提升地下排水管線防洪排澇能力的路徑

孫艷平++++劉鎮(zhèn)

洪水是暴雨造成的，洪水和雨水內(nèi)滯會形成澇水，相對于洪水、澇水和雨水三種危害的處理措施分別是防洪、排澇和排水，三者之間存在關(guān)聯(lián)性，洪水經(jīng)過城市、澇水排泄、雨水外排某種程度上都需要經(jīng)過排水管線。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，極端氣候增加，洪澇危害效應(yīng)增大的情況下，如何提升地下排水管線防洪排澇能力的路徑對保障社會經(jīng)濟安全有很重要的研究意義。

一、提升排水管線防洪排澇能力的必要性

1.硬地化率高引發(fā)洪澇危機。2014年城市防洪問題與對策調(diào)研組認為近20年來隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市地面硬化率顯著提升，加重了城市洪澇風(fēng)險。尤其是2014年蘇南地區(qū)中鎮(zhèn)江城鎮(zhèn)化率54.77%最低，但建成區(qū)綠化覆蓋率42.8%卻排在倒數(shù)第二，根據(jù)規(guī)劃到2020年鎮(zhèn)江城鎮(zhèn)化率將達到75%。因此鄰近城市中鎮(zhèn)江硬地化率相對較高，排水管線防洪排澇壓力相對嚴重。

2.極端氣候引發(fā)洪澇危機。2014年國家防汛抗旱總指揮部辦公室尚全民等人認為城市發(fā)生暴雨天氣增多，洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率顯著提高。2015年8月鎮(zhèn)江平均氣溫27.6度，僅低于無錫、常州、蘇州。2015年5月鎮(zhèn)江降水量位居第一，6月降水量也僅次于南京、無錫、常州；2016年鎮(zhèn)江長江水位持續(xù)高漲，甚至超過1998年抗洪時8.37米的高潮位。持續(xù)高溫加上高水位，鎮(zhèn)江城區(qū)近年防汛壓力超過往年。因此鎮(zhèn)江面向防洪排澇危機，分析排水管線存在的問題已是一項非常重要的工作。

二、存在的問題分析

1. 鎮(zhèn)江市城市排水規(guī)劃方面存在的問題。①國家規(guī)范標準和鎮(zhèn)江城市排水規(guī)劃之間的矛盾。a.標準滯后引發(fā)的矛盾。為了適應(yīng)和滿足城市排水防澇領(lǐng)域新的理念，2014年2月修編版《室外排水設(shè)計規(guī)范》正式發(fā)布實施，2014年底至2015年初《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》（修編）、《城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治技術(shù)規(guī)范》（新編）、《城市雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》（新編）等多個相關(guān)的國家規(guī)范標準相繼發(fā)布。新增的國家規(guī)范標準提出了很多新要求，增加了新辦法，這些指導(dǎo)意見都應(yīng)成為各省市編制自身排水規(guī)劃的重要依據(jù)。b.準側(cè)重點不同引發(fā)的矛盾。上述新的規(guī)范標準關(guān)于排水防澇的理念是相通或一致的，但因編制時間先后順序、編制單位不同，其修編的內(nèi)容和側(cè)重點也不一致，某些內(nèi)容不一定能做到很好的銜接關(guān)系，這讓鎮(zhèn)江城市排水規(guī)劃部分內(nèi)容的編制無從借鑒參考。

②鎮(zhèn)江城市總體規(guī)劃和城市排水規(guī)劃之間的矛盾?！舵?zhèn)江市城市總體規(guī)劃》（2002-2020）的制定時間和城市排水規(guī)劃2014年出臺時間有十年之差，十年以來，鎮(zhèn)江市城市化發(fā)展力度越來越大，“一城兩翼”、七個組團已經(jīng)形成規(guī)模，主城重心向南傾斜，而排水規(guī)劃編制仍然采用了城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)資料，部分數(shù)據(jù)過時，這樣的后果直接影響了排水規(guī)劃的準確和及時性，給鎮(zhèn)江未來的防洪排澇工作帶來了嚴峻的考驗。

③鎮(zhèn)江市城市排水規(guī)劃自身存在的矛盾。a.組織機構(gòu)分散管理問題。組織機構(gòu)管理影響防洪與排澇兩者之間工作的銜接程度，更大的問題在于排水綜合規(guī)劃涉及多專業(yè)領(lǐng)域、多部門權(quán)限甚至不同城市之間的協(xié)調(diào)銜接，銜接不當延誤日?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的順利開展，同時也影響突發(fā)暴雨洪水災(zāi)害時的統(tǒng)一指揮調(diào)度 。b.調(diào)研時間偏短。排水綜合規(guī)劃專業(yè)要求高，難度大。

2.城市空間擴大帶來的問題。①寧鎮(zhèn)揚城市空間擴大，洪澇災(zāi)害放大效應(yīng)明顯。②防洪排澇標準隨之上漲帶來的不匹配問題。③道路等級改變帶來的排水標準提高。

3.貫徹山水花園理念的問題。鎮(zhèn)江市地處江蘇省西南部，長江下游南岸，市委市政府在“十三五”規(guī)劃中指出以創(chuàng)建“現(xiàn)代化山水花園城市”為總體目標，更好地彰顯鎮(zhèn)江人文、生態(tài)、濱江、宜居的特色，引領(lǐng)城市生態(tài)環(huán)境向縱深發(fā)展。追其困難歸納起來有以下幾點：①相關(guān)部門法律規(guī)范脫節(jié)。②忽視審美和生態(tài)發(fā)展需求。③可持續(xù)性投入資金和力度不夠。④政策執(zhí)行力度不夠存在的問題。

