河南省新型城鎮(zhèn)化融資體系存在問(wèn)題與應(yīng)對(duì)

劉曉敏

新型城鎮(zhèn)化是釋放內(nèi)需潛力的強(qiáng)大引擎，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要支撐點(diǎn)。近來(lái)年，河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得明顯成效，已進(jìn)入科學(xué)推進(jìn)時(shí)期，但是同時(shí)也面臨著巨大的資金壓力，存在較大問(wèn)題。根據(jù)當(dāng)前河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，在推行新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，大力推進(jìn)金融創(chuàng)新，解決原有融資體系中存在的弊病，構(gòu)建多元化的融資體系，已經(jīng)刻不容緩。

一、河南省現(xiàn)有新型城鎮(zhèn)化融資體系存在的問(wèn)題

1.融資需求缺口巨大。隨著河南省城鎮(zhèn)化水平的提高，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的需求越來(lái)越大，這意味著城鎮(zhèn)化建設(shè)需要投入大量的資金，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌措的壓力越來(lái)越大。2016年河南省城鎮(zhèn)化率48.45%，河南省在“十三五”規(guī)劃提出到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到56%，這意味著未來(lái)五年每年至少要保持1.82%左右的增速才能完成目標(biāo)。根據(jù)2013年河南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施人均水平測(cè)算，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，供水、燃?xì)狻⒐?、道路橋梁、污水、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、其他（電力、公共交通、電信廣播、互聯(lián)網(wǎng)）等基礎(chǔ)設(shè)施分別需要投入6250元、4630元、4350元、30680元、4400元、950元、850元和4820元，以上合計(jì)約5.7萬(wàn)元。未來(lái)按照每年新增200萬(wàn)名城鎮(zhèn)人口計(jì)算，大約需要城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1140億元?？紤]到河南目前的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平與全國(guó)平均水平尚有一定差距，還需加大投資力度，提升現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的基礎(chǔ)設(shè)施供給水平。根據(jù)城建部門(mén)統(tǒng)計(jì)資料，每年的基礎(chǔ)設(shè)施新增投資與原有設(shè)施的維護(hù)改造投資比例約為1：0.8，據(jù)此測(cè)算每年河南省還需要安排910億元左右的資金用于提升改造原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，以上兩項(xiàng)資金合計(jì)數(shù)在2000億元以上，而2016年河南省財(cái)政收入總額僅為4094.8億元，城建資金缺口較大。“錢(qián)從哪里來(lái)”是河南省新型城鎮(zhèn)化面臨的巨大資金難題。

2.融資主體單一渠道狹窄。從融資主體來(lái)看，由于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施公共產(chǎn)品的屬性，河南省的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資主要依靠政府投資，長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主體主要是代表政府背景的城投類(lèi)公司，社會(huì)投資占比較小，但政府財(cái)力相對(duì)薄弱，融資能力不強(qiáng)。

從融資方式來(lái)看，河南省城鎮(zhèn)化建設(shè)資金主要依靠政府搭建各類(lèi)投融資平臺(tái)進(jìn)行貸款融資，由于缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加上過(guò)度負(fù)債，大多融資平臺(tái)負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到極限，而國(guó)家嚴(yán)控貸款規(guī)模，給新的融資帶來(lái)很大壓力。以地方融資平臺(tái)為主體發(fā)行的城投債近年來(lái)也日益增多，逐漸成為地方融資平臺(tái)新增資金的一個(gè)重要來(lái)源，與融資平臺(tái)貸款相比，城投債是較為公開(kāi)透、市場(chǎng)約束力強(qiáng)的直接融資工具，但是在地方性債務(wù)中所占比重仍然較小。

從融資渠道來(lái)看，盡管近年來(lái)河南省逐漸放寬了民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入范圍，但是一些部門(mén)與地區(qū)設(shè)置了不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)私營(yíng)資本參與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行限制。一些地區(qū)、部門(mén)以及承擔(dān)一定政府職能的國(guó)有企業(yè)為了維護(hù)自身利益，濫用手中的行政權(quán)力，通過(guò)其市場(chǎng)支配地位，制定一系列旨在限制、排除自由競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)入條件，使民間資本難以進(jìn)入市場(chǎng)。民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域門(mén)檻仍然較高，障礙依然存在。

