辨識東西方國家的財政部

王幸平

美國教授哈維·S·羅森、特德·蓋亞合著的《財政學(xué)》自1985年面世以來，一直是美國一流大學(xué)的首選教材。讀罷此書，我倒有了一個對東西方國家政府的財政部進行比較的想法。

多年來，我們對東西方國家的財政部與中央銀行的權(quán)利、地位與作用缺乏深刻的了解與分析，以至于在財政與金融、計劃與市場，這兩大資金的籌措與分配的研究方面進入誤區(qū)，甚至在決策方面受到一定的影響。例如，近年來美國財長在各種國際金融論壇屢次提及人民幣的匯率問題，中國財政部的領(lǐng)導(dǎo)也頻頻發(fā)話回應(yīng)，其實，中國的財政部是不管匯率問題的，那是中國人民銀行的事，是國家外匯管理局的權(quán)責(zé)。

從過去的前蘇聯(lián)及東歐的國家計劃經(jīng)濟體制里沿襲下來的固有觀念里，財政部是國家財政資金的籌集與分配的國務(wù)院部級單位，于是，盡管中國在改革開放的30年來進行了數(shù)次重大調(diào)整，尤其是中國人民銀行在下轄機構(gòu)設(shè)置上效仿美國的中央銀行——聯(lián)邦儲備委員會的各分區(qū)，設(shè)立八大跨省區(qū)分行，但是在頂層的設(shè)計上，中美兩國在財政、金融管理體制還是存在重大區(qū)別的。

世界各國的高層級的金融管理機構(gòu)，主要是國家財政部與中央銀行，略有區(qū)別的是，歐美國家的財政部是國家政府的內(nèi)閣成員，代表國家對金融業(yè)行使行政管理的權(quán)利，前蘇聯(lián)及東歐一些國家，包括中國，其中央銀行是近30年來金融改革產(chǎn)生的、是由國家行政命令產(chǎn)生的中央銀行，因此就有濃郁的明顯代表國家行使金融管轄權(quán)力的特征。中國把西方國家的中央銀行制度引進來，卻部分地摒棄了西方中央銀行的那種在金融業(yè)務(wù)上互惠互利、行業(yè)自律組織的重要特征。

依據(jù)當(dāng)年蘇聯(lián)模式設(shè)立的中國的財政部，是一個名副其實的國家內(nèi)部資金統(tǒng)籌分配的權(quán)力機構(gòu)。

如今，經(jīng)過了改革開放30年來的調(diào)整，中國的財政部又屬于哪一種類型？

名稱上的差異

美國財政部（The Treasury Department）與中國財政部的英文名（Ministry of Finance）不僅在名稱外延上有重大區(qū)別，而且在實際的權(quán)責(zé)范圍的內(nèi)涵上也是不可相提并論的。

在國際金融史上最著名的布雷頓森林會議，為什么主導(dǎo)戰(zhàn)后國際貨幣體系重建的操刀手是美國的財政部，而不是美國的中央銀行——聯(lián)邦儲備銀行？

美聯(lián)儲每年發(fā)行的美元鈔票上有時任美國財政部部長個性化的簽名，中國人民銀行發(fā)行的人民幣數(shù)十年來卻是千篇一律的中國人民銀行“行長之印”。

行政職能的區(qū)別

美國財政部的網(wǎng)頁標(biāo)注了其主要職能，是負責(zé)促進經(jīng)濟繁榮，確保美國的金融安全的執(zhí)行機構(gòu)。

中國的財政部角色類似于國家內(nèi)部資金籌集與分配使用的大管家。從其官方網(wǎng)站公布的十三項主要職能條款來看，中國財政部不是國內(nèi)金融市場的資金分配與使用的管理部門。

同時，也基本上看不出它有哪一項權(quán)責(zé)與國家的對外經(jīng)濟政策的制定與管理有關(guān)，即便是中國機構(gòu)在境外發(fā)債，借款額度的決策權(quán)也分別屬于國務(wù)院授權(quán)的另外兩個部門——國家發(fā)展改革委員會負責(zé)對中國的中長期外債實施審核與指標(biāo)管理；國家外匯管理局對中國的短期外債實施審核與指標(biāo)管理。

可是，無論是標(biāo)志著全球經(jīng)濟大國商討國際金融對策的每年G20財長和央行行長峰會或是西方國家——例如美國財政部官員來華洽談金融合作議題，例如人民幣匯率問題，都可以看到中國財政部官員出面應(yīng)對，要知道，匯率問題——人民幣匯率的管理與操控，那是中國人民銀行及國家外匯管理局的主要工作。

美國財政部除了在國家財政稅收的管理上履行國家財政的職責(zé)，行使國家財政資金的管理分配的權(quán)利外，更多的是在金融領(lǐng)域里——在制定金融政策、執(zhí)行金融法規(guī)、收集金融情報、維護金融安全方面有所擔(dān)當(dāng)。例如美國財政部（網(wǎng)站）在其權(quán)責(zé)定位上就開宗明義地寫道：財政部是負責(zé)促進美國經(jīng)濟繁榮、確保美國金融安全的執(zhí)行機構(gòu)（The Treasury Department is the executive agency responsible for promoting economic prosperity and ensuring the financial security of the United States）。

