天上玉樹的生態(tài)報國之路
——玉樹藏族自治州探索建立國家公園紀實

□ 李慶瑞 祁巧玲

創(chuàng)建

天上玉樹的生態(tài)報國之路
——玉樹藏族自治州探索建立國家公園紀實

□ 李慶瑞 祁巧玲

“最后的天堂”玉樹被輕輕地放在遼遠、靜美、圣潔的青藏高原上。

從西寧出發(fā)，飛越脊椎一樣的山脈，血管一般的河流，落在八百公里外的巴塘草原上，是一段從現(xiàn)代都市文明穿越到神秘康巴文明的旅程。即便是今天，玉樹的交通也不算方便，這在某種程度上抵御了現(xiàn)代工業(yè)文明的洪流，留下了一方生態(tài)和文化的凈土。

玉樹藏族自治州位于青海省西南青藏高原腹地的三江源頭，平均海拔在4200米以上，是全國三十個少數(shù)民族自治州中主體民族比例最高、海拔最高、生態(tài)位置最重要的一個自治州，長江、黃河、瀾滄江三大河流均發(fā)源于此，可可西里自然保護區(qū)和三江源自然保護區(qū)覆蓋玉樹州全境，三江源國家公園85%的區(qū)域都在玉樹州境內(nèi)，這里是名副其實的生態(tài)高地。

很多人記得玉樹，是因為2010年那場7.1級的大地震?！坝駱洹痹诓卣Z中意為“遺址”，這仿佛是一個古老的預言，今天的玉樹是轉(zhuǎn)世或者重生來的。走出玉樹巴塘機場，轉(zhuǎn)身便會看到“綠色感恩、生態(tài)報國”八個大字醒目地鑲嵌在巴塘草原上。玉樹藏族同胞說，你們不知道當年從這個機場進來的援助救了多少人。我們知道的是，今天的玉樹為我們守護了多么珍貴的山水，走出了多么重要的探索之路。

三江源的前世今生

說三江源孕育了今天的華夏文明，是不過分的。千萬年前，青藏高原隆起在北緯三十度，高原季風裹挾著來自印度洋的暖濕氣流，匯聚在唐古拉山、昆侖山、巴顏喀拉山、阿尼瑪卿山，塑造著今天的雪峰冰川。雪峰冰川之下，河網(wǎng)密布，草原、凍土、沼澤、湖泊發(fā)育，誕生今天的三江源地區(qū)。生命之水從這里發(fā)源，在這里匯集出49%的黃河水、2%的長江水和15%的瀾滄江水，一路向東向南，孕育出黃河文明、長江文明，以及湄公河文明。

天上玉樹

由于獨特的地貌特征和地理環(huán)境，三江源地區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)及生物物種上構(gòu)成了獨特的系統(tǒng)，其中最具代表性的，便是高寒草原-草甸-濕地生態(tài)系統(tǒng)。這個系統(tǒng)對江河園區(qū)的水源涵養(yǎng)作用舉足輕重，同時也形成以草原為主的高寒植物資源，為青藏高原特有的藏羚羊、野牦牛為代表的大中型食草類動物提供了食物和棲息環(huán)境。這些物種的聚集，又為雪豹、野狼等肉食類動物提供了食物來源。受饋于高寒草原-草甸-濕地生態(tài)系統(tǒng)，三江源地區(qū)還是我國四大牧區(qū)之一的青海牧區(qū)的重要部分，養(yǎng)育著五十多萬藏區(qū)同胞。

