排污權(quán)與排污許可制銜接探析

吳婷婷

(福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建省排污權(quán)儲備和管理技術(shù)中心，福建福州 350003)

排污權(quán)與排污許可制銜接探析

吳婷婷

(福建省環(huán)境科學(xué)研究院，福建省排污權(quán)儲備和管理技術(shù)中心，福建福州 350003)

排污許可制作為新時期我國固定污染源環(huán)境管理的核心制度，融合了總量控制制度，將為排污權(quán)交易提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。為做好排污權(quán)與排污許可制的銜接，以排污許可制為基礎(chǔ)，分別從法律屬性、核算辦法和運行機制角度與排污權(quán)進行對比分析，并提出排污權(quán)與排污許可制銜接的若干建議，為新時期排污權(quán)工作的開展提供參考。

排污權(quán)；排污許可制；排污許可證

排污權(quán)交易思想，由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾茲(J. H. Dales)在20世紀60年代末首次提出，其主要思想就是在傳統(tǒng)的環(huán)境管理制度中引入市場機制，在控制污染物排放的同時，鼓勵企業(yè)通過減排自由支配其富余的排放量指標[1]?！笆濉逼陂g，排污權(quán)有償使用和交易工作作為配置環(huán)境資源的重要經(jīng)濟政策和深化污染減排工作的重要抓手及市場手段，已引起政府和社會各界的高度重視。

2016年11月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，明確了控制污染物排放許可制(以下簡稱排污許可制)是環(huán)境保護主管部門的執(zhí)法依據(jù)、排污單位的守法文書以及社會各界的監(jiān)督平臺。通過排污許可制核心地位的建立，銜接環(huán)境影響評價管理制度，整合總量控制制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。面對國家排污許可制的出臺，為做好排污權(quán)機制與排污許可制的銜接，本文通過對排污權(quán)銜接排污許可制的若干問題進行分析，為全國排污權(quán)工作的開展提供參考。

1 排污權(quán)與排污許可制概述

1.1排污權(quán)

排污權(quán)，是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量，其實質(zhì)就是運用市場刺激機制，鼓勵企業(yè)采用低費用、少污染的措施，以達到污染源合理布局、資源優(yōu)化配置的環(huán)境管理經(jīng)濟手段[2]。通過排污許可證的發(fā)放，將某個行政區(qū)域內(nèi)以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的污染物排放總量分配給每個排污單位，使企業(yè)獲得環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。在利益最大化的導(dǎo)向下，污染治理成本低的企業(yè)通過運行減排設(shè)施降低污染物的排放量，并將剩余的排污權(quán)在市場中出售獲利，最終實現(xiàn)以排污權(quán)為標的物的有償轉(zhuǎn)讓[3]。

我國從20世紀80年代開始開展排污權(quán)交易試點，總體經(jīng)歷了起步(1987—2000年)、試點探索(2001—2006年)和試點深化(2007年至今)三個發(fā)展階段。自2007年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》起，排污權(quán)交易試點進入試點深化階段。經(jīng)過近10年的試點深化，通過“自下而上”試點方式的開展，各省市根據(jù)各自特點，開展情況各異，形成了地方特色的排污權(quán)機制。

1.2排污許可制

20世紀50年代后期至70年代，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國際環(huán)境問題日益突出，頻頻發(fā)生的污染事件也引起世界各國的廣泛關(guān)注。美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家逐步以“污染預(yù)防、常規(guī)性監(jiān)督管理和危機控制與救濟”的理念作為指導(dǎo)思想，通過整合相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，構(gòu)建相關(guān)的環(huán)境管理體系[4]，建立起排污許可證制度。

經(jīng)過多年的發(fā)展，各國為保障排污許可證制度價值的時效性，通過立法的方式對其加以規(guī)范，并使排污許可成為排污者守法、維護自身合法權(quán)益的工具，環(huán)境管理的重要手段以及環(huán)境行政機關(guān)依法管理環(huán)境問題的法律依據(jù)[5]，成為世界各國最常見的環(huán)境管理制度之一[6]。

我國排污許可制是以固定源為管理對象，是一項將環(huán)境質(zhì)量改善、總量控制、環(huán)境影響評價、污染物排放標準、污染源監(jiān)測、環(huán)境風(fēng)險防范等環(huán)境管理要求落實到具體固定源的綜合管理制度[6]，預(yù)計到2020年實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。

2 排污權(quán)與排污許可證對比分析

排污許可證作為排污許可制“一證式”管理的核心，是排污權(quán)的確認憑證、排污交易的管理載體。排污權(quán)與排污許可證銜接的關(guān)鍵在于排污單位主要污染物總量控制指標的銜接。排污權(quán)和排污許可證的對比如表1所示。

表1 排污權(quán)與排污許可證對比

從表1可以看到，初始排污權(quán)和許可排放量在核算依據(jù)、確權(quán)方式、污染物種類及有效期限上均存在不同，卻又有交叉點。在銜接的過程中應(yīng)著重從以下幾個方面考慮。

