政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究
——一個(gè)利益相關(guān)者理論的視角

□ 吳 磊， 徐家良

（1.上海工程技術(shù)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海 201620；2.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究
——一個(gè)利益相關(guān)者理論的視角

□ 吳 磊1，2， 徐家良2

（1.上海工程技術(shù)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海 201620；2.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

作為公私合作治理模式，政府購買公共服務(wù)在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型和滿足公共服務(wù)需求中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，由此也引發(fā)了對(duì)政府購買主體責(zé)任尤其是社會(huì)組織責(zé)任問題的關(guān)注。本文將公共服務(wù)購買中的“社會(huì)組織責(zé)任”納入到利益相關(guān)者理論分析框架，剖析社會(huì)組織責(zé)任內(nèi)涵并探究其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任包括面向政府的責(zé)任、面向公眾的責(zé)任以及自身的責(zé)任。然而在實(shí)踐中政社關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致社會(huì)組織責(zé)任模糊；利益訴求多樣化，誘致社會(huì)組織責(zé)任缺失；缺乏有效自律機(jī)制，社會(huì)組織逐利運(yùn)作現(xiàn)象普遍。公共性、利益和監(jiān)督是社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本要素，在此基礎(chǔ)上提出從公眾、政府和社會(huì)組織三個(gè)層面構(gòu)建起有效的社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

政府購買；社會(huì)組織責(zé)任；利益相關(guān)者；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

1 問題的提出

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和民眾公共服務(wù)需求的激增，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給傳統(tǒng)模式已無法適應(yīng)新形勢的要求。2014年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。政府購買作為一種新的治理工具，通過公開招投標(biāo)、定向委托和磋商談判等多種方式向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，廣泛地在國家和地方各級(jí)層面進(jìn)行推廣和實(shí)踐，它有效地降低了政府成本，更好地滿足了公共服務(wù)需求。社會(huì)組織在公共服務(wù)購買活動(dòng)中發(fā)揮的作用愈發(fā)重要，政府購買服務(wù)的主體責(zé)任問題也開始受到理論界的關(guān)注，然而，“問責(zé)問題——問責(zé)什么以及問責(zé)誰，尤其是當(dāng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、合同商以及次級(jí)合同商變得越來越復(fù)雜，功能愈發(fā)含糊不清時(shí)，這個(gè)問題變得愈發(fā)難以回答?！保?］2017年2月，廣東新豐縣練溪托養(yǎng)中心接連發(fā)生托養(yǎng)人員死亡事件［2］，引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于承接政府購買服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)資質(zhì)設(shè)置、社會(huì)組織問責(zé)等一系列問題的聚焦。

目前對(duì)于政府購買公共服務(wù)的研究大致有國家與社會(huì)關(guān)系理論、委托代理理論、交易成本理論、管家理論等多種視角。國家與社會(huì)關(guān)系理論多用來分析合同外包中的政府與社會(huì)組織的復(fù)雜博弈關(guān)系，委托代理理論則從合同契約視角出發(fā)，將政府看作公共服務(wù)的委托人，將社會(huì)組織看作代理人。與委托代理理論截然相反，管家理論認(rèn)為管家與委托人的關(guān)系是建立于信任之上，兩者的認(rèn)同是超越了個(gè)體利益的集體利益［3］。毋庸諱言，上述視角較好地解釋了政府購買公共服務(wù)中的主體間關(guān)系、行動(dòng)偏好、購買模式乃至風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理。然而，針對(duì)與合同外包中的主體責(zé)任界定，卻鮮有涉及。而僅有的論述也大多圍繞合同發(fā)包方——政府責(zé)任角度展開，比較有代表性的觀點(diǎn)當(dāng)屬美國學(xué)者凱特爾所提出的政府應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)精明的買家，其“主要責(zé)任在于營造公平競爭的環(huán)境，開放社會(huì)服務(wù)市場，監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量，作為‘精明買家’努力為公眾做個(gè)好交易”［4］。

