應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障體系下的財(cái)政支出的對(duì)策

周絲婳

（330013 江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西 南昌）

應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障體系下的財(cái)政支出的對(duì)策

周絲婳

（330013 江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 江西 南昌）

當(dāng)前，我國(guó)人口老齡化的狀況日益加劇，我們正處在一個(gè)人口老齡化程度快速發(fā)展的高峰期。老齡化給政府社會(huì)保障體系以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出帶來(lái)一系列的挑戰(zhàn)性難題。一方面人口老齡化使老年群體所占比重持續(xù)上升養(yǎng)老金支出和所供養(yǎng)的老年人不斷增加,影響到我國(guó)國(guó)民收入再分配的問(wèn)題，也是導(dǎo)致社會(huì)保障體系的財(cái)政支出明顯增大和政府財(cái)政赤字的直接原因,另一方面，老齡化的加重，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系的健全和完善提出了更加高的要求。本文就應(yīng)對(duì)我國(guó)人口深度老齡化狀況，如何破解社會(huì)保障體系下政府財(cái)政支出壓力中所面臨的難題，提出幾點(diǎn)措施和相應(yīng)的建議。

人口老齡化；社會(huì)保障體系；政府財(cái)政支出

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步發(fā)展，我國(guó)人口老齡化問(wèn)題十分凸顯，政府加大對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金支出與物力投入，有了一定的成效，據(jù)研究分析，人口老齡化后，增加社會(huì)保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出，使居民享有的生活福利水平得以大幅度提升，可以增加居民對(duì)生活的獲得感，可以增加居民生活的幸福指數(shù)，使預(yù)防性儲(chǔ)蓄整體比例率下降，可以普遍刺激居民的整體消費(fèi)水平，有效地刺激社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。財(cái)政部門給社會(huì)保障福利提供了社?；鹪趦?nèi)的其它各項(xiàng)基金支持。但是政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入支出不應(yīng)超過(guò)它能夠承載的限度,應(yīng)該相對(duì)維持在一個(gè)合理的水平區(qū)間。顯示的圖一是2015年社會(huì)保險(xiǎn)支付﹑財(cái)政赤字﹑國(guó)家財(cái)政支付的數(shù)據(jù)圖展，可以看到我國(guó)社會(huì)保障支出的資金是不斷提升的。

圖一 2005年～2015年社會(huì)保險(xiǎn)支出、財(cái)政赤字、國(guó)家財(cái)政支出與收入

我國(guó)的社會(huì)保障體系支出情況與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。人們對(duì)社會(huì)保障體系的需求的條件，是影響社會(huì)保障財(cái)政支出的內(nèi)在因素，具體就是指在享受社會(huì)保障福利的人口數(shù)，也就是社會(huì)保障人群的整體覆蓋面，離退休人數(shù)等。社會(huì)保障主要照顧的人群是老年人，隨著人口老齡化的不斷加劇，使社會(huì)保障體系承受著各個(gè)方面的挑戰(zhàn)越來(lái)越大，對(duì)政府財(cái)政支出壓力也持續(xù)加大，同時(shí)也直接影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)的三個(gè)特點(diǎn)

人口老齡化一般根據(jù)兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，一是老年人口超過(guò)總?cè)丝?0%以上，二是65歲及以上老齡化人口占總?cè)丝?%以上，在2000年，我國(guó)60歲以上老年人口所占比重已經(jīng)突破了10%，超標(biāo)志性進(jìn)入人口老齡化社會(huì)。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)歐美老齡化人口的總數(shù)。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明我國(guó)人口老齡化2 020年—2025還將迎來(lái)新的高峰。2015年底，60歲老年人口有2 .22 億，總?cè)丝诒戎厣?6.1%，而其中農(nóng)村貧困人口老齡化占比更高，對(duì)政府社會(huì)保障福利的需求更多；其中65歲以上的達(dá)到1.44億，占比約10.5%，遠(yuǎn)高于世界平均水平和絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家水平。今后中國(guó)老齡化程度還會(huì)持續(xù)加劇，到2020年，預(yù)計(jì)老年人口接近2.5億，占總?cè)丝诒戎?7.8% ; 2030年，老年人口預(yù)計(jì)將達(dá)3.65億，比重超過(guò)25% ; 2040 年，老年人口將超過(guò)4億，比重將超過(guò)30%。我國(guó)老齡化呈現(xiàn)下面三個(gè)特點(diǎn)：

