人。雖然居住著28個民族，但藏族人口占總?cè)丝诘?7.14%[8-9]。

1.2研究方法

1.2.1文獻查閱 在中國CNKI學(xué)術(shù)總庫查閱了2010至2016年所有關(guān)于牧區(qū)扶貧開發(fā)研究的相關(guān)期刊論文、碩士和博士學(xué)位論文以及報紙。

1.2.2數(shù)據(jù)收集 數(shù)據(jù)來源于兩種途徑。首先，從天?？h畜牧局、草原站收集了草畜資源、草地建設(shè)等相關(guān)的草地資源清查資料和畜牧業(yè)發(fā)展的資料。其次，是從天?？h扶貧開發(fā)辦公室收集了2010年至2016年的相關(guān)統(tǒng)計資料，主要包括扶貧資金額度、貧困人口、草牧業(yè)基況、教育程度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和造林面積等內(nèi)容；最后，采用實地問卷調(diào)查。問卷內(nèi)容主要包括牧戶基本信息、2010年到2016年間農(nóng)牧民人均純收入、農(nóng)牧民對社會保障的滿意度及貧困原因。貧困原因主要分為消極思想、環(huán)境條件、不公平和自身能力4個方面。其中，消極思想是指貧困牧戶直接認定其家庭缺錢，且對自身貧困狀況的改善持有消極態(tài)度；自身能力主要指貧困農(nóng)牧民的家庭主要勞動力存在身體缺陷，致使其缺乏甚至喪失勞動能力。調(diào)查采用隨機抽樣、入戶調(diào)查的方法，調(diào)查范圍覆蓋10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機調(diào)查5戶貧困戶，共計調(diào)查50戶，調(diào)查在天?？h草原站工作人員的陪同下完成。

1.2.3數(shù)據(jù)分析 所有數(shù)據(jù)采用Excel電子表格輸入，資料回收后采用百分比構(gòu)成法對調(diào)查項目進行統(tǒng)計。

2 結(jié)果與分析

2.1天祝縣牧區(qū)貧困的特征分析

2.1.1生態(tài)環(huán)境嚴酷，草地生產(chǎn)力低 生態(tài)環(huán)境嚴酷是青藏高原牧區(qū)特有的自然屬性。首先，青藏高原牧區(qū)海拔較高，自然條件差，氣溫較低，牧草生長季較短[10]，草地初級生產(chǎn)力相對較低，放牧超載嚴重，草原普遍退化[11]。天?？h95%以上的天然草原存在不同程度退化，其中嚴重退化面積達23萬hm2，占天然草原總面積的 55.54%。草原載畜量隨著年降水量和牧草產(chǎn)量而變化。在正常年份，天然草原鮮草產(chǎn)量平均3 393 kg·hm-2，理論載畜量110萬羊單位。目前牲畜飼養(yǎng)量105.67多萬頭(只)，合150萬羊單位，天然草原平均超載36.36%[12]。水土流失嚴重，荒漠化面積擴大，青藏高原荒漠化土地面積達506 074.79 km2，占地區(qū)總面積的19.5%，較20世紀70年代凈增38 743.07 km2，增長率是8.3%。其中增長率較大的是重度沙漠化土地、中度沙漠化土地和沙漠，分別達到311.5%、68.9%和86.9%[13]。而鹽漬化土地面積共有79 373.30 km2，占青藏高原地區(qū)總面積的3.0%，較20世紀70年代減少了20 069.34 km2，減少率為20.2%，但減少的鹽堿化土地逐漸向沙漠化土地轉(zhuǎn)化[13]。據(jù)天?？h草原站工作人員介紹，由于干旱缺水，天?？h近3萬hm2的草原出現(xiàn)荒漠化趨勢。因此，惡劣的生態(tài)環(huán)境是青藏高原牧區(qū)貧苦的基礎(chǔ)性因素。