在此啟發(fā)下，國內(nèi)學(xué)者也對(duì)政府購買公共服務(wù)中政府責(zé)任的界定［5］［6］、公法責(zé)任［7］、行政擔(dān)保責(zé)任［8］展開了持續(xù)研究。但是對(duì)于政府購買的承接主體社會(huì)組織的研究仍有所欠缺。這集中體現(xiàn)于：一是尚未厘清公共服務(wù)購買中社會(huì)組織責(zé)任的內(nèi)涵及其范圍；二是對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的責(zé)任缺乏深入探討。研究視角的缺失，勢必導(dǎo)致難以合理評(píng)價(jià)社會(huì)組織在政府購買公共服務(wù)中的地位，不利于科學(xué)防范合同外包風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效問責(zé)。因此，本文旨在回答“社會(huì)組織責(zé)任如何定位”以及“社會(huì)組織責(zé)任機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)”兩個(gè)核心問題，嘗試將公共服務(wù)購買中的“社會(huì)組織責(zé)任”納入到利益相關(guān)者理論的分析框架，進(jìn)而剖析社會(huì)組織責(zé)任內(nèi)涵剖析其責(zé)任缺失的實(shí)踐困境及根源，最后提出構(gòu)建社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的可能進(jìn)路。

2 利益相關(guān)與責(zé)任定位：一個(gè)理論分析框架

利益相關(guān)者理論的本質(zhì)是要協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益安排，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。1984年，弗雷曼在其里程碑式的著作《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》中把利益相關(guān)者定義為：“能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者被組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程所影響的人或團(tuán)體”［9］。作為一種經(jīng)典的分析框架，利益相關(guān)者理論猶如一劑萬能靈藥，被廣泛地運(yùn)用到企業(yè)管理和組織分析的研究中。

近年來，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起以及社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)育成熟，利益相關(guān)者理論的解釋范疇也從以往的企業(yè)管理領(lǐng)域逐漸延伸至政府管理乃至社會(huì)組織領(lǐng)域。愈發(fā)多元的利益主體開始參與到公共服務(wù)供給中，多中心治理模式業(yè)已形成并日臻完善。政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)作為新型治理工具，是公共服務(wù)供給模式多樣化的集中體現(xiàn)，從某種程度上來看，它也是利益相關(guān)主體圍繞公共服務(wù)需求而進(jìn)行權(quán)力和資源配置的過程。社會(huì)組織是政府購買公共服務(wù)的重要承接主體，是委托方（政府部門）的代理人，它既是公共服務(wù)供給的重要主體，表達(dá)政府部門的利益訴求；同時(shí)，又成為公共服務(wù)需求表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的載體，滿足公共需求和公共利益。尤其是在公共服務(wù)外包過程中，各個(gè)利益群體的權(quán)利發(fā)生不對(duì)稱時(shí)，如民眾的需求與政府執(zhí)政偏好不匹配時(shí)，社會(huì)組織需要扮演協(xié)調(diào)利益相關(guān)主體的重要責(zé)任。故而，許多學(xué)者已經(jīng)將利益相關(guān)理論引入到政府購買公共服務(wù)研究中，如孫榮等借鑒利益相關(guān)者理論解釋如何實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的資金監(jiān)管［10］，高海虹強(qiáng)調(diào)政府購買社會(huì)組織服務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)的單邊模式向“利益相關(guān)者協(xié)作”模式轉(zhuǎn)型［11］。

