在自貿(mào)區(qū)探索競(jìng)爭(zhēng)中立的可行性

應(yīng)品廣

今年年初國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）已經(jīng)明確提出在我國(guó)“實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)中立制度”的要求。中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)層面開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)中立探索，但是這些探索仍然不成體系，在競(jìng)爭(zhēng)中立的制度構(gòu)建方面也不完整。中國(guó)有必要依托自貿(mào)區(qū)探索“中國(guó)版”競(jìng)爭(zhēng)中立制度體系。

在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)探索競(jìng)爭(zhēng)中立的必要性

所謂“競(jìng)爭(zhēng)中立”，是指國(guó)家在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一問(wèn)題上對(duì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)一視同仁。它要求在國(guó)內(nèi)層面建立對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)的行為予以監(jiān)督和矯正的機(jī)制，包括明確競(jìng)爭(zhēng)中立適用的范圍、建立投訴或監(jiān)督機(jī)構(gòu)、構(gòu)建正當(dāng)程序等；在國(guó)際層面，很可能還會(huì)建立信息分享和爭(zhēng)端解決機(jī)制。以上措施無(wú)疑會(huì)對(duì)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式形成巨大沖擊。

近年來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)中立已成為西方責(zé)難我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)享有不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基本理論立足點(diǎn)，也是西方對(duì)我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理發(fā)起挑戰(zhàn)的主要論點(diǎn)之一。如何解釋和應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，不僅影響我國(guó)多雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域談判，也會(huì)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步深化體制改革產(chǎn)生重大影響。

問(wèn)題是，在競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題上中國(guó)尚未形成有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略。在中國(guó)已經(jīng)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定中，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)中立問(wèn)題都還沒(méi)有做出回應(yīng)。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該聯(lián)合新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，構(gòu)建一個(gè)新的區(qū)域貿(mào)易體系，采納比美歐主導(dǎo)的區(qū)域主義更低的標(biāo)準(zhǔn)，形成與美歐對(duì)抗的局勢(shì)。但是，一個(gè)“更低”的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法指導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展，中國(guó)也不可能依靠低標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)筑與美歐相抗衡的體系。因此，更明智的選擇應(yīng)該是采用更符合中國(guó)發(fā)展需要的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不一定比歐美提出的競(jìng)爭(zhēng)中立標(biāo)準(zhǔn)更低，但是應(yīng)該符合中國(guó)國(guó)內(nèi)改革需求。因此，在國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)中立的壓力測(cè)試和探索，就成為一個(gè)可行選擇。

國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立的既有探索

在自貿(mào)區(qū)層面，已經(jīng)出現(xiàn)若干體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立理念的規(guī)則。比如，《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》中的若干條款體現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)中立內(nèi)涵。第47條規(guī)定：“區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)主體在監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)等方面享有公平待遇。”這體現(xiàn)出監(jiān)管中立、稅收中立和政府采購(gòu)中立的內(nèi)涵。而且，該條采用不完全列舉的立法方式，除明確在稅收、監(jiān)管和政府采購(gòu)方面享有公平待遇之外，還用“等”字確認(rèn)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度安排是個(gè)開(kāi)放的體系。此外，第12條“暫停、取消或者放寬投資者資質(zhì)要求、外資股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入特別管理措施”，第13條“實(shí)行外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式”，第14條“推進(jìn)企業(yè)注冊(cè)登記制度便利化，依法實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制”以及第35條“稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展稅收征管現(xiàn)代化試點(diǎn)，提高稅收效率，營(yíng)造有利于企業(yè)發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境”等，均體現(xiàn)了放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、促進(jìn)自由和公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵。

福建和天津自貿(mào)區(qū)也存在類(lèi)似規(guī)定。《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第39條規(guī)定“稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展稅收征管現(xiàn)代化試點(diǎn)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境”； 第54條規(guī)定“依法保護(hù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)主體的平等地位和合法權(quán)益”?！吨袊?guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第45條也規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利，受法律保護(hù)。區(qū)內(nèi)各類(lèi)市場(chǎng)主體在監(jiān)管、稅收和政府采購(gòu)等方面享有公平待遇”。這些規(guī)則均與競(jìng)爭(zhēng)中立的內(nèi)涵一致。

但是，上述規(guī)定在競(jìng)爭(zhēng)中立的制度構(gòu)建方面仍然是不完整的。而且，這些探索并未與政府投資體制的改革相聯(lián)系，沒(méi)有指出競(jìng)爭(zhēng)中立對(duì)于政府投資和國(guó)有企業(yè)的約束性。因此，有必要對(duì)自貿(mào)區(qū)層面的競(jìng)爭(zhēng)中立探索予以整體規(guī)劃。

國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步探索競(jìng)爭(zhēng)中立的建議

筆者認(rèn)為，近期來(lái)看，中國(guó)可以借助于國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的“試驗(yàn)”探索國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立。具體來(lái)說(shuō)，可以開(kāi)展以下探索：