2.1.2經(jīng)濟發(fā)展水平較低 天?？h牧區(qū)是中國高原特色產(chǎn)品肉、奶、毛、皮等畜產(chǎn)品的主要供給地之一，然而牧區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，生產(chǎn)方式相對落后[14]，造成生產(chǎn)力總體水平偏低，經(jīng)濟收入水平不僅遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而且低于全國平均水平，也滯后于周邊農(nóng)區(qū)。交通條件相對不暢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，牧民收入渠道相對單一[14]。天?？h雖然把草產(chǎn)業(yè)和畜牧業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，但人均占有天然草地面積僅為1.78 hm2，畜均羊單位占有面積0.26 hm2。特色種植業(yè)產(chǎn)值達4.92億元，畜牧業(yè)產(chǎn)值達5.02億元，但特色農(nóng)牧業(yè)收入占農(nóng)牧民人均純收入的比例60%以上，這需要大力增加栽培草地面積以支持畜牧業(yè)的發(fā)展[12]，然而天?？h全縣栽培草地面積僅0.43萬hm2[15]。青藏高原牧區(qū)牧民主要以草牧業(yè)收入為主，收入來源相對單一，加劇了青藏高原牧區(qū)貧困的局面，因此經(jīng)濟發(fā)展水平較低成為青藏高原牧區(qū)脫貧的最大制約因素。

2.1.3社會發(fā)展程度滯后 青藏高原牧區(qū)居住者主要是以藏族為主，其歷史和文化傳承獨特。雖然在國家和政府的幫扶下，經(jīng)濟、醫(yī)療、教育、社會保障等社會事業(yè)取得了長足的進步，但牧區(qū)社會建設(shè)仍然處于較低水平，遠遠滯后于青藏高原周邊農(nóng)區(qū)。以基礎(chǔ)教育為例，天?？h人口增長速度快，但全縣文盲、半文盲勞動力占勞動力總數(shù)的25.5%，小學(xué)文化程度的占勞動力總數(shù)的53.7%，初、高中文化程度的占勞動力總數(shù)的20.7%[16]。因此，完善社會服務(wù)和保障體系事關(guān)青藏高原牧區(qū)扶貧的可持續(xù)性，事關(guān)民族團結(jié)和繁榮、邊疆安全和社會穩(wěn)定。

2.2天祝縣牧區(qū)精準扶貧的績效評估

2.2.1天?？h貧困人口和貧困率顯著降低 天?？h貧困人口數(shù)量多，貧困面積大，雖然2010年全縣貧困人口僅占21.6%，但自國家2011年調(diào)整貧困人口劃分標準之后，其貧困人口數(shù)量和貧困率顯著增加，自實施精準扶貧之后，貧困人口數(shù)量和貧困率逐年下降。從2011年到2016年，貧困人口和貧困率逐漸降低(表1)，貧困率從2011年的50.8%降低到2016年的12.6%，說明精準扶貧以來天?？h貧困人口減少，貧困范圍逐漸縮減，貧困率大幅度降低，精準扶貧政策的效果顯著。

表1 天?？h扶貧人口和貧困率Table 1 The poverty population and incidence of Tianzhu County

2.2.2天祝縣扶貧資金投入和人均收入的變化 天?？h從2010年到2016年財政扶貧資金支出逐年增加，從2010年到2016年全縣扶貧資金投入增加了近10.8倍。隨著扶貧資金投資額度的逐年增多，農(nóng)牧民人均年收入逐年增加，從2010年的2 752元，增加到2016年的6 870元(表2)。因此，天祝縣扶貧資金增加，提高了農(nóng)牧民的收入。群眾生活水平逐漸由溫飽向小康趨勢發(fā)展，有力促進了生活條件的改善。

表2 天?？h財政扶貧支出和農(nóng)牧民人均收入Table 2 Poverty alleviation expenditure and per capita income of people in Tianzhu County