從利益相關(guān)理論視角去探討政府購買公共服務(wù)問題，不可避免地會(huì)涉及到利益主體的責(zé)任歸屬問題，如政府的責(zé)任、社會(huì)組織的責(zé)任和公眾的責(zé)任。我們這里著重探討社會(huì)組織責(zé)任問題，有關(guān)社會(huì)組織責(zé)任的研究，Bonbright和Batliwala的觀點(diǎn)比較具有代表性，他們認(rèn)為：社會(huì)組織責(zé)任包括三類責(zé)任，即對(duì)資助者的向上（upward）責(zé)任，對(duì)受益者的向下（downward）責(zé)任以及對(duì)于組織成員及使命的內(nèi)部（inward）責(zé)任［12］。而按照Ebrahim的說法，社會(huì)責(zé)任既可以被看做是一個(gè)關(guān)系問題，即對(duì)他人承擔(dān)責(zé)任并接受問責(zé)，同時(shí)也可以被看做是一個(gè)身份問題，即對(duì)理念或者組織使命以及自己的責(zé)任意識(shí)承擔(dān)責(zé)任［13］。借鑒上述觀點(diǎn)，根據(jù)政府購買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的不同類型，我們可以將社會(huì)組織的責(zé)任劃分為對(duì)于公眾的責(zé)任、對(duì)于政府的責(zé)任以及對(duì)于自身的責(zé)任。無論從理論還是實(shí)踐層面，這種劃分都有其深刻的依據(jù)，其一，對(duì)于公眾的責(zé)任是由社會(huì)組織的公共性和非營利性所決定，同時(shí)以民眾公共服務(wù)需求為導(dǎo)向；其二，對(duì)于政府的責(zé)任是由合同外包的契約所確認(rèn)，內(nèi)嵌于委托代理關(guān)系之中；其三，基于第三部門理論，社會(huì)組織相比于政府組織和市場組織的獨(dú)特屬性決定了其對(duì)于自身的責(zé)任 （見表1所示）。

表1：政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任的構(gòu)成與特征

第一，面向公眾的責(zé)任。依據(jù)新公共服務(wù)理論的觀點(diǎn)，政府的主要職責(zé)在于提供公共利益和公共服務(wù)，但這并不意味著政府自己參與生產(chǎn)或壟斷公共服務(wù)的提供。社會(huì)組織參與公共服務(wù)提供的同時(shí)，也履行其對(duì)于公眾的社會(huì)責(zé)任。一般而言，公共服務(wù)主要是指“由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)”［14］。政府購買公共服務(wù)，作為西方民營化的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給模式從傳統(tǒng)政府權(quán)威治理向現(xiàn)代公私合作治理的嬗變?！罢ъ`”理論可以解釋這一轉(zhuǎn)變：政府作為公共服務(wù)的提供者，不可避免地具有一定局限性，如偏重大多數(shù)人的需要，具有規(guī)模上和專業(yè)上的局限，效率低且關(guān)注短期目標(biāo)。而在現(xiàn)代社會(huì)福利的供給體系中，社會(huì)組織由于其公共性、非營利性的特點(diǎn)，在公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不可替代的作用，通過與政府部門的合作，形成了“一種優(yōu)勢互補(bǔ)的責(zé)任共擔(dān)模式，既可以彌補(bǔ)政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)的缺陷，也可以解決社會(huì)組織在服務(wù)過程中所面臨的問題”［15］。當(dāng)前社會(huì)組織提供公共服務(wù)的領(lǐng)域分布廣泛，涵蓋到公共文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救助等方面，在提升公共服務(wù)能力和創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制等方面發(fā)揮了重要作用。面向公眾的責(zé)任強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任，具體表現(xiàn)為公共服務(wù)需求表達(dá)和公共服務(wù)傳遞兩個(gè)方面。同時(shí)，對(duì)于責(zé)任的要求程度較高，體現(xiàn)出公共服務(wù)供給的專業(yè)性以及透明性特點(diǎn)。在問責(zé)手段方面，一般以公眾監(jiān)督為主，公眾滿意度和消費(fèi)者投訴往往成為監(jiān)督的重要手段。而從時(shí)間維度上來看，面向公眾的責(zé)任貫穿于服務(wù)需求形成、服務(wù)傳遞、服務(wù)評(píng)估乃至服務(wù)可持續(xù)供給等整個(gè)流程。