1.高速進(jìn)入人口老齡化

在上世紀(jì)60～70年代，由于人口生育過(guò)度膨脹，之后中國(guó)近40年全面推行計(jì)劃生育。我國(guó)進(jìn)入老齡化時(shí)間遲，但老齡化發(fā)展速度快于世界平均水平。長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持計(jì)劃生育政策使得生育總體水平明顯下降，我國(guó)人口老齡化程度也愈加明顯。我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，而且人口眾多，過(guò)早出現(xiàn)“國(guó)還未富，人已先老”的人口老齡化的現(xiàn)狀，人口老齡化群體又來(lái)得早﹑速度快﹑影響大。使得社會(huì)保障福利支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，政府財(cái)政支出壓力不斷增加。

2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地區(qū)差異大

隨著人口老齡化群體比例的不斷上升，總?cè)丝谥欣夏耆丝诘淖兓彩浅室粋€(gè)動(dòng)態(tài)進(jìn)程，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度更是明顯高于沿海發(fā)達(dá)省市，我國(guó)城鄉(xiāng)差別比較大，人口流動(dòng)使貧困地區(qū)的農(nóng)村人口老齡化更加突出，當(dāng)前人口轉(zhuǎn)變而發(fā)生的人口結(jié)構(gòu)變化是一種普遍的人口現(xiàn)象,也是生育水平普遍下降和人口壽命普遍延長(zhǎng)共同作用的結(jié)果,一般情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展﹑出生率下降和人口老齡化三者是基本同步的。也是人口遷移和計(jì)劃生育政策等老齡化的加重，將會(huì)使社會(huì)保障福利支出負(fù)擔(dān)系數(shù)進(jìn)一步上升。

3.在社會(huì)主義建設(shè)和體制改革中度過(guò)人口老齡化

從我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,社會(huì)保障支出人口老齡化快速發(fā)展，而同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展卻處在社會(huì)主義初級(jí)階段，工業(yè)化﹑ 城鎮(zhèn)化尚未完成，社會(huì)保障支出﹑政府財(cái)政赤字﹑人口老齡化問(wèn)題這三個(gè)變量之間發(fā)展的不均衡，中國(guó)GDP 總量雖然位居世界第二，但主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的人均值仍大幅落后于世界主要經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會(huì)保障財(cái)政支出勢(shì)必持續(xù)增加，受一些因素的影響。生育率的減少使得青年勞動(dòng)力數(shù)量隨之減少，為了保障社會(huì)保障體系的收支相對(duì)平衡，導(dǎo)致年輕一代的負(fù)擔(dān)明顯加重，那么在社會(huì)人口老齡化趨勢(shì)下如何保持社會(huì)保障基金的收支總體平衡成為一個(gè)重要的問(wèn)題。

二、人口老齡化對(duì)社會(huì)保障財(cái)政支出的影響

伴隨政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，今后我國(guó)政府財(cái)政支出上肯定在社會(huì)公共服務(wù)和社會(huì)保障福利支出上有很大的增加，方方面面由于我國(guó)多年來(lái)政府在公共服務(wù)方面欠賬較多，在公共服務(wù)的支出上可能會(huì)顯得力不從心，尤其是我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面將逐步擴(kuò)大到包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全國(guó)人民，大量的農(nóng)村貧困人口和人口老齡化程度加劇，沉重的負(fù)擔(dān)使我國(guó)已逐漸成為一個(gè)未富先老的國(guó)家，而今后在國(guó)家財(cái)政在社會(huì)保障方面的支出一定是大幅度增加。

受人口結(jié)構(gòu)﹑資源環(huán)境﹑人口流動(dòng)﹑社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，以及長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元體制等的影響，中國(guó)的老齡化問(wèn)題存在著區(qū)域間的差異，并不能一概而論。老齡化沖擊我國(guó)固有的經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)，隨著老齡人口的增加，醫(yī)療保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出也是在逐步增多，必然也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障支出與之同步增長(zhǎng)。隨著人口老齡化的加劇，將會(huì)使社會(huì)保障財(cái)政支出日益增加，國(guó)民財(cái)富中用于老年福利的支出的增加必然影響到國(guó)民收入的再分配，使整個(gè)社會(huì)和家庭向老年人傾斜。支出比重過(guò)大將嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

政府財(cái)政赤字是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀層面都可能會(huì)面臨的一個(gè)不可回避的問(wèn)題，然而，財(cái)政赤字亦是財(cái)政政策的重要的舉措之一，且已經(jīng)逐步發(fā)揮積極的作用。即便在國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢的狀況下，政府財(cái)政部門積極應(yīng)對(duì)變化，積極推進(jìn)政府財(cái)政資金統(tǒng)籌，社會(huì)保障﹑民生福利﹑公共服務(wù)等重點(diǎn)需求支出仍然享有保障。政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)向惠民生傾斜，老百姓能夠享受到政府惠及民生的政策紅利。比如，新農(nóng)合以及城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的320元提高至每人每年380元。基本建立了政府財(cái)政義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的有效機(jī)制，普通高中的國(guó)家助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)提高。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，人口老齡化下社會(huì)保障的財(cái)政支出資金機(jī)制得到保障，老百姓對(duì)政府惠民政策和公共服務(wù)滿意度不斷提高，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。

