以法治引領(lǐng)和推動生態(tài)文明改革

□ 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 程多威 王 毅

以法治引領(lǐng)和推動生態(tài)文明改革

□ 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 程多威 王 毅

一、實(shí)現(xiàn)改革與法治的統(tǒng)一，引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展

習(xí)近平總書記曾將全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國比作“鳥之兩翼”、“車之雙輪”，這符合我國當(dāng)前實(shí)際，可謂切中肯綮。全面深化改革需要法治保障，全面推進(jìn)依法治國也需要深化改革。在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，改革與法治的辯證統(tǒng)一同樣是貫穿始終的，即在法治下推進(jìn)改革，通過改革來完善法律。

從改革的視角來看，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)理念納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局，并在實(shí)踐中持續(xù)深化。“兩山論”深入人心；“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”、“綠色化”、“綠色發(fā)展方式與生活方式”等新觀念開始產(chǎn)生廣泛影響?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》及其配套制度等一批重要政策性文件陸續(xù)出臺，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的改革思路和重點(diǎn)任務(wù)逐步清晰，中央和地方不同層面的生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)有序開展。體制改革與制度建設(shè)的不斷深化有力地證明了，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代已然來臨。

從法治的視角來看，近五年來，以2014年“史上最嚴(yán)”《環(huán)境保護(hù)法》的頒布施行為重要標(biāo)志，我國的生態(tài)文明法律體系日趨健全?！董h(huán)境保護(hù)稅法》、《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》獲得通過，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《野生動物保護(hù)法》得到修訂，《環(huán)境影響評價(jià)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《節(jié)約能源法》等近十部法律根據(jù)改革要求進(jìn)行了修正。此外，在審理環(huán)境民事公益訴訟案件和環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件，以及辦理環(huán)境污染刑事案件等方面發(fā)布了司法解釋，生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)、規(guī)章的數(shù)量也大幅度增加。可見，生態(tài)文明法治建設(shè)也正處在快速發(fā)展的進(jìn)行時(shí)。

但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，改革與法治在很大程度上依然存在著一些沖突。改革往往要求沖破枷鎖，改變規(guī)則，追求實(shí)效，勇于試錯和創(chuàng)新；法治一般需要保證穩(wěn)定，維護(hù)規(guī)則，尋求秩序，在成熟的制度下進(jìn)行治理。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，法治的主要價(jià)值在于“確認(rèn)改革成果”、“服務(wù)改革大局”，顯現(xiàn)出工具主義的色彩。在當(dāng)前新時(shí)期和轉(zhuǎn)型階段，特別是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”，為重新審視并正確處理生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域改革與法治的辯證統(tǒng)一關(guān)系創(chuàng)造了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)。

二、從法治視角審視改革進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)存在的突出問題

總體上看，我國生態(tài)文明的建設(shè)方向是明確的。經(jīng)過近五年的努力，生態(tài)文明體制改革與制度建設(shè)正處在由總體設(shè)計(jì)向全面落實(shí)過渡的階段。需要注意到，盡管在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域取得了有目共睹的成績，但由于相關(guān)改革舉措和制度建設(shè)存在著“碎片化”、“成本高”、“落地難”等問題，包括與現(xiàn)行法律規(guī)定和行政授權(quán)存在一定沖突,生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展并不盡如人意。一個(gè)系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)一致、穩(wěn)定順暢的生態(tài)文明體制框架與制度體系還遠(yuǎn)未建立。如果從法治視角審視改革進(jìn)程，我國的生態(tài)文明建設(shè)主要存在以下兩個(gè)層面的突出問題。

從內(nèi)容上看,當(dāng)前生態(tài)文明法治體系構(gòu)建明顯滯后于生態(tài)文明改革進(jìn)程?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出了八大方面的重大制度設(shè)計(jì)，指示了生態(tài)文明法治的前進(jìn)方向和建設(shè)重點(diǎn)。但是，制度變革的不少具體要求“牽一發(fā)而動全身”，涉及對現(xiàn)有諸多有關(guān)資源環(huán)境的民事、行政、刑事法律制度的取舍、修正、擴(kuò)展、整合乃至重構(gòu)，是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，絕非一日之功。由此，雖然具有“環(huán)境基本法”地位的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)修改通過并已發(fā)揮重要作用，但以貫徹生態(tài)文明理念為中心的法治建設(shè)尚缺乏清晰明確的整體設(shè)計(jì)，相關(guān)法律法規(guī)的制修訂往往具有政策化、碎片化、封閉化、應(yīng)急化等局限。

