危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物管理策略研究

余旭

摘要 由于監(jiān)測(cè)手段落后、瞞報(bào)疫情災(zāi)情、責(zé)任追究與損失追償機(jī)制尚未建立等管理方面的原因，導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前林業(yè)有害生物發(fā)生面積以及檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)數(shù)，以較快的速度逐年遞增?；谶@一現(xiàn)狀，建議引入先進(jìn)技術(shù)改變目前以地面監(jiān)測(cè)為主的落后監(jiān)測(cè)方式，按照“罪刑相當(dāng)”原則對(duì)林業(yè)有害生物防治中的瀆職與腐敗行為依法追究刑事責(zé)任，建立損失追償機(jī)制讓林農(nóng)通過(guò)司法途徑對(duì)人為生物災(zāi)害進(jìn)行損失追償。

關(guān)鍵詞 危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物；發(fā)生現(xiàn)狀；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào) S76 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2017）16-0122-02

1 當(dāng)前我國(guó)林業(yè)有害生物發(fā)生現(xiàn)狀

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2016年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)表明，2000—2015年，盡管防治面積與防治率逐年遞增，但是林業(yè)有害生物發(fā)生面積仍然呈現(xiàn)快速遞增趨勢(shì)，年均發(fā)生面積是森林火災(zāi)的10倍，造成損失達(dá)1 101億元/年，15年間年增長(zhǎng)了43.02%，年均增長(zhǎng)率高達(dá)2.87%，我國(guó)林業(yè)有害生物發(fā)生現(xiàn)狀具體如表1、圖1所示[1-2]。

2009—2017年國(guó)家林業(yè)局松材線蟲?。˙ursaphelench-us xylophilus）與美國(guó)白蛾（Hyphantria cunea）疫區(qū)公告數(shù)據(jù)表明，8年間松材線蟲病疫區(qū)個(gè)數(shù)增加了153個(gè)，年均增長(zhǎng)率高達(dá)20.56%；美國(guó)白蛾疫區(qū)數(shù)增加了224個(gè)，年均增長(zhǎng)率高達(dá)8.26%，具體如表2、圖2所示[3]。然而，這些疫區(qū)數(shù)，還不包括部分地方政府瞞報(bào)的疫情數(shù)據(jù)。

2 當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

文中“危險(xiǎn)性林業(yè)有害生物”，是指對(duì)具有暴發(fā)性、防治困難或者對(duì)人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生危害，并危害森林生態(tài)系統(tǒng)健康的有害生物，包括檢疫性林業(yè)有害生物。如松材線蟲病屬于檢疫性林業(yè)有害生物，防治困難；美國(guó)白蛾屬于檢疫性有害生物，且具有暴發(fā)性；馬尾松毛蟲（Dendrolimus punct-atus Walker）具有暴發(fā)性，大發(fā)生時(shí)其幼蟲和蛹的毒毛落入水中、農(nóng)用地、牧用草上，危及人畜健康[4]。

2.1 監(jiān)測(cè)手段落后

當(dāng)前的林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)，主要依靠地面人工肉眼觀測(cè)，絕大多數(shù)林區(qū)山高林密、人煙稀少，人員到達(dá)困難，待到發(fā)現(xiàn)時(shí)林業(yè)有害生物已經(jīng)成災(zāi)。

2.2 防治措施不當(dāng)

重防治，輕預(yù)防，以及成災(zāi)之后為了政績(jī)采取過(guò)度防治措施，這是當(dāng)前林業(yè)有害生物防治中普遍存在的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致林業(yè)有害生物發(fā)生面積居高不下。防治對(duì)生態(tài)系統(tǒng)擾動(dòng)過(guò)大，使一些危險(xiǎn)性、暴發(fā)性林業(yè)有害生物呈周期性發(fā)生。

2.3 瞞報(bào)疫情、災(zāi)情

不少地方政府，包括基層森防部門，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的疫情、災(zāi)情，害怕追究責(zé)任，或者怕影響年度考核，瞞報(bào)疫情、災(zāi)情，采取所謂的“外松內(nèi)緊”政策，導(dǎo)致上級(jí)決策不準(zhǔn)，錯(cuò)失“聯(lián)防聯(lián)治”最佳時(shí)機(jī)，使一些林業(yè)有害生物在局部暴發(fā)成災(zāi)后快速蔓延。特別是松材線蟲病、美國(guó)白蛾等檢疫性林業(yè)有害生物，不少地方政府瞞報(bào)疫情，使染疫林產(chǎn)品四處“合法”流通，導(dǎo)致疫情快速擴(kuò)散，并呈跳躍式蔓延。

2.4 先進(jìn)防治技術(shù)被“行政壟斷”

一些防治效果好、先進(jìn)的無(wú)公害防治藥械，被極少數(shù)公司以“政企合謀”方式壟斷，價(jià)格嚴(yán)重虛高，再加上防治過(guò)程中形式多樣的腐敗行為，直接導(dǎo)致防治成本居高不下。

2.5 責(zé)任追究制度形同虛設(shè)