3.融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。盡管河南省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的省級(jí)投融資平臺(tái)布局已經(jīng)初步形成，并在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著重要的投融資功能，但也存在著一些問(wèn)題。第一，一些公司實(shí)力較小，投融資能力不強(qiáng)。由于省級(jí)投融資平臺(tái)多數(shù)是由原有的一些企事業(yè)單位整合或組建而成，一些新成立的投融資平臺(tái)資本量和綜合實(shí)力還有所欠缺。第二，投融資平臺(tái)體系和格局有待進(jìn)一步完善。目前，雖然河南投資集團(tuán)控股一批金融機(jī)構(gòu)，但是資源沒(méi)有得到有效整合。第三，融資效果不夠理想，投資功能發(fā)揮不夠，整體運(yùn)營(yíng)效率欠佳。

4.土地財(cái)政難以為繼?！巴恋刎?cái)政”現(xiàn)象是由于前些年地方政府過(guò)分依賴(lài)出讓土地獲取財(cái)政收入而形成的。土地財(cái)政在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，發(fā)揮過(guò)重要作用。但是，土地作為不可再生資源，如果作為地方政府的主要財(cái)源，將不具有可持續(xù)性。第一，新型城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，土地財(cái)政難以持續(xù)支撐。土地資源作為稀缺資源，存量非常有限，土地財(cái)政終將會(huì)枯竭，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金鏈斷裂。第二，新型城鎮(zhèn)化要解決的是進(jìn)城人口的生產(chǎn)生活問(wèn)題，若不能管控好土地，可能會(huì)引發(fā)干群矛盾和腐敗現(xiàn)象。當(dāng)前地方政府主要以招拍掛的形式出讓土地，這就使得在土地批租過(guò)程中難免存在權(quán)力尋租現(xiàn)象，還可能因地方政府壓低土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致群眾利益受損，從而引發(fā)干群矛盾沖突。第三，在很大程度上，土地財(cái)政因資金有限，只能停留在土地城鎮(zhèn)化層面上，而忽視人的城鎮(zhèn)化。政府抬高地價(jià)，房?jī)r(jià)和各類(lèi)租金也相應(yīng)上漲，必然加重城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活成本，這與以人為核心的新型城鎮(zhèn)化背道而馳。

二、完善河南省新型城鎮(zhèn)化融資體系的對(duì)策建議

1.加快財(cái)稅體制改革。第一，理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系。應(yīng)調(diào)整中央和地方政府支出責(zé)任，向上收回部分事權(quán)，加大中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度。按照事權(quán)優(yōu)于財(cái)權(quán)原則，重塑中央與地方、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)責(zé)任架構(gòu)。合理界定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。屬于全國(guó)性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一；屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本；屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，區(qū)分不同情況，明確各自的管理范圍和籌資責(zé)任。第二，理順省以下地方政府的財(cái)政關(guān)系。應(yīng)按照中央和地方財(cái)政關(guān)系的處理原則，明確省級(jí)政府和市級(jí)政府的事權(quán)，賦予省級(jí)政府更多的財(cái)政調(diào)節(jié)權(quán)利，逐步縮小省以下地方政府的財(cái)政差距。同時(shí)，進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，根據(jù)政策變化調(diào)整保障水平，加大對(duì)各地區(qū)的指導(dǎo)和幫助力度。