第二，面向政府的責(zé)任。面向政府部門，社會(huì)組織的責(zé)任一方面體現(xiàn)于履行契約，提供令委托方和消費(fèi)方滿意的公共服務(wù)；另一方面也分擔(dān)公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)。政府購買中制度環(huán)境的不確定性、合同外包的不完備以及承接方能力有限等多重邏輯的綜合作用，導(dǎo)致公共服務(wù)供需雙方都存在風(fēng)險(xiǎn)。需求方（政府）存在著購買成本增加、監(jiān)管失靈等風(fēng)險(xiǎn)，而供給方（社會(huì)組織）則面臨功能喪失、尋租行為以及壟斷的風(fēng)險(xiǎn)［16］。風(fēng)險(xiǎn)如果得不到有效的分擔(dān)和防范，會(huì)削弱政府和社會(huì)組織的公信力，嚴(yán)重影響合同外包的質(zhì)量和效率。公私合作的倡導(dǎo)者認(rèn)為，“公私部門合作的核心理念是按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則，即風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給最適合處理該風(fēng)險(xiǎn)的一方，進(jìn)行公共部門和私人部門之間的風(fēng)險(xiǎn)分配，以達(dá)成資金最佳使用價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)”［17］。按照公私合作風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)扮演風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的角色，一方面獨(dú)立承擔(dān)服務(wù)供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、組織協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)以及合同外包執(zhí)行過程中各類技術(shù)性的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，當(dāng)由制度環(huán)境改變、公眾需求轉(zhuǎn)變等因素所引發(fā)的不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)以及需求風(fēng)險(xiǎn)，則需要社會(huì)組織與發(fā)包方（政府）以及服務(wù)的消費(fèi)方（公眾）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)種類差異以及嚴(yán)重程度，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配和共擔(dān)。

此外，面向政府的責(zé)任強(qiáng)調(diào)的社會(huì)組織的法律責(zé)任，對(duì)于責(zé)任的要求程度相較于公眾而言一般，更多地是管家導(dǎo)向，尤其是在政府與社會(huì)組織建立長期委托代理關(guān)系以后，“演進(jìn)的委托代理關(guān)系”會(huì)創(chuàng)造出社會(huì)信任，趨向于管家關(guān)系［18］。在問責(zé)方式方面，往往通過專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)以及績效評(píng)估流程展開。對(duì)于社會(huì)組織自身而言，這種責(zé)任具有短期性的特點(diǎn)，往往隨著公共服務(wù)項(xiàng)目的終結(jié)而消散。

第三，面向社會(huì)組織自身的責(zé)任。這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)從社會(huì)組織自身的特征論及。近年來，社會(huì)組織研究一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)，而圍繞著社會(huì)組織的特征，“結(jié)構(gòu)論”和“能動(dòng)論”一度成為解釋社會(huì)組織的兩大主要視角［19］。結(jié)構(gòu)論是強(qiáng)調(diào)外在制度環(huán)境尤其是國家社會(huì)關(guān)系背景下結(jié)構(gòu)對(duì)于社會(huì)組織的決定作用；能動(dòng)論更加關(guān)注社會(huì)組織的自主決策過程與實(shí)踐運(yùn)作。政府購買公共服務(wù)作為政府進(jìn)行技術(shù)治理的重要手段，其運(yùn)作模式和政策執(zhí)行邏輯可謂是社會(huì)組織發(fā)展外在的結(jié)構(gòu)特征，與此同時(shí)，從能動(dòng)性的維度來看，社會(huì)組織也可以借力，通過承接政府的項(xiàng)目發(fā)包，從而促使自身專業(yè)實(shí)力和組織形態(tài)的提升。在此過程中，社會(huì)組織充分發(fā)揮了彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的作用，作為重要的治理主體，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)自身的責(zé)任。在實(shí)際運(yùn)作中，這種責(zé)任大致表現(xiàn)為社會(huì)組織的倫理規(guī)范和專業(yè)能力提升兩個(gè)方面。前者是高層次自律性的要求，如保持高度的非營利性和志愿性；后者則是對(duì)于社會(huì)組織專業(yè)能力和發(fā)展愿景的要求，如組織的治理結(jié)構(gòu)程度、項(xiàng)目管理以及財(cái)務(wù)管理水平等。面向自身的責(zé)任具有可控性，不同于面向政府和公眾，更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任和專業(yè)責(zé)任，對(duì)于責(zé)任的要求程度相較于公眾而言一般，更多地是自律導(dǎo)向。在問責(zé)手段方面，以內(nèi)部評(píng)價(jià)為主，輔以公眾監(jiān)督。對(duì)于社會(huì)組織自身而言，這種責(zé)任往往是長期的，貫穿于社會(huì)組織發(fā)育、成長和成熟的整個(gè)生命周期。