具體看來，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國土空間開發(fā)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化等領(lǐng)域，基礎(chǔ)性法律尚不健全。空間規(guī)劃、自然保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域，立法層級還比較低。生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償、主體功能區(qū)劃、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)入m然已經(jīng)有了一些宣誓性、原則性規(guī)定，但仍然缺乏全面系統(tǒng)的法律規(guī)范和相應(yīng)的配套規(guī)定，與一些既有概念的邊界劃分也并不清晰，更何況生態(tài)文明建設(shè)理念也在實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn)，因此會使相關(guān)法律的效力受到嚴(yán)重影響。再如，針對目前區(qū)域性、流域性的資源環(huán)境難點(diǎn)問題，包括污染綜合防治與資源綜合管理，自然保護(hù)地和國家公園體制，生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的權(quán)屬、范圍與價(jià)值化等，也還缺少必要的理論支撐、法律指導(dǎo)和可操作的制度安排?？梢?，當(dāng)前立法的制度供給對生態(tài)文明體制改革和制度建設(shè)的指引、規(guī)范和支撐顯著不足，生態(tài)文明法治體系的全面構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)。

從形式上看，當(dāng)前生態(tài)文明改革推進(jìn)方式的法治化程度有待提升。近些年來，中央各部委主導(dǎo)推進(jìn)的各級各類地方試點(diǎn)已成為常態(tài)化的生態(tài)文明改革方式。切實(shí)推動地方落實(shí)有關(guān)中央決策，及時(shí)總結(jié)并反饋地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是當(dāng)前十分緊迫的一項(xiàng)任務(wù)。不過需要深刻認(rèn)識的是，試點(diǎn)地方針對某幾項(xiàng)改革舉措采取的“先行先試”往往關(guān)乎對重大權(quán)利（力）義務(wù)責(zé)任的初次分配或再分配，涉及到對現(xiàn)有法律規(guī)定的突破。根據(jù)《立法法》第13條關(guān)于根據(jù)改革發(fā)展需要暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止部分法律適用的規(guī)定，這種情況應(yīng)當(dāng)獲得全國人大及其常委會的特別授權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，除了少數(shù)如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)獲得相應(yīng)授權(quán)等例子外，生態(tài)文明改革領(lǐng)域存在著大量的“良性違法”現(xiàn)象。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，改革目的雖好，若程序和形式違法，或者不能通過法律方式獲得一定程度上的改革共識，都是不足取的。事實(shí)上無論是國家層面還是地方，調(diào)動和利用現(xiàn)有法治資源的意愿和能力都還存在很大的提升空間。一種較為普遍的情況是，許多大刀闊斧的改革舉措主要是依靠制定并實(shí)施有關(guān)政策率先推進(jìn)的，比如環(huán)境保護(hù)督察。這種政策驅(qū)動型改革雖然可以高效、便利、迅速地回應(yīng)社會需求，但其正當(dāng)性、合法性乃至科學(xué)性存疑的弊端也已開始顯現(xiàn)。生態(tài)文明改革迫切需要調(diào)整到運(yùn)用法治思維和法治方式的正確軌道上來。

三、以法治推動和規(guī)范改革，選擇生態(tài)文明建設(shè)的正確路徑

上述內(nèi)容和形式兩個(gè)層面的問題分析恰恰揭示了生態(tài)文明法治建設(shè)在兩個(gè)維度上的價(jià)值追求，即實(shí)體正義與程序正義。一方面，改革主要是對實(shí)體性權(quán)利義務(wù)關(guān)系的有效配置，最終體現(xiàn)為對實(shí)體性法律的制定和修訂；另一方面，改革要求的相關(guān)法律的制修訂應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的權(quán)限和程序。由此，方能達(dá)到實(shí)體正義與程序正義的有機(jī)統(tǒng)一。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，同樣可以從實(shí)體和程序兩個(gè)層面出發(fā)深化法治對改革的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

1.立足實(shí)體正義，構(gòu)建生態(tài)文明法治體系。

一是統(tǒng)籌制定生態(tài)文明立法規(guī)劃?？梢钥紤]立足生態(tài)文明改革需求制定《生態(tài)文明建設(shè)法治規(guī)劃綱要》，提出到2030 年保障生態(tài)文明建設(shè)的立法設(shè)想和法律實(shí)施方案，并在此基礎(chǔ)上，確定第十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中有關(guān)生態(tài)文明的部分，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)下對相關(guān)立法進(jìn)行統(tǒng)籌制定和修訂。

可以將制定能源基本法、應(yīng)對氣候變化法、石油天然氣法、危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境管理法、流域綜合管理法、自然保護(hù)法、環(huán)境損害賠償法，修改循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、電力法、煤炭法等列入規(guī)劃。為了實(shí)現(xiàn)眾多環(huán)境與資源保護(hù)立法之間的相互關(guān)聯(lián)、融合與銜接，使得相關(guān)法律制度配置更加合理、運(yùn)行更加流暢、實(shí)施更加有效。建議把編纂環(huán)境法典納入規(guī)劃中第三類立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目，并盡早開展前期研究論證工作。為此，還應(yīng)建立立法進(jìn)展評估、立法項(xiàng)目調(diào)整等機(jī)制加以保障。