三江源這種高原生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，易受外力干擾，對氣候變化非常敏感。在全球氣候變暖的大趨勢下，三江源地區(qū)自然環(huán)境的演變是不可抗拒的，雪線上升、冰川退縮、凍土退化，在短時期內(nèi)會增加地表河流湖泊的水量，但從長遠看，三江源水系格局的變化必然會成為將來可持續(xù)發(fā)展的難題。我們尚不可知人類能否減緩這一難題的出現(xiàn)，但已經(jīng)看到，近幾十年的人類活動對這一生態(tài)危機的雪上加霜，由于人口聚集、超載放牧、墾荒開地、礦產(chǎn)開采、盜挖盜獵以及政策等問題，導致三江源地區(qū)水土流失、草原植被退化、土地沙漠化、生物多樣性劇減，到目前為止，三江源仍然是全國土地沙漠化擴展最嚴重的地區(qū)之一。生態(tài)系統(tǒng)的整體退化導致水源涵養(yǎng)能力的降低，直接威脅到黃河、長江流域的生態(tài)安全。由于一些經(jīng)濟、歷史的問題，三江源地區(qū)的生態(tài)重要性和生態(tài)危機沒有得到及時重視，支持保護工作的科研、經(jīng)費、政策、立法嚴重滯后和不足。

一個極端的例子是，上世紀上半葉，青藏高原上生活著一百萬只以上的藏羚羊，到八十年代末九十年代初，藏羚羊的數(shù)量劇減到七萬到八萬只，成為瀕危物種。1995年，為搶救性保護瀕危的藏羚羊，青海省設(shè)立可可西里自然保護區(qū)，而這離我國設(shè)立第一個自然保護區(qū)已過去近四十年。之后的2000年，在多位水資源專家的推動下，青海省設(shè)立三江源自然保護區(qū)，并于2003年升級為國家級自然保護區(qū)，正式開啟了國家層面的保護工作。

自然保護區(qū)階段，在國家資金和項目的支持下，三江源對高寒生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復作了積極探索，為后來國家公園的建設(shè)積累了可貴的經(jīng)驗和成效。2005年，國務(wù)院批準實施《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設(shè)總體規(guī)劃》，投入75億元開展生態(tài)恢復治理一期工程，涉及退牧還草、重點濕地保護、黑土灘治理、生態(tài)移民、鼠害綜合治理等。工程現(xiàn)已全面完成，中科院的第三方綜合評估認為，經(jīng)過十余年的恢復治理，三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得到初步遏制，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有所提升。值得注意的是，由于種群恢復，2015年發(fā)布的《中國生物多樣性紅色名錄——脊椎動物卷》將藏羚羊從受威脅物種名單中剔除。2014年，總投資達160億元的三江源保護二期工程接續(xù)啟動，目標是從根本上遏制生態(tài)系統(tǒng)整體退化，步入良性循環(huán)。到目前為止，二期工程進展順利。據(jù)三江源公家公園管理局有關(guān)負責人介紹，二期工程會根據(jù)一期經(jīng)驗和國家公園保護建設(shè)新思路做一些調(diào)整，比如生態(tài)移民、鼠害治理等，以期更科學、更長效、更兼顧藏區(qū)牧民的生產(chǎn)生活。

2015年12月，中央深改組會議審議通過《三江源國家公園體制試點方案》。2016年3月，中辦、國辦正式印發(fā)《方案》，6月，三江源國家公園管理局正式成立，我國第一個國家公園體制試點全面啟動，三江源保護進入新的階段。

中國特色的國家公園探索之路

在三江源國家公園試點建立前的六十年間，我國逐步建立了以自然保護區(qū)為代表的保護地體系，包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等，數(shù)量超過8000個，面積超過國土面積的18%。數(shù)量眾多的各類保護地對遏制環(huán)境破壞、保護自然生態(tài)發(fā)揮了積極作用，但由于保護目標單一、管理方式落后等原因，也出現(xiàn)了一些保護地遭到破壞、保護與發(fā)展矛盾層生的問題。

中央提出建立國家公園，首先是問題導向的。國家公園在西方已有一百多年的歷史，是目前超過全世界五分之一的保護地類型，劃分的主要依據(jù)是管理目標和管理方式。雖然在各國不盡相同，但已有一些基本共識，大尺度系統(tǒng)保護、兼顧社區(qū)發(fā)展，這些經(jīng)驗為我們提供了解決我國保護地問題的思路。