2.2.3天?？h基礎(chǔ)設(shè)施變化 天祝縣基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，這大大限制了該縣全面建成小康社會的步伐。自2014年精準扶貧后，全縣加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，實施了包括交通、水利、電力和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等各類項目600多項，完成全社會固定資產(chǎn)投資597.21億元。其中解決了12.35萬人飲水困難的問題，農(nóng)村自來水普及率達到85%；新增電力工程兩項，鄉(xiāng)村通電率達到100%；完成國道沿線和景區(qū)沿線農(nóng)村危舊房改造18 100戶，從2014年到2016年，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)達到了根本性的改善。

2.2.4天?？h生態(tài)環(huán)境變化 生態(tài)環(huán)境惡化是制約天祝縣可持續(xù)發(fā)展的首要因素之一。2014年開始全縣完成人工造林1.14萬hm2，封山育林1.80萬hm2，退耕還林工程1.36萬hm2，森林覆蓋率達到33.96%；建設(shè)圍欄草地13.67萬hm2，草原補播改良3.13萬hm2，草原綜合治理6.67萬hm2。治理水土流失面積5.15萬hm2，礦山地質(zhì)環(huán)境治理面積121.16 hm2，生態(tài)環(huán)境特征得到明顯的改善。這為天?？h經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增加奠定了基礎(chǔ)。

2.2.5天?？h農(nóng)牧民社會保障滿意度 農(nóng)牧民對社會保障的滿意度是體現(xiàn)社會整體發(fā)展質(zhì)量的重要標志。全縣高考錄取率從2010年的67.95%增加到2016年的85.1%。全縣各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)增加7家，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保率達100%，新農(nóng)合參合率達98.64%，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保率達96.95%。典型農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果表明，60%以上的農(nóng)牧民對社會保障表示滿意，30%的農(nóng)牧民表示基本滿意，而不滿意的農(nóng)牧民僅占10%左右(圖1)。這說明精準扶貧后，天?？h的文化醫(yī)療、民政福利等各項社會事業(yè)得到了快速發(fā)展，農(nóng)牧民滿意度相對較好。

圖1 天?？h農(nóng)牧戶對社會保障的滿意度Fig. 1 The satisfaction degree upon social insurance

2.3天?？h精準扶貧中存在的問題

2.3.1現(xiàn)行標準不能客觀反映貧困狀況 天?？h扶貧標準目前以國家制訂的全國標準為依據(jù)，沒有充分考慮不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人文地理、經(jīng)濟發(fā)展水平。天?？h地處高海拔地區(qū)，生態(tài)環(huán)境條件惡劣，飲食習(xí)慣以肉奶為主，生活成本高，飲食支出占收入的比重很高。更需要值得關(guān)注的是，牧民沒有儲蓄習(xí)慣，其收入除了維持生計外，往往全部投入到畜牧生產(chǎn)，將家畜作為活體銀行。家畜數(shù)量的增加，不僅加劇了天然草地壓力，形成過度放牧的困境，而且增大了因災(zāi)返貧的風(fēng)險。自然災(zāi)害經(jīng)常使牧戶迅速致貧。目前，精準扶貧政策雖然針對貧困戶制定了相應(yīng)的扶貧措施，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)對精準扶貧政策不滿意的牧戶超過了40%，而滿意以上的不到30%(圖2)，其原因是貧困戶一直擔(dān)心自然災(zāi)害的發(fā)生。精準扶貧要求采用合規(guī)有效程序精確識別扶貧對象、精確幫扶扶貧對象，其本質(zhì)上并不排斥各地按照客觀情況，確定貧困標準、精準扶貧措施和具體幫扶手段。目前,天?？h仍然按照全國統(tǒng)一標準實施精準扶貧政策，沒有考慮青藏高原牧區(qū)牧民的習(xí)俗和經(jīng)濟收益的來源,這無法從根本上最大限度地減少扶貧戶脫困后再次返貧的可能，因此細化出符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件和民俗的精準扶貧準則，是精準扶貧工作持續(xù)深入和健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

