環(huán)境公益訴訟原告資格研究

麻寶寶?オ?

摘要：

原告資格問(wèn)題作為環(huán)境公益訴訟制度的核心，打破了傳統(tǒng)“訴之利益”理論，在訴權(quán)理論、環(huán)境權(quán)理論、公共信托理論、私人檢察長(zhǎng)理論支撐下，辯證分析公民個(gè)人、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織作為原告主體資格的合理與不足之處，并從完善激勵(lì)機(jī)制、規(guī)范起訴順位、限制起訴資格等方面規(guī)范環(huán)境公益訴訟制度，旨在解決實(shí)踐中無(wú)人起訴、起訴難問(wèn)題，從而促進(jìn)環(huán)境公益訴訟與我國(guó)實(shí)情相適應(yīng)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；原告資格；公民；檢察機(jī)關(guān)；環(huán)保組織

一、環(huán)境公益訴訟概述

環(huán)境公益訴訟是指有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人為了環(huán)境公共利益而針對(duì)環(huán)境破壞、污染行為提起的一種公益訴訟，訴訟請(qǐng)求一般包括停止侵害、恢復(fù)原狀、損害賠償?shù)?。環(huán)境公益訴訟制度是針對(duì)“環(huán)境損害”而確立的制度，明顯帶有區(qū)別于私益訴訟的特征：

（一）訴訟主體的廣泛性

環(huán)境公益訴訟的理論與實(shí)踐難題與重心是原告資格，傳統(tǒng)訴訟受訴之利益影響，原告須與被訴法律行為有法律上直接利害關(guān)系，而環(huán)境公益訴訟由于其環(huán)境侵害對(duì)象的特殊性、環(huán)境影響范圍的廣泛性，導(dǎo)致起訴主體范圍不再局限于傳統(tǒng)訴之利益理論，從而能夠避免環(huán)境侵害行為發(fā)生后無(wú)人起訴的窘境。當(dāng)發(fā)生環(huán)境損害時(shí)，有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人都有權(quán)為了公共環(huán)境利益以環(huán)境公益訴訟原告身份起訴。環(huán)境公益訴訟突破了原有權(quán)利框架，賦予廣大公民、社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)以訴訟起訴權(quán)。在原告主體資格范圍上，突破了“直接利害關(guān)系人”，理論限制，主體范圍更廣。

（二）訴訟目的與訴訟對(duì)象的特殊性

環(huán)境公益訴訟基于自身公益性，其起訴目的當(dāng)然須為社會(huì)公共利益，是為保護(hù)公共環(huán)境不受損害。區(qū)別公共與私人的關(guān)鍵在于是否站在公共利益的立場(chǎng)上，是否主張對(duì)個(gè)人的損害賠償。為了環(huán)境公益訴訟濫訴現(xiàn)象，有必要對(duì)訴訟利益進(jìn)一步限制，訴訟主體不得通過(guò)訴訟來(lái)謀求私利，即不得假借訴訟謀取金錢利益。

在實(shí)踐中，提起環(huán)境公益訴訟，訴由一般是基于對(duì)環(huán)境的損害或者對(duì)人的損害。這兩種損害一般表現(xiàn)為兩種情形：一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法已經(jīng)明確規(guī)定的損害——財(cái)產(chǎn)損害、人身?yè)p害、精神損害，即“對(duì)人的損害”；另一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法尚未明確規(guī)定的損害——環(huán)境污染、生態(tài)破壞，即對(duì)“環(huán)境的損害”。[1]如果將訴由限于對(duì)人的損害，涉及的是私人利益，會(huì)產(chǎn)生所謂的“正外部性”或“反射利益”，但如果某一個(gè)環(huán)境污染行為并沒(méi)有產(chǎn)生具體侵害的結(jié)果，會(huì)導(dǎo)致案件無(wú)人起訴，待“對(duì)人的損害”結(jié)果出現(xiàn)為時(shí)已晚。環(huán)境公益訴訟應(yīng)以預(yù)防性為原則，不應(yīng)單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“對(duì)人的損害”這一片面結(jié)果。但若將訴由限于對(duì)環(huán)境的損害，原告主體范圍相應(yīng)放寬，會(huì)出現(xiàn)“搭訴訟便車”現(xiàn)象。