美國財政部屬下的“金融機構(gòu)管理署”具有發(fā)放銀行牌照的權(quán)利，其功能就相當(dāng)于中國對銀行業(yè)監(jiān)督管理的中國銀監(jiān)會。重要的是，美國財政部部長在總統(tǒng)內(nèi)閣官員中僅次于國防部和外交部，也是直接派員出任國際貨幣基金組織、國際復(fù)興開發(fā)銀行、美洲國家開發(fā)銀行、亞洲國家開發(fā)銀行的美方首腦的權(quán)力機構(gòu)。

由于美國財政部所具有的對國內(nèi)金融安全防范、對全球金融發(fā)展的操控監(jiān)督的特殊功能，因此，美國財政部與國防部并列出席美國國家安全委員會的常規(guī)會議。前美國財政部副部長基米特（Robert Kimmitt）有過一段精辟的論述：所謂安全保障，指的是外交、防衛(wèi)以及國際經(jīng)濟與金融政策構(gòu)成的整體，但金融實力的定位是安全保障政策的重要支柱。

而前美國國務(wù)院政策計劃處主任戴維德.戈登（David Gordon）的表述則更加深入：此前金融實力是外交實力和防衛(wèi)實力的源泉，屬于“幕后英雄”（enabler）。但在全球化導(dǎo)致世界相互依存度日趨提高的背景下，金融實力的作用已經(jīng)提高至可與軍事實力并駕齊驅(qū)的水平。

財政部長的人選

美國財政部與中國財政部的另一個重大不同點是：建國后，中國的財政部部長全部是財政、稅務(wù)系統(tǒng)的公務(wù)員逐級晉升上來的，是國內(nèi)政府計劃經(jīng)濟下資金籌措與分配的理財高手。

而美國的財政部部長則大部分是銀行家出身，其對國家財政資金的分配和使用均以效益為著眼點。例如2008年的金融風(fēng)暴過后出任財政部部長的蓋特納，曾經(jīng)擔(dān)任過紐約美聯(lián)儲的行長多年；奧巴馬政府的財政部部長雅各布.盧曾經(jīng)擔(dān)任花旗銀行集團的首席運營官，而現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普內(nèi)閣的財政部部長史蒂文.努欽（（Steven Mnuchin），以及其前幾任財政部長羅伯特.魯賓（美國70任財政部部長）和亨利.保爾森（美國74任財政部長），均出自著名的高盛，豐富的銀行工作經(jīng)驗以及敏銳的國際金融市場博弈意識，為他們在任內(nèi)較好地維護美國的世界金融霸主地位提供了良好的條件。

在維護美國利益方面，軍事打擊與金融博弈均是輔助美國外交的兩大手段與重要選項。一個值得深思的、更令人驚詫的現(xiàn)象是，美國國防部與財政部的高級官員可以交叉任職，這進一步融合了美國的戰(zhàn)爭硬實力與金融軟實力、國家防衛(wèi)與金融制裁的理念。自1960年代起，美國的國防部部長、中情局局長等長期由職業(yè)軍人出身的重要崗位開始由文職的經(jīng)濟學(xué)者交替擔(dān)任。典型的例子是，越戰(zhàn)期間美國的國防部長麥克納馬拉，他后來從國防部長的位置卸任后轉(zhuǎn)到財政部任職，繼而出任世界銀行行長。又如在尼克松政府中擔(dān)任財政部長并主導(dǎo)了美元脫離金本位的舒爾茨，到里根政府組閣時卻轉(zhuǎn)任國防部長，還有在1971年由海軍部部長轉(zhuǎn)任美國財政部長的約翰.康納利，1960年的美國財政部長羅伯特.伯納德.安德森，此前曾任美國海軍部長、國防部副部長等等。如此看來，統(tǒng)兵打仗的國防部長與操控資金的財政部長、銀行行長之間沒有距離。

兩種模式之優(yōu)劣

把中、美財政部功能的差異分別定義為“單一理財”與“綜合管理”兩大類型，相較之下它們有如此差異：

單一理財型：以國家財政資金的統(tǒng)籌與分配為主，不涉及金融（市場）資源的調(diào)控。優(yōu)勢是，便于中央計劃的貫徹執(zhí)行，能夠集中力量辦大事。劣勢是，資金分配與使用效率低下，財政閑置資金巨大，多年來造成巨大浪費。例如2014年12月25日的媒體曾報道，中國審計署在2014年查出全國有3萬億元的財政閑置資金。這種狀況已經(jīng)存續(xù)多年。

至于綜合管理型：對國家財政稅收管理；國內(nèi)金融行業(yè)的設(shè)置管理，國際金融問題的協(xié)調(diào)管理。用管理銀行資金的經(jīng)驗與手段管理國家財政，重視資金的使用效率。優(yōu)勢是，適應(yīng)大社會小政府的框架，合理利用社會資源、市場資源，對財政與金融統(tǒng)一管理，資源分配高效，便于協(xié)調(diào)國內(nèi)外的經(jīng)濟、金融問題。但劣勢是，國家財政能夠調(diào)動的資源有限，不利于中央計劃的執(zhí)行。

近年來在我國，政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控是財政政策與貨幣政策交替出手，“金融改革”、“金融創(chuàng)新”的口號如雷貫耳，但“財政改革”的呼聲卻聞所未聞。英國哲學(xué)家和數(shù)學(xué)家伯蘭特.羅索曾經(jīng)說：“變化是一回事，進步是另一回事?！蔽蚁?，對于中國50年一貫制的財政體制，不僅需要變化，更需要進步。endprint