公民相關(guān)環(huán)境權(quán)益保障研究

孫瑞東　路瑤

[摘要]公民環(huán)境權(quán)利的保障是維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的核心，我國(guó)環(huán)境法規(guī)定公民享有環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但這些權(quán)利對(duì)保障公民環(huán)境權(quán)利、維護(hù)公民合法環(huán)境權(quán)益明顯不足。文章探討了公民享有清潔、健康環(huán)境的重要意義，同時(shí)提出環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)與公民享有的清潔、健康環(huán)境權(quán)利的關(guān)系，并著重對(duì)它們存在的問(wèn)題以及完善提出建議。

[關(guān)鍵詞]公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；環(huán)境權(quán)利救濟(jì)；清潔、健康環(huán)境權(quán)

環(huán)境利益作為人類生存的基本利益，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)?，F(xiàn)代社會(huì)，城市化水平的提高與工業(yè)化的發(fā)展使環(huán)境變得更加容易受到破壞，頻繁發(fā)生的環(huán)境事件嚴(yán)重地威脅著人類的生存及發(fā)展。盡管法律承認(rèn)環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，對(duì)保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益尤為重要，但是在理論界，環(huán)境權(quán)在其自身性質(zhì)、內(nèi)容、范圍等方面還存在著較大爭(zhēng)議，直接將環(huán)境權(quán)被法律予以承認(rèn)還有待論證。因此如何從法律的角度開辟新的道路，使得公民有關(guān)環(huán)境權(quán)益得到充分保障成為亟待解決的問(wèn)題。

公眾行使環(huán)境權(quán)利和獲取相關(guān)的利益應(yīng)當(dāng)以國(guó)家的法律法規(guī)為依據(jù)。新修訂的《環(huán)境法》規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)；公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。新修訂的《環(huán)境法》雖然對(duì)公民在環(huán)境中享有的實(shí)體性權(quán)利沒(méi)有做出具體規(guī)定，但是公民在環(huán)境的治理與保護(hù)中享有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這些權(quán)利從程序上予以保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。在對(duì)公民是否享有環(huán)境權(quán)爭(zhēng)論不止的情況下，我們可以從公民現(xiàn)有的和應(yīng)當(dāng)享有的有關(guān)環(huán)境權(quán)益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)保障公民合法環(huán)境權(quán)益的目標(biāo)。

一、有關(guān)公民環(huán)境權(quán)益體系的構(gòu)建

依照最新的《環(huán)境法》規(guī)定，公民享有的對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)、環(huán)境治理與保護(hù)的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)都屬于保護(hù)公民有關(guān)環(huán)境權(quán)益的權(quán)利，但是此三項(xiàng)權(quán)利不足以充分達(dá)到保護(hù)環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益的目的。根據(jù)在京津冀區(qū)域內(nèi)的問(wèn)卷調(diào)查，68%的調(diào)查者不知自己擁有此三項(xiàng)權(quán)利，公眾在自身保護(hù)環(huán)境所擁有的權(quán)利都不知的情況下，又何談通過(guò)法律的手段保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益？若公民自覺(jué)地以此三項(xiàng)權(quán)利作為依據(jù)切實(shí)地參與到環(huán)境保護(hù)中，就要調(diào)動(dòng)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，使公民自身的權(quán)益與環(huán)境權(quán)益相結(jié)合。筆者認(rèn)為，解決以上問(wèn)題的思路應(yīng)該分三方面，第一，完善相關(guān)制度和法律法規(guī)，有針對(duì)性地保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；第二，確認(rèn)公民享有清潔、健康生存環(huán)境的權(quán)利；第三，確立該四項(xiàng)權(quán)利的具體權(quán)能和限制，明確環(huán)境侵權(quán)案件法律責(zé)任，切實(shí)保護(hù)公民的合法環(huán)境權(quán)益。在法律中確立公民享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，公民為確保自身生存環(huán)境的質(zhì)量，就會(huì)在法律范圍內(nèi)積極了解環(huán)境信息（知情權(quán)），參與環(huán)境管理和決策（參與權(quán)），監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為（監(jiān)督權(quán)），公民對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督又使得公民更好地享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)力。這樣一來(lái)公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利彼此間相輔相成，成為一體。

二、當(dāng)下公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)存在的問(wèn)題以及思考

環(huán)境具有公共性，與每一位公眾的環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)，公民應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境信息的知情權(quán)、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利來(lái)保障自身生存環(huán)境的權(quán)益。盡管近年來(lái)國(guó)家制定保護(hù)公民對(duì)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)定，但是就目前的環(huán)境狀況和公民對(duì)該三項(xiàng)權(quán)利的參與程度來(lái)看，對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。