3 政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織的責(zé)任困境

國外在追捧民營化和合同外包所帶來的成本減少、效能提高的同時(shí)，也表達(dá)了對(duì)非營利組織淪為“代理機(jī)構(gòu)”和“影子政府”的憂慮［20］。而在當(dāng)前，政社關(guān)系尚未理順、利益訴求多元化以及自律機(jī)制的匱乏，導(dǎo)致了政府購買公共服務(wù)中頻現(xiàn)社會(huì)組織責(zé)任困境。

3.1 政社關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致社會(huì)組織責(zé)任模糊

新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，西方政府與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系不斷發(fā)展，但是政府和社會(huì)間的合作“模糊了部門之間的界限，使得公共責(zé)任與私人責(zé)任之間更加難以區(qū)分”［21］。具體到我國的社會(huì)組織而言，其成長和發(fā)展從開始就處于特殊的制度環(huán)境之下，不同階段的政府與社會(huì)組織關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜而多變的樣態(tài)。當(dāng)前，政府與社會(huì)組織關(guān)系尚未理順，政府、社會(huì)組織各自的職能邊界難以厘清，“分類控制”“縱向一體化”“嵌入”“官民二重性”等本土化的理論均在不同視角呈現(xiàn)出政社關(guān)系狀況。在此背景下，社會(huì)組織在很大程度上模仿甚至照搬政府的行動(dòng)邏輯和運(yùn)作策略，“政府通過向社會(huì)組織嵌入經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯，從而把社會(huì)組織納入到自身的行動(dòng)邏輯中”［22］，原本較為權(quán)責(zé)分明的委托代理關(guān)系，隨著行動(dòng)邏輯的不斷嵌入以及政社互賴關(guān)系的不斷加深，主體的責(zé)任邊界漸漸消融。由此導(dǎo)致的后果大致包括兩種：一是社會(huì)組織過分向政府負(fù)責(zé)，忽視對(duì)于民眾的責(zé)任，公共服務(wù)訴求沒有較好反饋渠道，公共服務(wù)供給的質(zhì)量處于較低水平；二是社會(huì)組織對(duì)于自身責(zé)任的摒棄，在項(xiàng)目制背景下，許多社會(huì)組織為了獲得資源，不惜以犧牲組織的愿景和發(fā)展方向?yàn)榇鷥r(jià)。S市是我國較早開展社區(qū)公益項(xiàng)目招投標(biāo)的城市，尤其是在居家養(yǎng)老、安老助殘等領(lǐng)域積極向社會(huì)組織等多元主體購買公共服務(wù)，但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)2011—2014年間，社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目中標(biāo)組織中仍有近三分之一的比例為官方和半官方的社會(huì)組織。

3.2 利益訴求多樣化，誘致社會(huì)組織責(zé)任模糊

在政府與社會(huì)組織合作中，承接公共服務(wù)的社會(huì)組織既要接受政府的契約管理，又直接與服務(wù)對(duì)象（公眾）發(fā)生聯(lián)系，同時(shí)還涉及到第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等其他多元主體。利益主體的多元化賦予了社會(huì)組織多重責(zé)任的特性，而這恰恰也使得社會(huì)組織在多元化責(zé)任面前無所適從，責(zé)任管理流于形式。如在政府購買公共服務(wù)的績效評(píng)價(jià)過程中，政府依據(jù)既有的績效評(píng)估指標(biāo)對(duì)社會(huì)組織予以監(jiān)控和評(píng)價(jià)，往往以效率作為判斷的首要標(biāo)準(zhǔn)，如購買的成本收益比，購買的數(shù)量和頻次；而對(duì)于接受服務(wù)的公眾而言，他們所關(guān)注的則是服務(wù)究竟是否為急需的，能否真正解決自身需求，同時(shí)對(duì)社會(huì)組織供給服務(wù)方式和服務(wù)供給質(zhì)量也有一定的選擇偏好?？冃гu(píng)價(jià)導(dǎo)向的差異，勢必會(huì)影響社會(huì)組織的行動(dòng)策略。尤其是各方主體利益訴求的不一致，有時(shí)候甚至出現(xiàn)沖突和矛盾，社會(huì)組織責(zé)任的多重導(dǎo)向難以系統(tǒng)整合，責(zé)任反而變得更加模糊起來，以至于“形式上的多重責(zé)任可能導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的‘沒有責(zé)任’，使非營利組織得以規(guī)避責(zé)任問題”［23］。