三、應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障體系運(yùn)行的對(duì)策

1.政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)有效提高國(guó)民福祉

由于社會(huì)保障支出不斷增加，已成為應(yīng)對(duì)人口深度老齡化的世界難題。政府要規(guī)劃未來(lái)養(yǎng)老金頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)《養(yǎng)老金法》，基本養(yǎng)老金是穩(wěn)定社會(huì)的養(yǎng)命錢，激勵(lì)職工就業(yè)和增加養(yǎng)老金積累，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金充足性，社會(huì)保障福利支出需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多相適應(yīng)，如果社會(huì)保障水平過(guò)高會(huì)使政府的財(cái)政壓力增大，反之過(guò)低廣大貧困人口的日?；旧罹碗y以保障，從而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。政府一系列重要舉措將逐步擺脫公務(wù)員和事業(yè)行政單位的巨額社會(huì)保障運(yùn)行所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，縣級(jí)以上政府一些配套財(cái)政補(bǔ)貼用于社會(huì)保障，各級(jí)政府工作也將“構(gòu)建服務(wù)型政府”作為重點(diǎn)，從一站式公共服務(wù)做起，并將加大政府財(cái)政投入，提高國(guó)民就業(yè)參與率以改善養(yǎng)老金待遇，將增加社會(huì)保障福利支出的作為保民﹑惠民﹑兜底的主要手段。

中國(guó)社保基金支出增長(zhǎng)率已經(jīng)超過(guò)基金收入增長(zhǎng)率，養(yǎng)老金的累計(jì)結(jié)余額如何保值增值也成為潛在的大問(wèn)題，從而造成賬面應(yīng)收賬款過(guò)多，最后卻要讓政府買單。政府一邊在補(bǔ)，一邊又在漏，導(dǎo)致這些問(wèn)題的源頭在于現(xiàn)行公共政策的逆導(dǎo)向，養(yǎng)老金增長(zhǎng)高于工資增長(zhǎng)﹑鼓勵(lì)提前退休﹑養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶做空等等。最終，社保支出方面的財(cái)政預(yù)算赤字頻出。鑒于社保政策中長(zhǎng)期的特征，這種財(cái)政赤字累積會(huì)導(dǎo)致代際債務(wù)如同滾雪球一樣越積越多，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)全民參保養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)全國(guó)職工全國(guó)養(yǎng)老金統(tǒng)一，劃轉(zhuǎn)國(guó)有資金充實(shí)社會(huì)保障資金，才能全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民享受社會(huì)保障制度以解決根本問(wèn)題。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩﹑稅收壓力大，一系列的改革包括：供給側(cè)改革﹑去產(chǎn)能﹑降成本﹑去庫(kù)存以及清理僵尸企業(yè)，都需要國(guó)家財(cái)政的大力支持。只有社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效發(fā)展，增加和提高就業(yè)質(zhì)量，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)才能更加完善社會(huì)保障體系，從而提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障需求。

2.制定出臺(tái)延遲退休的政策是應(yīng)對(duì)老齡化的必然選擇

一要出臺(tái)延遲退休政策，受人口老齡化的影響平均每個(gè)勞動(dòng)年齡人口所供養(yǎng)的老年人在不斷增加，我國(guó)已經(jīng)處在人口老齡化快速增長(zhǎng)期，老年人口正以每年800萬(wàn)以上的增速發(fā)展。延遲退休有助舒緩社會(huì)保障壓力。同時(shí)延遲退休可以大力開(kāi)發(fā)老年人力資源優(yōu)勢(shì)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.開(kāi)放發(fā)展養(yǎng)老和老年性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

雖然人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，要解決人口老齡化帶給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展許多問(wèn)題，首當(dāng)其沖就是老年人比重持續(xù)上升使老年社會(huì)保障福利支出不斷增加，導(dǎo)致政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)加重，從而國(guó)民收入再分配和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都將受到影響。依據(jù)生命周期的基本規(guī)律，老齡化人口的不斷遞增，消費(fèi)需求隨之攀升，拉動(dòng)消費(fèi)馬車，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)該產(chǎn)生正向提速。社會(huì)保障需求的主要群體為老年人，伴隨著老年人口整體規(guī)模和比重的攀升，在社會(huì)保障福利的各個(gè)方面上還將會(huì)有新要求，也將影響到社會(huì)保障支出的直接辦法。由此老年人口規(guī)模急增，為避免老年贍養(yǎng)過(guò)重的兩面楚歌，要發(fā)展“50﹑60+”行動(dòng)計(jì)劃，建立“就業(yè)養(yǎng)老部”促進(jìn)就業(yè)并釋放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)。