2.1法律屬性分析

排污權(quán)交易理論起源于科斯(Ronald Coase)所提出的“通過產(chǎn)權(quán)的清晰界定來獲得資源配置的效率”論斷[7]，是在環(huán)境危機出現(xiàn)之后學(xué)者基于排污許可制度的一種演繹。產(chǎn)權(quán)理論認為，權(quán)利的界定是市場交易的基本前提，產(chǎn)權(quán)清晰界定是價格體系有效運轉(zhuǎn)所依賴的制度條件，因此在實際制度建設(shè)中，排污權(quán)交易市場不應(yīng)由政府干預(yù)占主導(dǎo)，政府的職責(zé)應(yīng)是界定清產(chǎn)權(quán)[8]。當(dāng)環(huán)境容量被政府以初始排污權(quán)的形式、通過行政確認的方式分配給排污單位，并賦予了固定的有效期限后，排污權(quán)隨之即成為排污單位的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，在有效期范圍內(nèi)，排污單位可以將通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等減少的污染物排放量，按照排污權(quán)交易規(guī)則進行買賣。

不同于排污權(quán)，排污許可證中的許可排放量是行政許可屬性，并不具備市場交易的性質(zhì)。年許可排放量的有效周期以排污許可證核發(fā)時間起算，滾動12個月。排污單位可根據(jù)生產(chǎn)情況每年調(diào)整許可排放量，政府可通過行政手段，根據(jù)排放標準、企業(yè)規(guī)模、設(shè)計產(chǎn)能、區(qū)域環(huán)境狀況等的變化，對其進行許可。在與排污許可制的銜接過程中，應(yīng)著重考慮二者的法律屬性和有效期特性。

2.2核算辦法分析

作為一種資源，環(huán)境容量本身具有可分性和有限性，在一定時期內(nèi)，隨著經(jīng)濟的增長，環(huán)境容量將成為一種日益稀缺的資源[9]。根據(jù)科斯定理，要實現(xiàn)資源的最有效配置，建立容量資源市場，明確不同經(jīng)濟主體對環(huán)境經(jīng)濟容量的權(quán)利就成為必然選擇。

初始排污權(quán)的分配是排污權(quán)市場交易的基本前提。美國國會在圍繞《清潔空氣法》修正案的辯論中，提出了3種初始排污權(quán)分配模式：免費分配模式、固定價格出售模式及公開拍賣模式。其中，免費分配模式是初始排污權(quán)分配的主要方式。經(jīng)過10年的試點深化，我國在初始排污權(quán)分配上主要按照新老有別的原則，由環(huán)保部門按照污染源管理權(quán)限核定，以無償取得為主，逐步向有償取得過渡。對于新增項目的初始排污權(quán)，根據(jù)環(huán)境影響評價結(jié)果核定；對現(xiàn)有排污單位，按照污染物績效排放量和環(huán)評批復(fù)量取小的原則核定，各省份在績效排放量的核算上有所不同。

排污許可證中的許可排放量是排污單位的總量控制要求。通過排污權(quán)有償使用和交易確定的總量控制指標是許可排放量核算的依據(jù)之一。對于新增火電機組，依據(jù)環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)確定許可排放量；對于現(xiàn)有污染源，綜合考慮排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)要求確定；地方有總量控制要求且將總量指標分配到企業(yè)的，按照從嚴原則確定企業(yè)許可排放量。

對于進入集中式水污染治理單位處理的排污單位，在進行排污權(quán)核定時，部分省市按集中式污水處理廠執(zhí)行的排放濃度標準和單位產(chǎn)品基準排水量核算重點污染物排放量。而《造紙行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》中規(guī)定，按照《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標準》(GB 3544)或地方污染物排放標準規(guī)定，由企業(yè)與污水處理設(shè)施運營單位協(xié)商確定；如未商定的，按照《污水綜合排放標準》(GB 8978)中的三級排放限值、《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標準》(GB/T 31962)以及其他有關(guān)標準從嚴確定，并在排污單位的廢水處理設(shè)施排放口位置采樣。

對比初始排污權(quán)和許可排放量的核算辦法可以看到，在總量控制指標量銜接上，應(yīng)設(shè)定初始排污權(quán)為企業(yè)進行排污權(quán)交易的基準線，許可排放量為初始排污權(quán)核定的最高限值，即初始排污權(quán)應(yīng)小于等于排污許可證中登載的許可排放量。

2.3運行機制分析

總體上，排污權(quán)交易運行機制可以歸為兩類：信用交易機制和總量交易機制。在全國開展的排污權(quán)交易試點地區(qū)中，以總量交易機制為主。環(huán)保部門根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標確定出本區(qū)域的環(huán)境容量，并據(jù)此推算出區(qū)域的總量控制目標，結(jié)合污染物排放標準，按照排污權(quán)核定原則核定各排污單位的初始排污權(quán)，實現(xiàn)污染物總量指標的分配。在實際運行中，全國尚未建立統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺，已開展排污權(quán)交易的省(市、區(qū))以各自建立的排污權(quán)管理平臺為主，排污單位向環(huán)保部門申請后，由環(huán)保部門進行核定。