3.3 缺乏有效自律機(jī)制，社會(huì)組織逐利運(yùn)作現(xiàn)象普遍

社會(huì)組織承接公共服務(wù)，有多重監(jiān)督主體，既包括政府的行政監(jiān)督，也包括輿論、社會(huì)公眾以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督。然而，除了外在的制度規(guī)制和公眾監(jiān)督以外，社會(huì)組織良好的自律意識(shí)和行為取向是政府購買公共服務(wù)能否成功的關(guān)鍵因素。社會(huì)組織的自律意識(shí)，不僅體現(xiàn)在組織宗旨和愿景的達(dá)成，也體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域倫理道德與專業(yè)訓(xùn)練的自我要求。然而，政府購買公共服務(wù)在實(shí)踐運(yùn)作中，仍有一些社會(huì)組織缺乏有效的自律意識(shí)和約束機(jī)制，在提供公共服務(wù)過程中，沒有實(shí)施嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督，反而采用如“案主奶油化”（Client Creaming）的投機(jī)性策略，利用與政府部門的信息不對(duì)稱，挑選那些成本低要求不高的案主，以此來證明其成本效益或夸大其服務(wù)成效［24］。此外，社會(huì)組織在承接政府購買公共服務(wù)過程中的企業(yè)化傾向也愈發(fā)顯著，志愿性大打折扣。少數(shù)社會(huì)組織為了減少服務(wù)成本，追求更好的效益，不惜以犧牲志愿者福利，降低公共服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)，從而誘致政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目的失敗風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)S市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)社會(huì)組織為了降低服務(wù)成本，人為地降低服務(wù)的數(shù)量、頻次和質(zhì)量，不同程度地影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和政府購買公共服務(wù)的績效。

4 基于利益相關(guān)的社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制

當(dāng)社會(huì)組織成為政府公共服務(wù)契約的代理方以及公共服務(wù)的供給方，其社會(huì)責(zé)任在一定程度上更加凸顯和聚焦，“政府購買公共服務(wù)不是單純的交易行為，競爭和效率并不是唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)性、平等性、有效性和責(zé)任同等重要”［25］。當(dāng)社會(huì)組織通過承接政府購買公共服務(wù)，被納入公私合作治理的框架下，它被賦予了諸多社會(huì)責(zé)任。那么，如何更好地促進(jìn)社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而提升政府購買公共服務(wù)效率和公共服務(wù)供給質(zhì)量呢？我們從利益相關(guān)者理論中擷取社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本要素——公共性、利益和監(jiān)督，從公眾、政府和社會(huì)組織三個(gè)層面構(gòu)建社會(huì)組織責(zé)任的實(shí)

圖1：公共服務(wù)購買中社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的框架圖

4.1 基于利益相關(guān)者的社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本要素

第一，公共性。政府購買公共服務(wù)作為制度場域，公共性是利益相關(guān)主體合作的重要關(guān)聯(lián)屬性，是確保政府與社會(huì)組織合作、有效供給公共服務(wù)的基本要素。它賦予政府、社會(huì)力量和公眾公共責(zé)任和義務(wù)，使得利益主體“同時(shí)在場”?？梢哉f，社會(huì)責(zé)任需要以公共性作為基礎(chǔ)和載體，“責(zé)任不僅是一個(gè)法律性的制度性的規(guī)定，而且是與信念聯(lián)系在一起的，是一種道德的自覺?！魏呜?zé)任都不是一種純粹的外部性設(shè)置，任何責(zé)任都只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到履行”［26］。政府購買公共服務(wù)的公共性一旦流失，不單單影響到政府公信力和社會(huì)組織聲譽(yù)下降，更會(huì)降低乃至損害到公眾服務(wù)的質(zhì)量。