當(dāng)前由于人口慣性作用所表現(xiàn)出的人口持續(xù)增長(zhǎng)，盡管老齡化進(jìn)程加快，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)人口的規(guī)模在短期內(nèi)也會(huì)不斷擴(kuò)大，即使人均消費(fèi)水平不變，國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)依然有巨大潛力。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)一步計(jì)算中國(guó)的老年消費(fèi)支出狀況認(rèn)為中國(guó)老年人均消費(fèi)水平﹑宏觀消費(fèi)規(guī)模﹑消費(fèi)比重都呈現(xiàn)逐年提高的趨勢(shì)。雖然老年人均消費(fèi)水平的增長(zhǎng)速度低于GDP增長(zhǎng)水平，但由于近年來(lái)中國(guó)老齡化發(fā)展速度快，老年人口規(guī)模的迅速膨脹依然在總量上抬高了老年消費(fèi)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)。由于人口老齡化的趨勢(shì)加重所致的社會(huì)一系列問(wèn)題已經(jīng)成為了全球關(guān)注熱點(diǎn)的一個(gè)問(wèn)題，隨后還存在老齡化社會(huì)帶來(lái)的我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的巨大變化。人口老齡化是在與我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平尚不匹配的情況下提前到來(lái)的，屬于十分典型的 “國(guó)未富人先老”。中國(guó)人口老齡化的發(fā)展速度將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。我國(guó)的老齡化是在特定階段內(nèi)快速形成的，有著特定條件下的一些特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響也將更加復(fù)雜。由于人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)和醫(yī)療衛(wèi)生水平的普遍提升，我國(guó)未來(lái)人口老齡化還會(huì)有加快的趨勢(shì)，不少社會(huì)學(xué)者都對(duì)人口發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行過(guò)預(yù)測(cè)分析，結(jié)果不盡相同，但都同時(shí)表明了一個(gè)趨勢(shì)，未來(lái)老齡化仍將繼續(xù)上升。也必然使老年人社會(huì)保障福利﹑老年醫(yī)療保險(xiǎn)﹑養(yǎng)老金補(bǔ)助等一系列支出不斷增加，對(duì)今后社會(huì)保障公共財(cái)政的財(cái)務(wù)規(guī)劃體系將是一大考驗(yàn)。

我國(guó)人口老齡化對(duì)社會(huì)保障財(cái)政支出赤字與社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響都是一直以來(lái)我們社會(huì)保障研究很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，政府社會(huì)保障支出除社會(huì)保險(xiǎn)基金以外，還涵蓋比如：社會(huì)救濟(jì)﹑社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫等一些依靠財(cái)政撥付和民間慈善捐贈(zèng)以及發(fā)行福利彩票等一些渠道獲得的資金。國(guó)家財(cái)政資金在社會(huì)保障體系中起著非常重要的穩(wěn)護(hù)作用，也是政府社會(huì)保障福利支出的重要來(lái)源。人口老齡化老年群體幅度大增，給一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)的影響。是對(duì)制度的挑戰(zhàn)，其主要還是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)保障制度中巨額項(xiàng)目支出。我國(guó)人口老齡化還處于一個(gè)快速發(fā)展期。多種因素包括：受人口的基數(shù)﹑二元經(jīng)濟(jì)﹑區(qū)域發(fā)展不平衡和近40年計(jì)劃生育政策實(shí)行的不均等性及存在許多因素的作用。其經(jīng)濟(jì)壓力是不言而喻的。

總之，我們應(yīng)按照人口老齡化的需求和約束來(lái)進(jìn)行一些全方位的創(chuàng)新，有效發(fā)展生態(tài)養(yǎng)老，改善老齡人口的人力資源成本以提高生產(chǎn)力，改善老齡人口的整體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以較大地提高購(gòu)買力，以改革創(chuàng)新紅利取代低勞動(dòng)成本的人口紅利。

[1]蔡昉,王美艷: 《中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)參與率的變化及其政策含義》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》 ,2004 年第 4 期.

[2]蔡昉,王美艷: 《中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告——從人口紅利到制度紅利》， 社會(huì)科學(xué) 文獻(xiàn)出版社,2013.

[3]陳衛(wèi): 《 中國(guó)未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì): 2005 ～ 2050年》，《人口研究》,2006年第4期.

[4]馮興元、李曉佳，《論城市負(fù)債與市政債券的規(guī)則秩序框架》.《管理世界》,2005,第 3 期.

[5]于濤.中國(guó)人口老齡化與老年消費(fèi)問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué),2013.

[6]劉儒婷．人口老齡化背景下中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老金支付能力研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué),2012.

[7]楊燕綏 “十三五”挑戰(zhàn)性主題：《如何應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障》 清華大學(xué).

周絲婳，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生。