特別是對(duì)瞞報(bào)疫情、災(zāi)情和檢疫瀆職與失職的行為，以及延誤最佳防治時(shí)機(jī)和逃避、妨礙檢疫行為，各種責(zé)任追究制度和刑法處罰規(guī)定形同虛設(shè)，即使進(jìn)行了處罰，也只是輕描淡寫，從而導(dǎo)致上述行為在部分地區(qū)的生物災(zāi)害（不僅僅是林業(yè)生物災(zāi)害）防治中普遍存在。懶政庸政使人為造成的林業(yè)有害生物擴(kuò)散蔓延現(xiàn)象在部分地區(qū)較為嚴(yán)重。

2.6 損失追償制度缺失

由于尚未建立林業(yè)有害生物災(zāi)害損失追償制度，林農(nóng)無(wú)法通過(guò)司法途徑追償林業(yè)生物災(zāi)害損失，特別是對(duì)人為因素造成的林業(yè)生物災(zāi)害不僅追償十分困難，還要承擔(dān)防治費(fèi)用，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)公平，阻礙林業(yè)公平發(fā)展[1-2]。

3 管理對(duì)策

3.1 引用先進(jìn)技術(shù)開(kāi)展遙感監(jiān)測(cè)和檢疫監(jiān)管

在林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)方面，引用遙感技術(shù)，利用高分?jǐn)?shù)據(jù)，開(kāi)展大尺度時(shí)空監(jiān)測(cè)，建立精細(xì)化林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警模型，開(kāi)展林業(yè)有害生物精細(xì)化預(yù)測(cè)預(yù)警[5-10]。

在檢疫方面，一方面，利用現(xiàn)有的商品溯源體系，建立林產(chǎn)品溯源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)林產(chǎn)品的全程檢疫監(jiān)管；另一方面，完善2017年6月1日開(kāi)始啟用的新檢疫系統(tǒng)，自動(dòng)禁止違規(guī)開(kāi)證，杜絕違規(guī)調(diào)運(yùn)現(xiàn)象發(fā)生，并實(shí)時(shí)自動(dòng)報(bào)告上級(jí)檢疫管理人員，對(duì)違規(guī)開(kāi)證與調(diào)運(yùn)實(shí)施追蹤溯源[11]。

3.2 以刑代紀(jì)懲治防治中的腐敗

對(duì)于林業(yè)有害生物防治中，造成損失輕微的，可以運(yùn)用現(xiàn)有林業(yè)有害生物防治紀(jì)律進(jìn)行處分約束；對(duì)瞞報(bào)疫情、災(zāi)情，防治失當(dāng)，以及瀆職、失職行為，要按照現(xiàn)行刑法規(guī)定，依照瀆職罪追究動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪，以及依照危害公共安全罪追究重大責(zé)任事故罪，依照環(huán)境資源保護(hù)罪追究單位犯破壞環(huán)境資源保護(hù)罪，追究人為造成森林病蟲害傳播蔓延行為人的刑事責(zé)任。

對(duì)于在林業(yè)生物災(zāi)害防治中，企業(yè)或個(gè)人存在妨礙檢疫或防治失當(dāng)，并引發(fā)重大疫情的，應(yīng)該依照刑法危害公共衛(wèi)生罪追究其妨害動(dòng)植物防疫罪或妨害動(dòng)植物檢疫罪；存在企業(yè)間行賄受賄的，依照妨害對(duì)公司、企業(yè)的管理秩序罪追究非國(guó)家工作人員受賄罪和對(duì)非國(guó)家工作人員行賄罪；對(duì)公職人員行賄的，依照貪污賄賂罪追究雙方責(zé)任；對(duì)在防治招投標(biāo)中，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，情節(jié)嚴(yán)重的，依照擾亂市場(chǎng)秩序罪追究串通投標(biāo)罪。

3.3 市場(chǎng)化遏制“行政壟斷”

森防機(jī)構(gòu)不再直接參與防治工作，全面推進(jìn)防治社會(huì)化和監(jiān)理社會(huì)化，建立公平、公開(kāi)、公正的防治市場(chǎng)秩序，全面公開(kāi)林業(yè)有害生物防治藥劑藥械與防治服務(wù)價(jià)格，嚴(yán)厲打擊價(jià)格黑箱操作，從而遏制市場(chǎng)壟斷，消除因腐敗滋生的防治“行政壟斷”，特別是要嚴(yán)厲禁止防治工作中以各種借口進(jìn)行的邀標(biāo)行為發(fā)生[12-21]。endprint

3.4 建立損失追償公益訴訟機(jī)制

建立公益訴訟機(jī)制，為林農(nóng)依法追償人為因素引發(fā)的林業(yè)有害生物災(zāi)害造成的損失提供法律支撐和技術(shù)支撐。

3.5 實(shí)行工程化管理提高防治成效

全面推進(jìn)林業(yè)有害生物防治工作工程化管理，并建立相應(yīng)的法律機(jī)制監(jiān)管防治工程化管理，對(duì)防治工作進(jìn)行全面監(jiān)管，確保防治工作時(shí)間得當(dāng)，成本低廉與優(yōu)質(zhì)高效。

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