二是創(chuàng)新區(qū)域流域性立法模式。法律效力作用的法域與資源環(huán)境問題所處的區(qū)域或流域的不相一致是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法需要重點(diǎn)應(yīng)對的問題。在不根本觸動當(dāng)前立法體制的情況下，除了考慮制定統(tǒng)一的流域綜合管理法之外，重點(diǎn)區(qū)域流域還可以考慮建立合作起草法案機(jī)制，由相關(guān)省份立法機(jī)關(guān)共同起草地方性法規(guī),經(jīng)過協(xié)調(diào)論證后,將成熟的草案分別提交各自的立法機(jī)關(guān)表決通過。

呼倫貝爾草原

為此，應(yīng)當(dāng)建立立法會商機(jī)制,協(xié)同確定各地的立法規(guī)劃和相應(yīng)方案,并確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、原則和規(guī)則。為了保障區(qū)域流域協(xié)同發(fā)展,實(shí)現(xiàn)立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,相關(guān)省市還應(yīng)在跟蹤評價(jià)的基礎(chǔ)上，建立立法定期評估和清理制度。需要注意的是，重點(diǎn)區(qū)域流域單行立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括各主體權(quán)利（力）義務(wù)責(zé)任、管理體制、公眾參與和信息公開、糾紛解決機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾獌?nèi)容。當(dāng)然，如果實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)足夠豐富并且時(shí)機(jī)成熟，也可以考慮修改《立法法》等法律的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步改革區(qū)域流域立法體制。

三是完善生態(tài)文明立法運(yùn)行機(jī)制。徒法不足以自行，法律的生命在于實(shí)施。在生態(tài)文明領(lǐng)域，執(zhí)法環(huán)節(jié)上應(yīng)當(dāng)加快建立綜合、高效、協(xié)調(diào)的有利于生態(tài)文明建設(shè)的大部制體制。明確黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的機(jī)制。完善資源環(huán)境監(jiān)管部門依法履職的全方位監(jiān)督體制和保障機(jī)制。提倡行政協(xié)議、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法措施。加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊(duì)伍等能力建設(shè)。司法環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)立足生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件特點(diǎn)，理性構(gòu)建專門化審判機(jī)制、機(jī)構(gòu)和程序。健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，細(xì)化環(huán)境行政公益訴訟制度，完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估和賠償制度，加快環(huán)境案例指導(dǎo)制度建設(shè)。守法環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)各級黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、尊法、守法、用法。推進(jìn)環(huán)境宣傳教育的制度化、法治化。完善環(huán)境信息公開制度，健全舉報(bào)人獎勵和保護(hù)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)。積極保障環(huán)保社團(tuán)和志愿者的合法權(quán)益。

2.立足程序正義，推動生態(tài)文明改革方式法治化。

一是充分尊重現(xiàn)行有效的法律規(guī)定。當(dāng)改革舉措在形式上面臨法律障礙時(shí)，不輕言制定或修訂某部法律，而應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過法律發(fā)現(xiàn)、法律解釋、法律論證等法律方法在法律體系內(nèi)部尋求解決方案，盡力維護(hù)既有的法律秩序和格局，努力實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

二是靈活運(yùn)用法律授權(quán)條款。反思當(dāng)下法律條文適用中暴露出的問題，通過立法解釋等方式進(jìn)一步明確《立法法》第13條以及其他特別授權(quán)規(guī)定的適用前提、對象、條件、后果等關(guān)鍵性內(nèi)容，并根據(jù)實(shí)際情況，靈活運(yùn)用于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)制度的改革實(shí)踐中。

三是加強(qiáng)地方性立法。堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的基本原則，通過政策激勵、機(jī)制保障、考核倒逼等途徑切實(shí)提升地方（特別是設(shè)區(qū)的市）立法（特別是《立法法》第73條規(guī)定的法律或行政法規(guī)缺失時(shí)的“試驗(yàn)性立法”）意愿和能力。可以借鑒自貿(mào)區(qū)改革相關(guān)立法實(shí)踐，研究制定“國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)條例”等特別立法，努力保障地方綜合性改革試驗(yàn)的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

四是考慮制定改革促進(jìn)法?？梢越梃b《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》的有益經(jīng)驗(yàn)，將該法定位為憲法性法律，重點(diǎn)規(guī)范包括公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等環(huán)節(jié)在內(nèi)的改革決策程序，改革試點(diǎn)的選擇、反饋和評估制度，改革舉措實(shí)施的善意履職豁免與過錯失職追究機(jī)制等重要內(nèi)容。

法治在引領(lǐng)和推動外部改革進(jìn)程的同時(shí)，實(shí)際上也在不斷因應(yīng)快速變化的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境狀況，并以此實(shí)現(xiàn)自身的更新與進(jìn)化。我們熱切期待在這個(gè)偉大的時(shí)代，生態(tài)文明的良法善治可以最終實(shí)現(xiàn)。

孫佑海．2016. 當(dāng)前生態(tài)文明立法領(lǐng)域存在的幾個(gè)問題.中國生態(tài)文明，(3): 42-46

王毅,程多威.2016. 加快統(tǒng)籌立法和立法創(chuàng)新，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程.中國人大,(9):19-22