那么，為什么在三江源試點建立我國第一個國家公園？除了景觀的國家代表性，還有哪些考量？

藏地自來就有敬畏山水敬畏自然的文化。用當?shù)啬撩竦脑捳f，這個山上的石頭搬到那個山上去都是不行的。守護這方山水是他們神圣的使命。與之伴生的，是藏區(qū)牧民生產(chǎn)生活和藏文化對這方山水的依賴。玉樹因為三江源保護一期工程生態(tài)移民和2010年地震災后重建，探索過集中安置、牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)，雖然在短期內(nèi)改善了民生，但也有不適應、不可持續(xù)的問題逐漸顯現(xiàn)。加之如果離開草場，在現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)生活，逐漸遠離滋養(yǎng)文化的自然環(huán)境和傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，久而久之，也會出現(xiàn)文化和信仰危機。留住了山水，流失了文化，也是我們不想看到的。

在三江源試點建立我國第一個國家公園，還有利益糾葛較少的有利條件。我國目前的保護地體系混亂，普遍存在交叉重疊、多頭管理，自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制不一致，牽涉部門多，利益復雜。而在三江源地區(qū)，國家公園設(shè)立之前，只有可可西里國家級自然保護區(qū)和三江源國家級自然保護區(qū)兩個牌子，利益糾葛較少，試點工作相對容易推進。

中央在提出試點建立三江源國家公園之初就明確了“保護優(yōu)先”，與國外相比，雖然不是第一個“保護優(yōu)先”的國家公園，但是以大力度的體制機制改革保障“保護優(yōu)先”，卻是中國特色的。相應的，三江源國家公園也肩負著生態(tài)文明體制改革的重要使命，這在國際上也是絕無僅有的。

體制機制改革是三江源國家公園試點工作的核心。那么，三江源國家公園在體制機制改革上做了哪些探索？玉樹的改革進展如何？

1.保護地整合

遵循山水林草湖是一個生命共同體的理念，以系統(tǒng)保護為目標，三江源國家公園整合了可可西里國家級自然保護區(qū)，三江源國家級自然保護區(qū)的扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索加-曲麻河、果宗木查和昂賽5個保護分區(qū)，優(yōu)化重組為長江源（可可西里）、黃河源、瀾滄江源3個園區(qū)，3個園區(qū)按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值，分別劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)及居住游憩服務(wù)區(qū),分別承擔嚴格保護、生態(tài)治理、有機農(nóng)牧、居住旅游等功能。園區(qū)涉及玉樹和果洛兩州的4個縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積達12.31萬平方公里，占三江源地區(qū)面積的31.16%。其中，85%的國家公園園區(qū)在玉樹州境內(nèi)，包括長江源（可可西里）園區(qū)和瀾滄江源園區(qū)，涉及玉樹州雜多、治多、曲麻萊3個縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

這樣的整合，一方面是為了在有限的條件下最大限度地實現(xiàn)對江河源頭生態(tài)系統(tǒng)的完整保護，一方面是考慮到管理體制改革上的易操作性。三江源國家公園管理局有關(guān)負責人表示，如果試點順利，園區(qū)范圍還有可能擴大。

三江源國家公園范圍圖

玉樹巴塘草原

2.管理體制改革

三江源國家公園管理體制的改革目標是，探索實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)管理、國土空間用途管制“兩個統(tǒng)一行使”，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。三江源通過人員劃轉(zhuǎn)和職能整合，組建了省、州、縣、鄉(xiāng)、村五級綜合管理實體，實現(xiàn)生態(tài)全要素保護和一體化管理。同時，對3個園區(qū)所涉4縣進行大部門制改革，精簡縣政府組成部門，形成了園區(qū)管委會與縣政府合理分工、有序合作的新格局，解決了“九龍治水”和監(jiān)管執(zhí)法碎片化問題。以玉樹州為例：