圖2 天?？h農(nóng)牧戶對扶貧政策的滿意程度Fig. 2 The satisfaction degree upon poverty alleviation policies

2.3.2剛性扶貧政策執(zhí)行時缺乏靈活性 精準扶貧是國家解決貧困地區(qū)問題的剛性政策，具有一定的嚴謹性，扶貧資金和項目的使用具有嚴格規(guī)定。雖然精準扶貧明確要求針對貧困戶具體情況制定扶持對策，但天?？h實際執(zhí)行和落實時，受各種因素制約，基本采用一致的“扶貧藥方”，力求保持政策嚴謹性，這客觀上限制了因戶分類確定扶貧方案的精髓和內(nèi)核，靈活性較差。典型牧戶調(diào)查結(jié)果顯示，天?？h不同農(nóng)牧戶認為自家貧困的原因不同，即農(nóng)牧戶形成貧困的原因存在差異(圖3)。44%的農(nóng)牧民認為貧困的主要原因是扶貧政策不公平；30%的農(nóng)牧民對改善貧困現(xiàn)狀缺乏行動力，實際是思想消極，不想付出勞動；而真正因缺乏、喪失勞動能力等身體能力缺陷因素造成貧困的農(nóng)牧戶僅占6%。

圖3 天祝縣農(nóng)牧戶認為貧困的原因Fig. 3 The reasons that farmers in Tianzhu Ccounty think make them poor

認為貧困原因主要是消極思想的人群中，老年人超過60%，而青年人所占比例10%；相反的，認為貧困主要是不公平的人群中，青年人達到了68%，而老年人比例不到10%(表3)。因此，戶主不同的家庭認為造成貧困的原因是不一樣的。雖然天?？h自精準扶貧政策后也制定了針對貧困村和貧困戶的具體扶貧措施，但實際工作中卻沒有考慮不同貧困戶的實際需求，缺乏一定程度的靈活性。有些貧困戶需要的是機會和+優(yōu)惠政策，而有些則需要幫扶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。缺乏分析貧困戶貧窮的原因，使有些扶貧工作反而形成事倍功半的結(jié)果。

表3 持不同貧困原因的群體的年齡結(jié)構(gòu)Table 3 Age structure of groups with different causes of poverty

2.3.3扶貧政策以“輸血式”扶貧為主 任何一個貧困牧區(qū)，雖然農(nóng)牧民貧困表現(xiàn)大同小異，但貧困特點和減貧需求卻均存在較大差異。因此，精準扶貧才要求分類性、針對性，因地制宜地提出具有針對性的幫扶措施[17]。然而，根據(jù)被調(diào)查農(nóng)牧民反饋的信息，目前常用的實際扶貧幫扶措施或者是簡化為提供部分資金或贈送生產(chǎn)資料(例如種牛、種羊、果樹苗、牧草種子等)，或者是幫助貧困戶修繕或改造住房或提供日常生活用品。這些措施短期看確實改善了貧困戶的生存條件，增加了生產(chǎn)設(shè)施和投資；但從長期角度看，有些扶貧則沒有瞄準貧困戶的長遠需求。譬如，天祝縣是白牦牛的主要產(chǎn)地，產(chǎn)地?zé)o污染，產(chǎn)品肉質(zhì)好，但銷售不暢，實現(xiàn)不了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，農(nóng)牧民需要市場信息或產(chǎn)品營銷渠道。但目前當(dāng)?shù)鼐珳史鲐毚胧﹥H從表面上解決了貧困戶的家庭經(jīng)濟危機，并沒有從根本上找尋消除貧困的方法。精準扶貧的本質(zhì)是通過初期合理資金投入，開發(fā)和挖掘貧困農(nóng)牧民自身創(chuàng)造財富的能力，將“輸血式”的扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂虚L遠效果的“造血式”扶貧，才能從根本上消除貧困。