2.充實(shí)資金來(lái)源渠道。第一，要積極探索發(fā)行市政債券。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是市場(chǎng)主導(dǎo)的金融體系，還是銀行主導(dǎo)的金融體系，發(fā)行市政債券都是城鎮(zhèn)化融資的重要渠道。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加大金融市場(chǎng)支持力度，借以規(guī)范市政債券發(fā)行主體，條件具備的情況下，可根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，由經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)先行先試，然后逐步推廣。第二，深入推廣公私合作（Public Private Partnership，PPP）模式。公私合作模式可以充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理配置，有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，因而既能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供新的資金來(lái)源，又能為新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)建設(shè)提供科學(xué)的管理機(jī)制。同時(shí)，公私合作模式鼓勵(lì)和促進(jìn)民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，能夠使民營(yíng)企業(yè)獲得公開(kāi)公正公平的進(jìn)入權(quán)限，將政府與民間資本的關(guān)系確立為合作伙伴，政府與民間資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府部門(mén)不僅能夠有效利用民間資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作，還能帶動(dòng)民間資本和國(guó)有資本之間進(jìn)行高效競(jìng)爭(zhēng)，從而保證公共項(xiàng)目和半公共項(xiàng)目能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.規(guī)范融資平臺(tái)運(yùn)作。第一，加快對(duì)投融資平臺(tái)公司的規(guī)范和整合。加大國(guó)有 “四資” 整合力度，增強(qiáng)政府投資調(diào)控能力。加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域國(guó)有資源、資產(chǎn)、資金、資本存量的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、歸屬等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理和評(píng)估，根據(jù)各類(lèi) “四資” 的市場(chǎng)屬性、經(jīng)濟(jì)潛力和可操作的成熟程度，分期分批、分類(lèi)整合。充分發(fā)揮政府投資的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)市場(chǎng)資金投向、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)有序發(fā)展。第二，理順政府和平臺(tái)公司之間的關(guān)系，激發(fā)平臺(tái)活力。由省政府制定相關(guān)的規(guī)劃和政策，指導(dǎo)河南省升級(jí)投融資平臺(tái)建設(shè)，指導(dǎo)市縣根據(jù)自身發(fā)展需要有步驟地建立地方投融資平臺(tái)。加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)投資方向、資金管理、債務(wù)規(guī)模的監(jiān)管，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)定期對(duì)全省投融資平臺(tái)進(jìn)行審計(jì)和考核。完善平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)，全面理順各級(jí)政府和政府性投融資平臺(tái)之間的關(guān)系，明確財(cái)政、發(fā)改委、建設(shè)、土地、規(guī)劃等部門(mén)和平臺(tái)之間的投融資業(yè)務(wù)關(guān)系，暢通溝通協(xié)作機(jī)制。第三，完善投融資決策機(jī)制和經(jīng)營(yíng)管理水平。逐步完善企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理體制， 加快完善以董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理人員等組成的公司治理結(jié)構(gòu)，建立投資委員會(huì)制度。完善項(xiàng)目評(píng)估、分析、投資、管理、風(fēng)控的流程和制度，提高投融資運(yùn)作能力，提升工作效率。

4.加快土地制度改革。第一，改革建設(shè)用地供地方式?？梢钥紤]三個(gè)改變供地方式的方案，一是改革土地招投標(biāo)拍賣(mài)制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地；二是地方政府的賣(mài)地收入歸中央；三是政府退出征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場(chǎng)化。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。第二，提高農(nóng)地和城市建設(shè)用地使用效率。鼓勵(lì)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品，加大水利工程等農(nóng)田整治力度，更加集約利用農(nóng)業(yè)土地，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)地產(chǎn)出。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)技術(shù)水平等提高建設(shè)用地容積率。同時(shí)，推動(dòng)盤(pán)活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地。第三，創(chuàng)新土地金融?？芍鸩揭缘胤絺?、市政債券融資替換賣(mài)地收入，將原來(lái)先賣(mài)地后取得收入并發(fā)債的形式，改為先發(fā)債后獲取土地增值收益，即在用地規(guī)劃調(diào)整后，地方政府可先以征地成本向建設(shè)主體供地，土地購(gòu)置、整理等征地資金可用地方政府債券或市政債券籌集的資金墊付。項(xiàng)目建成后，再以運(yùn)營(yíng)收益或其他收入逐步償還。

（作者單位：黃淮學(xué)院）endprint