三江源國家公園為國家所有，青海省政府代管，初期從青海省林業(yè)廳、發(fā)改委、環(huán)保廳等劃轉(zhuǎn)有關(guān)職能、人員、資產(chǎn)，成立正廳級單位三江源國家公園管理局，由青海省政府直接管理。通過人員劃轉(zhuǎn)和職能整合，管理局下設(shè)了長江源(可可西里)、黃河源、瀾滄江源園區(qū)三個管理委員會，其中長江源（可可西里）、瀾滄江源園區(qū)管委會在玉樹州，受國家公園管理局和玉樹州政府雙重領(lǐng)導，以國家公園管理局管理為主。其中，長江源(可可西里)園區(qū)管委會又向園區(qū)所在的治多、曲麻萊、可可西里派出3個管理處，管理處由管委會和所在縣縣政府雙重管理，管委會管理為主。在鄉(xiāng)一級，長江源（可可西里）、瀾滄江源園區(qū)所在的9個鄉(xiāng)政府掛保護站牌子，增加國家公園有關(guān)職能。在村一級設(shè)立管護隊，再按社劃分管護分隊，按牧群組劃分管護小組，網(wǎng)格化覆蓋整個轄區(qū)。至此，自上而下，組建了省、州、縣、鄉(xiāng)、村五級綜合管理實體，并且明確，體制試點工作的第一責任人是各級黨政主要負責人。

為實現(xiàn)生態(tài)全要素保護和一體化管理，玉樹州對長江源（可可西里）、瀾滄江源園區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置與所涉3縣縣級政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革相結(jié)合，通過人員劃轉(zhuǎn)和職能整合，原來分散在林業(yè)、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門的生態(tài)保護和自然資產(chǎn)管理的職責劃歸生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局，原來縣政府所屬的森林公安、國土執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、草原監(jiān)理等多個職能部門重組為資源環(huán)境執(zhí)法局。以上兩個新整合的職能部門受管理處和縣政府的雙重管理，以管理處管理為主。職能調(diào)整后的3個縣，政府工作部門由原來的18個縮減為15個，行使轄區(qū)內(nèi)（包括國家公園）經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)督等職能。

在一系列體制機制探索的基礎(chǔ)上，6月，《三江源國家公園條例（試行）》出臺，為三江源國家公園保護、建設(shè)和管理邁出法制化、規(guī)范化和制度化的重要一步。

7月，可可西里入選世界自然遺產(chǎn)名錄。三江源國家公園管理局有關(guān)負責人表示，將按照國家公園和世界遺產(chǎn)地的雙重標準管理與建設(shè)可可西里，此外，也會參照世界遺產(chǎn)地的部分管理標準，管理國家公園的其他區(qū)域，形成一套獨有的實踐模式。

3.共建共享機制

促進人與自然和諧發(fā)展是生態(tài)文明體制改革的核心要義，是三江源國家公園體制試點的本質(zhì)要求，能否實現(xiàn)這一目標，是試點成敗的關(guān)鍵。

三江源國家公園所涉玉樹3縣和果洛1縣的人口逾6萬，其中超過99%的是牧民，千百年來逐水草而居，草場和草場上的牛羊就是他們安身立命之本，就是根本利益。上世紀九十年代初開始的草原承包政策，保障了牧民的收益權(quán)，同時也增加當前自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制制度改革的難度。如何保障國家層面的生態(tài)保護？如何保障牧民的收益權(quán)？如何實現(xiàn)國家公園的全民性、公益性?這些是西方國家公園不能提供經(jīng)驗的難題，需要中國特色的、系統(tǒng)的、精致的體制機制設(shè)計。

三江源國家公園正在初步探索共建共享機制，目標是將三江源國家公園搭建成牧民發(fā)揮生態(tài)保護主體作用、生態(tài)保護與民生改善協(xié)調(diào)互促、社會廣泛參與的平臺。

制定并逐步推進園區(qū)生態(tài)管護公益崗位制度。三江源地區(qū)生態(tài)管護員嚴重不足的問題長期存在，國家公園生態(tài)管護公益崗位的設(shè)置，一方面可以逐步補充管護力量，讓最了解最熱愛這片土地的牧民從草原利用轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo為主、兼顧適度利用，發(fā)揮保護主體作用；一方面也能提高牧民收入，改善牧民生活，目前每人每月工資為1800元。同時，有關(guān)培訓、評估、考核等工作也在有序開展，并探索落實管護成果與工資掛鉤的績效工資制。目前整個園區(qū)有近萬名生態(tài)管護員持證上崗，進行日常化、網(wǎng)格化管護。據(jù)管理局有關(guān)負責人介紹，目前的管護崗位是與貧困戶對接，貧困戶一戶一崗，接下來的目標是，全面落實一戶一崗。