2.4青藏高原牧區(qū)深化精準扶貧的建議

2.4.1基于全國扶貧政策基準建立貧困戶檔案，細化貧困戶 國家精準扶貧政策是基石，也是綱領(lǐng)性指導(dǎo)規(guī)范。青藏高原牧區(qū)實施精準扶貧時，應(yīng)全面精準理解其核心和精髓，根據(jù)青藏高原牧區(qū)貧困戶的成因，戶主年齡和脫貧需求，建立扶貧戶檔案，樹立一戶一策的扶貧理念。精準識別貧困戶，可采用兩種途徑。一是采取自下而上的貧困戶識別制度，公示貧困戶，接受區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)牧民參與式的監(jiān)督和甄別，準確地確定貧困人口規(guī)模及空間分布狀況[6]；二是采用購買第三方社會服務(wù)的方式?？梢晕械胤矫耖g機構(gòu)、科研和大專院校等非關(guān)鍵利益相關(guān)者實地調(diào)查，然后將貧困戶公示，確保貧困戶識別過程公開、公正、透明，并可核查和可追責(zé)[4]。確定貧困戶后，建立每個貧困戶家庭檔案，細化每個貧困戶人口、勞動力和家庭成員受教育情況，記錄每戶貧困戶的生產(chǎn)資料配置情況、家庭的主要收入來源和經(jīng)濟支出情況。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，分門別類記載貧困戶的家底，從而精準掌握貧困戶的詳細資料，從而避免將“扶貧”變成“扶農(nóng)”。為準確建立貧困戶檔案，需要培訓(xùn)參與精準扶貧工作的工作人員，提高他們對精準扶貧的認知水平。總結(jié)以往精準扶貧中出現(xiàn)的問題，將其納入干部考核內(nèi)容。調(diào)動駐村干部積極性，同時制定相應(yīng)的退出和問責(zé)機制[18]。因此,高水平業(yè)務(wù)素質(zhì)的隊伍，是精準扶貧持續(xù)深入的保障。

2.4.2扶貧資金應(yīng)按貧困戶脫貧需求投資，增加靈活度 根據(jù)貧困戶脫貧需求的差異，分別制定具有針對性的幫扶措施，增加扶貧資金使用的靈活度。若是因病致貧的農(nóng)戶，扶貧資金的投放主要側(cè)重于聯(lián)系社會醫(yī)療服務(wù)隊或溝通醫(yī)療保險的服務(wù)，同時資助其參與病愈后康復(fù)訓(xùn)練，讓其恢復(fù)生產(chǎn)能力；而對于永遠失去勞動能力的，可幫助其在政府購買第三方服務(wù)的機構(gòu)就業(yè)。若因上學(xué)致貧的貧困戶，幫助聯(lián)系政府助學(xué)貸款，或牽線聯(lián)系公益性助學(xué)組織。若因缺乏技能致貧的貧困戶，扶貧資金主要用于幫助貧困戶培訓(xùn)各項生產(chǎn)技能，提高其文化水平，鼓勵其就近務(wù)工，讓其利用新技能增加自己的收入，從根本上消滅貧困。針對危房貧困戶，扶貧措施主要是協(xié)調(diào)鎮(zhèn)和村等相關(guān)部門，將貧困戶的危房納入危房改造工程或規(guī)劃搬遷安置工程。針對“五保戶”群體，一方面幫助其加強與民政部門聯(lián)系，另一方面直接給予物質(zhì)性幫扶。對戶主年輕的貧困戶，扶貧資金主要用于幫助他們創(chuàng)業(yè)，一方面將其作為致富能手培訓(xùn)，一方面通過其創(chuàng)業(yè)增加附近貧困戶的就業(yè)機會。按脫貧需求，確定具有針對性的扶貧幫扶措施，靈活使用扶貧資金，避免扶貧政策盲目地以偏概全，真正實現(xiàn)精準扶貧的惠民政策。