三、對策建議

1.專門的機構(gòu)。建議著重加強組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合研究涉水事務(wù)機構(gòu)的職能定位，加快政府機構(gòu)治水機構(gòu)調(diào)整。在條件成熟時，鎮(zhèn)江應(yīng)建立專門的防洪排澇工作機構(gòu)，統(tǒng)籌治水任務(wù)，將完善止水體制措施納入到實質(zhì)的規(guī)劃內(nèi)容中，形成高效、長效的治水機制。

2.城市聯(lián)動機制。鎮(zhèn)江依托濱江特色以及歷史文化底蘊，建成令人向往的山水花園城市和旅游文化名城。隨著寧鎮(zhèn)揚三市交通網(wǎng)絡(luò)體系日益完善，鎮(zhèn)江已成為南京市民旅游休閑、異地置業(yè)的重要目的地，相對應(yīng)產(chǎn)生房地產(chǎn)熱和旅游熱增加了鎮(zhèn)江地下管線壓力。

本文建議進一步協(xié)調(diào)、擴展水利工程統(tǒng)一管理的范圍，建立一體化的協(xié)調(diào)和組織架構(gòu)，特別是通過三市重組后的防洪排澇機構(gòu)的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，如圓桌會議、常態(tài)性協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌等加強三城市部門一體化進程，從而進一步提高未來城市圈防汛排澇體系應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

3.山水花園理念貫穿。針對鎮(zhèn)江山水花園城市的設(shè)計，結(jié)合防洪排澇工程的景觀設(shè)計，以可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保為目標，為居民提供一個更美觀實用的休閑觀光場所。

建議三條主線，一是提高污水處理率，及時開展水生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)河流斷面多樣性，實施生態(tài)清淤，建立生態(tài)河湖，方便水流排泄，增加蓄水容量。二是通過綠化景觀、親水平臺等建設(shè)生態(tài)堤岸和景觀長廊，配以綠化、燈光、休閑、健身等設(shè)施，既符合城市防洪工程要求，又滿足山水花園建設(shè)需要。三是在親水平臺和長廊中進行人物和場景的精美刻畫，宣傳鎮(zhèn)江三千多年歷史文化，既可以為當?shù)厝颂峁┮粋€休閑娛樂的場所，又可以為外地游客體驗鎮(zhèn)江文化風(fēng)韻提供新的選擇。

在設(shè)計期間，應(yīng)及時掌握防洪排澇科技發(fā)展新動態(tài)，充分吸收國內(nèi)外先進技術(shù)，進行示范工程，以點帶面，更好地落實市“十三五”生態(tài)建設(shè)內(nèi)容。

4.保證資金投入。市政排水管線的維護與管理工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，設(shè)備管理維護、系統(tǒng)技術(shù)的研發(fā)等都需要資金作為支撐。日本國有企業(yè)“東京都下水道局”負責(zé)東京都的城市下水、排水設(shè)施，注冊資金約合3120億元人民幣，每年財政支出約合520億元人民幣，巨大的財力投入保障了東京下水管網(wǎng)系統(tǒng)的完善。

對于鎮(zhèn)江來說，日本東京都的巨大資金投入目前還無法實現(xiàn)，本文建議如下：

①保證基本資金來源。2011年中央一號文件《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》中明確指出“有重點防洪任務(wù)和水資源嚴重短缺的城市要從征收的城市維護建設(shè)稅中劃出不少于15%的資金，用于城市防洪和水源工程建設(shè)”的要求。首先這個政策應(yīng)該嚴格督促落實，保證城市防洪排澇體系建設(shè)基本資金來源。②財政聯(lián)合支出。在城市之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制得協(xié)調(diào)下將某個項目中涉及建筑改造、水利工程、綠地建設(shè)等方面的財政支出聯(lián)合起來進行使用；以互惠、互利、互動為原則，合理利用寧鎮(zhèn)揚三地的有限資源，培育企業(yè)集團。③申報項目撥款。通過三市一體化的協(xié)調(diào)和組織架構(gòu)，提前規(guī)劃城市圈防洪及水環(huán)境綜合整治工程建設(shè)，在水務(wù)、環(huán)保等方面集中精力申報國家和省級項目，爭取資金投入。④引入社會資金。資金的投入除水務(wù)內(nèi)部挖潛外，還要積極開拓社會資源，動員和鼓勵社會力量參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對公益性水利建設(shè)項目探索“以河帶地、以地養(yǎng)河”的運行方式，運用公私合營等多種項目融資模式向社會購買專業(yè)化公共服務(wù)，共同管理和維護水利建設(shè)項目。

目前寧鎮(zhèn)揚一體化效應(yīng)凸顯，但真正落到實處尚處于探索階段，三市建立城市之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，召開常態(tài)化會議，聯(lián)合引入資金，統(tǒng)籌管理排水管線的建議是否具一定的應(yīng)用價值，還值得進一步研究討論。但在江蘇省寧鎮(zhèn)揚大都市區(qū)經(jīng)濟板塊的建設(shè)目標背景下，鎮(zhèn)江如何利用外力結(jié)合本地實際提高排澇綜合能力，實現(xiàn)鎮(zhèn)江城市可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)目標勢在必行。[基金來源“江蘇省教育廳2014年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目（2014SJD743）；2016年度江蘇省“省青藍工程骨干教師”培養(yǎng)對象資助（蘇教師[2016]15號文）”]

（作者單位：鎮(zhèn)江高等?？茖W(xué)校財經(jīng)商貿(mào)學(xué)院）endprint