第一，探索分類(lèi)管理制度。盡管中央已經(jīng)明確將國(guó)有企業(yè)劃分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)，上海將國(guó)有企業(yè)劃分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、功能類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)，但是具體如何劃分，目前仍然沒(méi)有出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)。因此，可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)探索國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)管理制度，并向社會(huì)公開(kāi)分類(lèi)的依據(jù)和結(jié)果。

第二，探索信息披露機(jī)制。包括：1.針對(duì)國(guó)有企業(yè)的信息披露機(jī)制。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)按照上市公司的要求建立信息披露機(jī)制，除國(guó)有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)外，將其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任以及所享有的政府補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠予以披露。同時(shí)，披露其運(yùn)作成本，包括提供公共服務(wù)的成本和商業(yè)運(yùn)作的成本，防止國(guó)有企業(yè)利用對(duì)公共服務(wù)的政府補(bǔ)貼進(jìn)行與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)行為。此外，要求國(guó)有企業(yè)披露獨(dú)立年度審計(jì)報(bào)告等。2.針對(duì)政府的信息公開(kāi)機(jī)制。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)可以建立高質(zhì)量的政府信息公開(kāi)機(jī)制，公開(kāi)披露與公平競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的政策、措施與活動(dòng)。3.透明化的外資審查機(jī)制。自貿(mào)區(qū)管委會(huì)可以建立跨部門(mén)的外商投資國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)，與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外商投資的國(guó)家安全審查委員會(huì)職能對(duì)等，根據(jù)國(guó)家軍事、經(jīng)濟(jì)安全等方面的細(xì)則就投資項(xiàng)目進(jìn)行審查。

第三，制定國(guó)有資本投資“正面清單”。2015年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)政府宏觀(guān)政策和有關(guān)管理要求，建立健全國(guó)有資本進(jìn)退機(jī)制，制定國(guó)有資本投資“負(fù)面清單”，推動(dòng)國(guó)有資本更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，相比于“負(fù)面清單”，國(guó)有資本投資更宜建立“正面清單”，即在分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上明確國(guó)有企業(yè)可以進(jìn)入哪些領(lǐng)域，除此之外的領(lǐng)域均不得進(jìn)入。納入“正面清單”的行業(yè)或領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。除此之外的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，一般情況下不得再新設(shè)國(guó)有企業(yè)，避免“與民爭(zhēng)利”。

第四，探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)率先探索讓競(jìng)爭(zhēng)主管部門(mén)參與政府規(guī)則（特別是監(jiān)管規(guī)則）的制定，針對(duì)規(guī)則可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響提出建議，從源頭上杜絕不公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的出現(xiàn)。實(shí)踐中，可以賦予競(jìng)爭(zhēng)主管部門(mén)針對(duì)自貿(mào)區(qū)的立法和政策提出意見(jiàn)的權(quán)力，包括審查相關(guān)規(guī)則和政策出臺(tái)可能會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的權(quán)力。即在競(jìng)爭(zhēng)中立框架下評(píng)估擬制定的規(guī)則，使國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境盡量與民營(yíng)企業(yè)相同?；蛘?，可以在自貿(mào)區(qū)成立跨部門(mén)的公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)，邀請(qǐng)不同所有制企業(yè)代表以及專(zhuān)家代表進(jìn)入委員會(huì)。公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)實(shí)行任期制，其職能可以包括：一是擬定自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)政策和法規(guī)；二是審核稅務(wù)、金融、政府采購(gòu)等涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的事宜；三是調(diào)查有違公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易的事件及企業(yè)；四是參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則的研究和交流；五是其他有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)的事宜。

第五，探索構(gòu)建投訴機(jī)制?？梢再x予自貿(mào)區(qū)管委會(huì)接受投訴的職責(zé)，或者建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)（比如“公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)”）負(fù)責(zé)處理申訴案件。

第六，開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估?！案?jìng)爭(zhēng)評(píng)估”指對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)政策予以評(píng)估，包括對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)中立的政策予以評(píng)估。競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估可以通過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行（比如“公平競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)”），也可委托給獨(dú)立的咨詢(xún)或研究機(jī)構(gòu)，為政府制定和完善相關(guān)政策提出有針對(duì)性的政策建議。

第七，探索產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。將競(jìng)爭(zhēng)中立理念“嵌入”自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策（特別是針對(duì)國(guó)企的產(chǎn)業(yè)政策）之中，協(xié)調(diào)好自貿(mào)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系。比如，逐步削減針對(duì)國(guó)有企業(yè)的融資、信貸方面的優(yōu)惠，使得“優(yōu)惠型”產(chǎn)業(yè)政策向“普惠型”產(chǎn)業(yè)政策演變。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.netendprint