排污許可制改變了單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排考核辦法，向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變。許可排放量的確定，由企業(yè)根據(jù)總量控制要求，按照排污許可證核發(fā)與申請技術(shù)規(guī)范在國家排污許可證核發(fā)系統(tǒng)中統(tǒng)一申請，并由環(huán)保部門進行確認。對比排污權(quán)與排污許可制的運行機制可以看到，排污權(quán)以總量交易機制為主，而排污許可制以企業(yè)為單元，企業(yè)的許可排放量總和即為區(qū)域總量。

3 加強排污權(quán)與排污許可制銜接的建議

當(dāng)前，排污許可制作為我國固定污染源環(huán)境管理的核心制度，實現(xiàn)企業(yè)環(huán)境行為的“一證式”管理是未來環(huán)境管理的主要目標。在排污許可制的推行過程中，應(yīng)增加排污權(quán)有償使用制度作為配套排污許可證的經(jīng)濟手段，完善排污權(quán)交易制度，賦予許可排放量以靈活性[6]。

(1)法律屬性的銜接。排污權(quán)作為產(chǎn)權(quán)屬性，而排污許可證中的許可排放量作為行政屬性，建議在實踐過程中，在對排污權(quán)與排污許可證的有效期進行銜接時，除需重新核定排污權(quán)等情況外，還應(yīng)保證已核排污權(quán)的合法有效性。對于已經(jīng)核定或分配的排污權(quán)，應(yīng)在排污許可證副本中載明排污權(quán)的種類和數(shù)量，保障排污權(quán)的法律地位；在排污單位的污染物排放總量控制目標未發(fā)生變化且未重新核定初始排污權(quán)時，其有效期限未滿時，應(yīng)保留原有有效期。在排污許可證有效期到期或換證時，則應(yīng)重新核定初始排污權(quán)。

(2)核算辦法銜接?！耙蛔C式”管理后，許可排放量是排污單位的總量控制要求，排污權(quán)作為總量控制要求之一，在總量控制指標核算辦法的銜接上，應(yīng)設(shè)定初始排污權(quán)作為企業(yè)進行排污權(quán)交易的基準線，許可排放量作為初始排污權(quán)核定的最高限值，即初始排污權(quán)應(yīng)小于等于排污許可證中登載的許可排放量。對于進入集中式水污染治理單位處理的排污單位，由于排放標準濃度限值選取口徑的不同，應(yīng)同步載明排入外環(huán)境和集中式水污染治理單位的排放限值，后期監(jiān)管時建議設(shè)定不同的監(jiān)管點位，同步制定特殊狀態(tài)的監(jiān)測管理要求[10]，以保證排污單位合法正常運行。

(3)運行機制銜接。建議對環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)，以環(huán)境質(zhì)量不惡化為前提，全面開展新建項目排污權(quán)有償獲得；對監(jiān)測基礎(chǔ)好、監(jiān)管水平較高的行業(yè)和污染物，推動有條件的地區(qū)試點實施排污權(quán)交易。建立以國家排污許可證核發(fā)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的排污權(quán)交易管理平臺，將排污許可證中的污染物排放數(shù)據(jù)作為排污權(quán)核定的依據(jù)。在核定初始排污權(quán)時，以許可排放量為上限；在核定可交易排污權(quán)時，以減排設(shè)施前后的實際排放量作為核算基數(shù)。建議在國家層面統(tǒng)籌初始排污權(quán)有償獲得及排污交易的制度設(shè)計、具體規(guī)定，做好基于排污許可證的財政、價格、信貸、金融等機制的制度設(shè)計，激發(fā)地方政府、企業(yè)的內(nèi)生動力。

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Discussion on Connection Between Emission Rights and Environmental Permitting System

WU Ting-ting

(Fujian Provincial Academy of Environmental Science, Fujian Provincial Technology Center of Emission Storage and Management, Fuzhou 350003, China)

As the core of environmental management for stationary pollution source in the new era, the environmental permitting system, integrating total pollutant emission control, will provide unified pollutant emission data for emission trading. In order to better connect emission rights with environmental permitting system, this paper compared the two systems in terms of their legal attributes, accounting method and operating mechanism, and proposed several suggestions on their better connection. The paper could provide reference for the development of environmental permitting system in the new era.

emission rights; environmental permitting system; pollutant discharge permit

10.14068/j.ceia.2017.05.007

X323

： A

： 2095-6444(2017)05-0032-04

2017-04-21

吳婷婷(1987—)，女，助理工程師，碩士，主要從事排污權(quán)政策研究，E-mail：wtt1221@163.com