二、公民個(gè)人作為原告主體的探究

（一）公民作為原告主體的合理性

環(huán)境權(quán)理論——公民有權(quán)起訴的理論支撐。環(huán)境權(quán)是一種概括性權(quán)利，是指公民享有在不受污染和破壞的環(huán)境下生活和利用資源的權(quán)利，具體包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、風(fēng)景權(quán)、通風(fēng)權(quán)等。作為世界性環(huán)境危機(jī)和環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，在《人類環(huán)境宣言》已對(duì)環(huán)境權(quán)有所體現(xiàn)。實(shí)踐中有將環(huán)境權(quán)以基本權(quán)利的形式在憲法中予以確認(rèn)，如巴西。環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)特殊權(quán)利，將其包含于所有權(quán)會(huì)與所有權(quán)所要求的可支配性相沖突，因所有權(quán)是一種絕對(duì)權(quán)，法律主體無(wú)權(quán)對(duì)他人享有的物權(quán)主張環(huán)境質(zhì)量權(quán)利。如果將其看成一種人格權(quán)，對(duì)通風(fēng)、采光等舒適性無(wú)能為力；從相鄰權(quán)角度來(lái)講，作為一種法定權(quán)利，受到相鄰不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)及必要方便為前提，對(duì)海洋、大氣等污染愛(ài)莫能助；從地役權(quán)制度上看，作為一種約定權(quán)利，使用范圍有限，以雙方存在土地權(quán)利且大致毗鄰為前提，且需支付對(duì)價(jià)，對(duì)本身弱勢(shì)的公民來(lái)講更是平添阻力。侵權(quán)責(zé)任制度也有其不足，該制度同時(shí)要求權(quán)利與損害，此依賴性和滯后性與環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性相悖。在現(xiàn)行法律框架下，尚無(wú)制度可以全面覆蓋環(huán)境問(wèn)題，因此有必要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利—環(huán)境權(quán)。目前國(guó)際上很多國(guó)家將其具體化，如美國(guó)以私人檢察總長(zhǎng)為理論基礎(chǔ)而創(chuàng)設(shè)的公民訴訟制度，并為防止公民濫訴而設(shè)置60天通知義務(wù)、窮盡救濟(jì)原則。[2]公民被賦予環(huán)境權(quán)后因享有法定權(quán)利而成為直接利害關(guān)系人，當(dāng)然有權(quán)具備起訴資格。在環(huán)境權(quán)理論的支持下，凡涉及環(huán)境污染或生態(tài)破壞，有關(guān)個(gè)人都有權(quán)作為原告提起環(huán)境公益訴訟。

（二）公民作為原告主體資格的限制

1.公民起訴會(huì)受到專業(yè)技術(shù)限制

公民作為弱勢(shì)群體，技術(shù)專業(yè)性不強(qiáng)，針對(duì)成因復(fù)雜，比如跨地區(qū)的工業(yè)污染、尾氣污染，以及霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題，易受到起訴對(duì)象不明困擾，會(huì)產(chǎn)生“欲而不能”的起訴窘境。在案件調(diào)查取證過(guò)程中，基于環(huán)境公益案件的復(fù)雜性，對(duì)證據(jù)采集、損害事實(shí)的認(rèn)定、損害結(jié)果的認(rèn)定等環(huán)節(jié)均需專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行，而我國(guó)此類機(jī)構(gòu)欠缺，從客觀方面一定程度上限制了公民的起訴。

2.在訴訟期間會(huì)面臨訴訟費(fèi)用承擔(dān)及濫訴現(xiàn)象。

環(huán)境公益訴訟案件涉及公共利益，案情復(fù)雜，案件一般較大，訴訟成本高，整個(gè)案件下來(lái)原告通常花費(fèi)巨大，很多普通公眾缺乏資金而無(wú)力提起訴訟。公民作為原告極大地?cái)U(kuò)大了原告的資格范圍，這與為防止權(quán)利濫用而設(shè)的“直接利害關(guān)系人”的當(dāng)事人適格理論相矛盾，隨之帶來(lái)的可能是當(dāng)事人濫訴現(xiàn)象，公民可能出于私怨或?yàn)橹\求不正當(dāng)利益而提起訴訟，一方面加大了法院的工作量，降低司法效率，另一方面在一定程度上對(duì)企業(yè)帶來(lái)困擾，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.因法律上的欠缺公民起訴缺乏有力的法律支持

新環(huán)保法賦予符合條件的社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)，換句話說(shuō)從法律層面否定公民原告資格，公民提起環(huán)境公訴會(huì)遇到法院不予受理的決定，致使公民因缺乏法律依據(jù)而無(wú)法提起公訴。

三、檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告資格探究

（一）檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的實(shí)踐

檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有公訴職能，負(fù)有保護(hù)國(guó)家集體利益職責(zé)。當(dāng)存有訴訟阻礙情形，人民檢察院為維護(hù)國(guó)家、公共利益和避免非法行為為落腳點(diǎn)，以公力干預(yù)的法律措施提起公益訴訟，該當(dāng)認(rèn)定符合訴之利益。自1972年檢察院提起環(huán)境公益訴訟后目前全國(guó)已有多起，如2008年貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市人民檢察院提起的環(huán)境公益訴訟案件，2017年山東煙臺(tái)檢察院對(duì)鮑德萍、玉常山污染環(huán)境一案提起民事公益訴訟。在這里我們以環(huán)境行政公益訴訟案件展開(kāi)研究。endprint