2.4.3挖掘貧困人口自身的生產(chǎn)潛能 改變目前忽略致貧原因、將精準扶貧簡化為給貧困戶給予一定資金或是項目補助，或者補給一些糧食和種苗補助等措施的現(xiàn)象，針對不同貧困戶的實際情況，以提高其自身生產(chǎn)技能和創(chuàng)業(yè)能力為總目標，相對弱化扶持集體事業(yè)，瞄準農(nóng)戶層次[19]。扶貧項目不能限于僅發(fā)展生產(chǎn)，側(cè)重于貧困戶專業(yè)素養(yǎng)的提升，扶持貧困戶利用扶貧項目創(chuàng)業(yè)，政策上傾斜于有能力的青年貧困戶。實現(xiàn)在政府和國家的幫扶下，基于農(nóng)牧戶現(xiàn)有條件，利用扶貧政策和資金挖掘貧困農(nóng)牧民的自身潛能，將“輸血式”扶貧真正意義上的轉(zhuǎn)化為“造血式”扶貧。

3 結(jié)論

精準扶貧是實現(xiàn)我國青藏高原牧區(qū)全面脫貧和進入小康社會的重大舉措。本研究凝煉出青藏高原牧區(qū)貧困具有生態(tài)環(huán)境嚴酷、經(jīng)濟發(fā)展水平較低和社會發(fā)展程度滯后的特征，分析了青藏高原天祝牧區(qū)精準扶貧政策的績效。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，精準扶貧以來，該區(qū)貧困人口和貧困率顯著下降，扶貧資金投入逐漸增大，人均收入逐漸提高，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改變，生態(tài)環(huán)境明顯改善，90%以上的農(nóng)牧民對社會保障表示基本滿意。但青藏高原牧區(qū)精準扶貧依然存在以全國貧困狀態(tài)為標準制定扶貧措施、剛性扶貧政策執(zhí)行時缺乏靈活性、“輸血式”扶貧為主的問題。針對上述問題，提出了基于全國扶貧政策基準建立貧困戶檔案、細化貧困戶特征，扶貧資金應(yīng)按貧困戶脫貧需求投資、增加靈活度，挖掘貧困人口自身的生產(chǎn)潛能的建議。

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(責(zé)任編輯 武艷培)

PerformanceevaluationofiargetedpovertyalleviationinQinghai-TibetPlateauanddiscussiononanti-povertystrategy——TakeBairiTibetanAutonomousCountyasanexample

Han Xin-zhi, Liu Lei
(School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu 610065, China)

Precise poverty alleviation is a major measure to alleviate the comprehensive poverty and achieve the well-off society in the pastoral areas of China’s Qinghai-Tibet Plateau. This study analyzes the poverty characteristics of the pastoral areas in the Qinghai-Tibet Plateau, and reviews the performance of the precise poverty alleviation in Bairi County. Some problems are proposed in current complement of precise poverty alleviation, including the national poverty standard being used to carry out in a doctrinaire, not enough flexibility in the rigid implementation, and the limited pattern of “blood-transfusion model”. Based on above-mentioned problems, this study puts forward suggestions of establishing the archive of poverty households based on the national poverty standard to refine the feature, investing poverty relief fund according to the requirement of alleviation poverty households, increasing the flexibility and developing the productive potent of poverty population.

Qinghai-Tibet Plateau; poverty characteristics; targeted poverty alleviation; suggestions

Han Xin-zhi E-mail:Han_xz1228@126.com

S812.5;F323.21

：A

：1001-0629(2017)09-1955-07

10.11829/j.issn.1001-0629.2017-0322

韓心之，劉磊.青藏高原牧區(qū)精準扶貧評估與對策分析——以甘肅省天祝藏族自治縣為例.草業(yè)科學(xué),2017,34(9)：1955-1961.

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2017-06-18接受日期：2017-08-15

韓心之(1995-)，女(藏族)，甘肅蘭州人，在讀本科生。E-mail:Han_xz1228@126.com