第二，利益。政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任的實(shí)現(xiàn)過程也是利益協(xié)調(diào)和整合的過程。由于多元主體的存在，利益訴求也不盡相同。Kee和 Boyer指出，與傳統(tǒng)模式相比公私部門合作中的問責(zé)機(jī)制應(yīng)該關(guān)注如何設(shè)計(jì)有效的防護(hù)機(jī)制來保證公共利益不會(huì)因私人商業(yè)利益而受到損害［27］。這里將利益作為社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)的基本要素，是從考慮政府購買公共服務(wù)利益相關(guān)主體的回應(yīng)出發(fā)，即社會(huì)組織需要回應(yīng)不同利益相關(guān)主體。

第三，監(jiān)督。監(jiān)督以及由此產(chǎn)生的問責(zé)是社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)的另一重要因素，這也是確保政府購買公共服務(wù)主體雙方權(quán)利和義務(wù)的關(guān)鍵。當(dāng)公共服務(wù)購買的契約一旦成立，社會(huì)組織受到合同的約束，并同時(shí)接受來自于委托方、公眾和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)多重監(jiān)督。

4.2 構(gòu)建基于利益相關(guān)者的社會(huì)組織責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制

第一，就政府層面而言，應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)組織的激勵(lì)約束系統(tǒng)。從責(zé)任實(shí)現(xiàn)的途徑分析，既需要嚴(yán)格的內(nèi)部自律機(jī)制，又要有外部的監(jiān)督和約束機(jī)制。在政府購買公共服務(wù)中委托人、代理人和消費(fèi)者三方關(guān)系中，需要強(qiáng)有力的激勵(lì)約束機(jī)制，“委托人必須建立一種制度，使他們能夠獲取監(jiān)督績效的信息，能夠創(chuàng)造激勵(lì)與制裁措施，以確保代理人滿足在接受撥款或支持時(shí)約定的義務(wù)”［28］。英國、美國等西方國家在公共服務(wù)外包的社會(huì)組織問責(zé)方面積累了諸多有效的經(jīng)驗(yàn)，1998年，英國政府和社會(huì)組織代表共同簽署了 《英國政府與志愿及社會(huì)部門關(guān)系協(xié)議》，該協(xié)議確立了政府與社會(huì)組織關(guān)系的基本準(zhǔn)則，同時(shí)明確了政府和社會(huì)組織各自的職責(zé)。它包括一整套的衡量標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)，使監(jiān)督者能夠評(píng)估在政府購買過程中社會(huì)組織的履行合同狀況和完成績效。美國也確立了社會(huì)組織的多重評(píng)價(jià)指標(biāo)，如美國更好事務(wù)局委員會(huì)的慈善組織勸募行為標(biāo)準(zhǔn)、明尼蘇達(dá)慈善評(píng)論協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、杜拉克基金會(huì)自我評(píng)估指標(biāo)，以及與加拿大聯(lián)合開發(fā)的NCIB慈善評(píng)估指標(biāo)體系等［29］。上述標(biāo)準(zhǔn)問責(zé)的內(nèi)容普遍側(cè)重于組織的透明度、治理結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)活動(dòng)等方面。

借鑒西方國家的做法，我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)發(fā)揮第三方評(píng)估的監(jiān)督作用，不斷建立和完善獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)機(jī)制。“第三方機(jī)構(gòu)看起來更加具備合法性，因?yàn)樗鼈兊莫?dú)立性使其更加具備可信度”［30］，政府需要從服務(wù)對(duì)象的選擇、服務(wù)合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，推行動(dòng)態(tài)化的管理手段，全面提高服務(wù)合同的監(jiān)管能力。一方面，對(duì)于履行政府購買公共服務(wù)合約較好的社會(huì)組織予以扶持和激勵(lì)，在支持力度、政策優(yōu)惠等方面予以傾斜；另一方面，為了避免少量社會(huì)組織的“短期行為”和道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)調(diào)整和退出機(jī)制，設(shè)置社會(huì)組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，營造公共服務(wù)供給領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境，更好地提高政府購買公共服務(wù)績效。