2016年12月16日，山東省慶云縣檢察院以縣環(huán)保局監(jiān)管不合法，基于全國(guó)人大常委授權(quán)依法提起行政公益訴訟。檢察院在處理某污水處理廠廠長(zhǎng)涉嫌環(huán)境犯罪時(shí)，查明此廠是在環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收尚未結(jié)束前從事違法作業(yè)，非法排放污水導(dǎo)致環(huán)境污染，黨委政府責(zé)成環(huán)保部門嚴(yán)格履行監(jiān)管職能。檢察機(jī)關(guān)查明縣環(huán)保部門雖已作出行政處罰，但仍在監(jiān)管上存有違法行為，致使國(guó)家、社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害，遂經(jīng)嚴(yán)格落實(shí)訴前程序，依法對(duì)縣環(huán)保部門不依法履行職責(zé)，提起行政公益訴訟。慶云縣檢察院是根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)展開(kāi)的試點(diǎn)工作，盡管未提起環(huán)境民事公益訴訟，但對(duì)于檢察院提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐史上是一次偉大的實(shí)踐。在公民無(wú)力起訴、環(huán)保機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)情況下，有“必須要設(shè)定一個(gè)能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國(guó)家提起訴訟、參與訴訟。[3]檢察院通過(guò)此次成功的訴訟實(shí)踐，進(jìn)一步夯實(shí)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的根基。

（二）檢察機(jī)關(guān)作為原告分析

檢察機(jī)關(guān)享有公共信托理論的支持，作為國(guó)家代表機(jī)關(guān)，當(dāng)然有權(quán)在國(guó)家環(huán)境資源遭受損害時(shí)行使環(huán)境訴權(quán)以保全公共財(cái)產(chǎn)。檢察機(jī)關(guān)身為國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份有利于其獨(dú)立、公正行使訴權(quán)；且檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部享有完善的業(yè)務(wù)部門和法律知識(shí)豐富的法律人才，方便取證，符合對(duì)審判效率追求；此外，檢察機(jī)關(guān)的公訴職能使得其具有權(quán)威與威懾力，可起到警示環(huán)境污染者作用，預(yù)防環(huán)境污染。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)作為原告存有加重業(yè)務(wù)負(fù)擔(dān)弊端，但隨著反貪職能從檢察機(jī)關(guān)的調(diào)離，一定程度可減輕該弊端；檢察機(jī)關(guān)的該項(xiàng)權(quán)力一定程度上與環(huán)保機(jī)構(gòu)存在重疊，可能導(dǎo)致權(quán)力推諉，降低環(huán)保機(jī)構(gòu)責(zé)任；與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)接入訴訟，可能導(dǎo)致平等的民事關(guān)系被打破，使被告處于一種弱勢(shì)地位。隨著法律的不斷完善，法律實(shí)踐的不斷豐富，其在環(huán)境保護(hù)方面的優(yōu)勢(shì)更加突出。

四、環(huán)保組織作為原告主體資格的探析

（一）環(huán)保組織優(yōu)勢(shì)

環(huán)保組織身為社會(huì)團(tuán)體，專業(yè)性、針對(duì)性突出，利于環(huán)境損害的調(diào)查取證、災(zāi)害評(píng)估、環(huán)境評(píng)價(jià)、損失統(tǒng)計(jì)，且一般有相應(yīng)資金來(lái)源，方便承擔(dān)相應(yīng)訴訟費(fèi)用；基于我國(guó)法律對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的非營(yíng)利性要求，能有效滿足環(huán)境公益訴訟有關(guān)保護(hù)公共環(huán)境利益的訴訟目的；與行政機(jī)關(guān)相比，環(huán)保組織更易針對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為提起的環(huán)境行政公益訴訟，目前行政體制下行政機(jī)關(guān)不輕易為“搬起石頭砸自己的腳”的行為。

（二）環(huán)保組織作為原告資格在我國(guó)新環(huán)保法上的體現(xiàn)