生態(tài)保護與民生改善相結(jié)合。三江源國家公園目前正在研究探索草場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、特許經(jīng)營等政策，將推動國家公園建設(shè)與牧民增收、轉(zhuǎn)崗創(chuàng)業(yè)、改善生產(chǎn)生活條件相結(jié)合，將生態(tài)保護與精準脫貧相結(jié)合，讓牧民能夠更多地享受改革紅利，充分調(diào)動牧民參與保護生態(tài)的積極性。

吸引社會廣泛參與。主動建立與三江流域省份和新疆、西藏等周邊區(qū)域的生態(tài)保護協(xié)作共建共享機制，與世界自然基金會、中國綠化基金會等機構(gòu)以及多個企業(yè)開展戰(zhàn)略合作。管理局有關(guān)負責人表示，三江源是中國的三江源，也是世界的三江源，希望有更多的研究機構(gòu)、公益組織和志愿者參與到三江源的保護工作中來，形成人人關(guān)注、人人參與的共建共享格局。

試點的意義：發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，示范帶動

瀾滄江上源扎曲

扎曲河畔

在玉樹廣袤俊美的高寒草原-草甸-濕地上，隨處可見鐵絲圍欄，有的是政府為了退牧還草、封育草場，有的是牧民為了保護自己的草場范圍。這些圍欄很大程度上阻斷了大中型野生動物的遷徙，甚至直接威脅到羚羊等動物的生命安全，同時也會導致牲畜體質(zhì)下降、品種退化。當?shù)啬撩裾J為，國家保護生態(tài)是好事，但他們能養(yǎng)多少牛羊是大自然決定的，不存在過度放牧。管理局有關(guān)負責人認為，這個問題的背后是長期以來的土地政策以及觀念的問題，需要與牧民的良好溝通，也需要更穩(wěn)妥更科學的制度設(shè)計，更需要時間。

我們從長江源（可可西里）國家公園園區(qū)管委會了解到，目前的體制機制改革也存在一些階段性問題。園區(qū)管委會（管理處）與縣委縣政府的配合需要進一步磨合；編制不足，職位設(shè)置非梯級，對干部提升有局限，影響干部工作積極性；有關(guān)部門中斷了一些項目的原渠道經(jīng)費，導致工作經(jīng)費緊張，項目推進受影響；科研機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人才的支持不足，影響到例如目前正在試點推進的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等工作；等等。管理局有關(guān)負責人表示，改革不可能一蹴而就，也不可能一帆風順，試點的目的就是發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，解決問題需要我們自己努力，也需要國家的支持。

三江源會不會搞大旅游？這是很多專家擔心的問題。管理局有關(guān)負責人強調(diào)，三江源不會搞封閉的公園，也不會搞大旅游，原則上除核心保育區(qū)和生態(tài)保育修復區(qū)外，其他區(qū)域可在管護人員的帶領(lǐng)下進行適度體驗活動。這些區(qū)域已經(jīng)建立了訪客預約制度，設(shè)置了訪客人數(shù)上限。接下來會注重研究一些精細化的設(shè)計，例如科學考察路線、環(huán)境教育路線、生態(tài)體驗路線等，兼顧保護與體驗。

管理局有關(guān)負責人表示，希望三江源國家公園體制改革的紅利能輻射到周邊地區(qū)，帶動更多牧區(qū)百姓脫貧，也希望國家公園的建設(shè)能帶動周邊更多保護區(qū)的保護工作。目前，由三江源國家公園管理局、可可西里管理處牽頭，聯(lián)手羌塘自然保護區(qū)、阿爾金山自然保護區(qū)的管理部門，就環(huán)境損壞、野生動物盜獵、礦產(chǎn)盜采等開展了多次聯(lián)動執(zhí)法。

三江源正在建設(shè)一個生態(tài)保護修復示范區(qū)、人與自然和諧共生的先行區(qū)、大自然保護展示和生態(tài)文化傳承區(qū)，一個國家所有、全民共享、世代傳承的國家公園正在誕生。