第二，就社會(huì)組織自身而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織自律系統(tǒng)建設(shè)。良好有效的自律機(jī)制能夠形成對(duì)政府購買公共服務(wù)中社會(huì)組織責(zé)任的內(nèi)在約束。新制度主義理論中的社會(huì)學(xué)制度主義學(xué)派認(rèn)為，組織追求的不僅是效率，還有價(jià)值目標(biāo)［31］。相對(duì)于他律而言，社會(huì)組織的自律更多的是從自身理念、愿景出發(fā)，對(duì)于公共服務(wù)購買中社會(huì)組織責(zé)任的強(qiáng)化和落實(shí)。加強(qiáng)社會(huì)組織的自律機(jī)制，首先需要強(qiáng)化社會(huì)組織的使命感和價(jià)值觀，積極發(fā)揮第三方治理的志愿性、非營利性特征，堅(jiān)持公民導(dǎo)向和公共性至上的理念。其次，堅(jiān)持自主管理，建立起完善的治理結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作和組織發(fā)展的有效平衡。公共服務(wù)外包的實(shí)質(zhì)是平等契約主體間合作治理，其達(dá)成的關(guān)鍵在于處理好政社關(guān)系。政府購買公共服務(wù)的大量失敗案例揭示出社會(huì)組織淪為政府附庸的弊端。加強(qiáng)社會(huì)組織自律還要做到充分的信息披露，這是強(qiáng)化社會(huì)組織責(zé)任重要的程序保障，可以采取常規(guī)發(fā)布與專項(xiàng)發(fā)布、主動(dòng)發(fā)布與接收質(zhì)詢相結(jié)合的方式，建立規(guī)范的社會(huì)組織信息發(fā)布制度。最后，作為公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，社會(huì)組織要不斷提升專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)能力，完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目運(yùn)作能力，成為公共服務(wù)合格的供應(yīng)商。

第三，就公眾層面而言，完善政府購買的公眾參與系統(tǒng)。公眾需求是政府購買公共服務(wù)的起點(diǎn)和歸宿。公眾作為政府購買公共服務(wù)核心的利益主體，他們的需求偏好、需求層次和需求程度決定了公共服務(wù)供給的數(shù)量和類型，公眾的滿意度也很大程度上反映了社會(huì)組織供給的質(zhì)量及水平。因此，首先要做好公眾的公共服務(wù)需求調(diào)研，最大程度地表達(dá)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求類型和需求數(shù)量，結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)，不斷挖掘公眾需求，促進(jìn)政府購買公共服務(wù)能夠覆蓋到有迫切需求的重點(diǎn)領(lǐng)域；其次，在公共服務(wù)供應(yīng)商的選擇過程中，可以采取選取服務(wù)對(duì)象代表參與到招投標(biāo)評(píng)審、民主評(píng)議等多種形式，積極發(fā)揮公眾的參與決策作用；再次，在公共服務(wù)的供給過程中，也要做好政府購買公共服務(wù)的過程監(jiān)督，不斷聽取服務(wù)對(duì)象訴求和滿意度評(píng)價(jià)，在有效反饋基礎(chǔ)之上改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式和供給質(zhì)量；最后，在政府購買公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，提升民眾滿意度的評(píng)價(jià)權(quán)重，通過有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不斷推進(jìn)社會(huì)組織多重責(zé)任和政府購買公共服務(wù)效益的實(shí)現(xiàn)。

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責(zé)任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.023

C916.2

A

1004-0544（2017）09-0130-07

國家社科基金青年項(xiàng)目（16CZZ013）。

吳磊（1986-），男，河南平輿人，法學(xué)博士，上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員；徐家良（1963-），男，浙江慈溪人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授，上海交通大學(xué)中國公益發(fā)展研究院院長、博士生導(dǎo)師。