新環(huán)保法在賦予環(huán)保組織權(quán)利的同時(shí)也對(duì)其做了嚴(yán)格限定：在設(shè)立上，應(yīng)滿足在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記這一要件；在行為上，要求專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。目前我國(guó)符合前款規(guī)定的社會(huì)組織數(shù)量較少，與頻發(fā)的環(huán)境損害現(xiàn)象相矛盾，因此應(yīng)適當(dāng)放寬條件，使更多符合要求的社會(huì)組織加入進(jìn)來(lái)，如對(duì)于有一定規(guī)模、專業(yè)水平高、組成人員素質(zhì)高的社會(huì)組織可以將連續(xù)五年調(diào)整為連續(xù)三年。也可將社會(huì)組織等級(jí)化，每一級(jí)別設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)條件。為了鼓勵(lì)環(huán)保組織提起訴訟，國(guó)家應(yīng)給予政策優(yōu)惠，將訴訟費(fèi)用與社會(huì)保障機(jī)制相結(jié)合，可通過(guò)案件勝訴后政府補(bǔ)助形式或采取訴訟成本有利于原告原則等措施。

五、針對(duì)原告資格問(wèn)題的建議

（一）應(yīng)建立完善的激勵(lì)機(jī)制

完善的訴訟激勵(lì)機(jī)制能最大程度帶動(dòng)主體參與到環(huán)境公益訴訟中。在立法層面應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)、公民一定程度的環(huán)境公益起訴權(quán)，彌補(bǔ)法律規(guī)定的空白，保障權(quán)利的行使有法可依；在訴訟費(fèi)用層面，應(yīng)給予起訴主體一定財(cái)政支持以達(dá)到鼓勵(lì)起訴目的，改革律師費(fèi)用制度，可借鑒美國(guó)的司法實(shí)踐規(guī)定案件勝訴由被告承擔(dān)律師費(fèi)用；[4]基于任何人都不得從其違法行為中獲利標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)提高環(huán)境污染行為的違法成本，改變“違法利潤(rùn)大，處罰成本小”現(xiàn)狀，給予違法者一定程度的法律威懾力。

（二）規(guī)范起訴順位

因公民、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織等多類主體就提起環(huán)境公益訴訟均有一定程度的合理性，因此有必要規(guī)范其起訴順位。環(huán)境權(quán)理論下，公民和環(huán)保組織因成為直接利害關(guān)系人很自然地被賦予了起訴第一順位；環(huán)保機(jī)關(guān)為第二順位，當(dāng)環(huán)境權(quán)人未在法定合理期間內(nèi)起訴而影響到環(huán)境公益的，環(huán)保機(jī)關(guān)有權(quán)提起訴訟。存在環(huán)境保護(hù)不作為或?yàn)E用權(quán)力行為時(shí)，環(huán)保機(jī)關(guān)起訴具有很大程度的不現(xiàn)實(shí)性，故該順位的設(shè)置應(yīng)以環(huán)保機(jī)關(guān)合法行使權(quán)力為前提；檢察機(jī)關(guān)為第三順位，在公民、環(huán)保機(jī)關(guān)經(jīng)催促仍怠于行使權(quán)利時(shí)有權(quán)為了國(guó)家、社會(huì)公益提起訴訟，但應(yīng)以提起檢察建議為前提。自然資源所有權(quán)基礎(chǔ)下，環(huán)保機(jī)關(guān)作為國(guó)家所有權(quán)代表人而享有第一起訴順位，檢察機(jī)關(guān)為第二順位，公民、環(huán)保組織為第三順位。制度設(shè)計(jì)上應(yīng)建立與起訴順位相配套機(jī)制，美國(guó)立法規(guī)定了公民或社會(huì)組織在起訴前應(yīng)提前60天通知污染者或主管機(jī)關(guān)，可借鑒美國(guó)建立訴前通知制度，同時(shí)基于訴訟效率考量設(shè)置45天訴前通知義務(wù)。

（三）對(duì)公民、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織起訴資格的限制

公民雖不受“直接利害關(guān)系”約束，但并非意味著任何公民可以無(wú)節(jié)制地提起訴訟，應(yīng)與案件有“間接利害關(guān)系”，且遭受的事實(shí)損害具有現(xiàn)實(shí)性或高度危險(xiǎn)性。[5]檢察機(jī)關(guān)因其身份上的特殊性，為避免使訴訟陷入不平等狀態(tài)應(yīng)在起訴順位上規(guī)范其權(quán)力，即在前起訴順位主體怠于起訴時(shí)，為公共環(huán)境利益提起訴訟；同時(shí)為協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門職權(quán)關(guān)系亦提升案件處理效率，建議應(yīng)設(shè)立專門環(huán)境公益訴訟部門，引進(jìn)環(huán)境方面專業(yè)人才，準(zhǔn)確把握起訴的平衡點(diǎn)。

結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)呈現(xiàn)不斷完善趨勢(shì)。立法層面已有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)決定，但仍未以法律形式給予公民、檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)。在理論與實(shí)踐不斷完善下，必會(huì)不斷促進(jìn)我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善，切實(shí)保障社會(huì)公共環(huán)境利益。

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（作者單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250358）endprint