（一）制度建設(shè)不足

近些年來(lái)，為保護(hù)公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，國(guó)家建立了如環(huán)境聽(tīng)證制度、環(huán)境信訪制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等來(lái)保護(hù)公民有關(guān)環(huán)境權(quán)益。但是國(guó)家、企業(yè)在相關(guān)環(huán)境行為中始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，公民在社會(huì)中處于個(gè)體、分散的弱勢(shì)地位，在有關(guān)環(huán)境權(quán)益保障方面還是處于受保護(hù)地位，比如公民環(huán)境信息的取得、公民參與和監(jiān)督環(huán)境行為的成本等。筆者認(rèn)為首先應(yīng)該完善政府環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息的充分公開，公民才能對(duì)環(huán)境信息充分了解，公民對(duì)環(huán)境信息的充分了解，才有參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的可能。此外可明確與適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境信息的公開主體，包括政府、企業(yè)、環(huán)保組織。環(huán)境信息要及時(shí)有效，建立公民環(huán)境信息知情、環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督的銜接機(jī)制，通過(guò)該機(jī)制降低公民行使權(quán)利成本，提高公民維權(quán)效率。

（二）環(huán)境權(quán)利救濟(jì)途徑的缺失

《環(huán)境法》明確規(guī)定公民享有環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但是對(duì)于這些權(quán)利在行使過(guò)程中受到侵害，如何救濟(jì)并沒(méi)有做出具體規(guī)定。比如第五十七條“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！钡枪?、法人和其他組織在舉報(bào)程序、方式以及舉報(bào)人相關(guān)信息一旦泄露如何救濟(jì)等問(wèn)題均沒(méi)有作出規(guī)定。表1是近五年環(huán)保部010-12369接受的環(huán)保舉報(bào)案件的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，從表中可以看出環(huán)保部受理的比重維持較低的水平，假如在舉報(bào)的案件中的確存在不實(shí)，也應(yīng)該有一個(gè)專門的平臺(tái)或機(jī)構(gòu)予以審查、發(fā)布未被受理的原因。

筆者認(rèn)為對(duì)于環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)利救濟(jì)可以從以下幾方面入手。

1.完善權(quán)利司法救濟(jì)與行政救濟(jì)制度。當(dāng)公民環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到侵害，向有關(guān)部門反映仍不能及時(shí)得到救濟(jì)時(shí)，公民可以將相關(guān)污染環(huán)境的企業(yè)、單位和個(gè)人作為被告向法院提起訴訟。另外當(dāng)政府沒(méi)有正當(dāng)理由拒絕公民的環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)參與權(quán)、監(jiān)督時(shí)權(quán)時(shí)，公民可以通過(guò)提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟來(lái)保護(hù)自身環(huán)境權(quán)益。

2.建立保障有關(guān)環(huán)境權(quán)利的行政考核制度和行政問(wèn)責(zé)制度。用法律手段將保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)納入政府年度考核，使其成為政府的一項(xiàng)法定義務(wù)；當(dāng)公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，監(jiān)督權(quán)因政府不作為受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。endprint

3.建立環(huán)境權(quán)利賠償制度。我國(guó)《憲法》第四十一條第三款規(guī)定“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！钡悄壳霸谖覈?guó)的國(guó)家賠償制度中并沒(méi)有關(guān)于環(huán)境權(quán)利侵害后對(duì)權(quán)利人救濟(jì)的規(guī)定。所以筆者認(rèn)為環(huán)境法中應(yīng)該設(shè)專章規(guī)定環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等環(huán)境權(quán)利受到侵害后的賠償制度，比如，當(dāng)公民因?yàn)榄h(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能得到有效救濟(jì)而遭受到重大損害時(shí)，可以通過(guò)司法途徑對(duì)政府的不作為的環(huán)境行為提起行政訴訟要求國(guó)家賠償。

（三）行使環(huán)境權(quán)利的意識(shí)淡薄

當(dāng)下我國(guó)公民對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的參與是明顯不足的。盡管環(huán)境法規(guī)定公民負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)和享有環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但是一方面在環(huán)境保護(hù)中國(guó)家是真正的管理者，環(huán)保行業(yè)隸屬多部門，公民參與環(huán)境保護(hù)成本高和效率低，另一方面公民長(zhǎng)久形成環(huán)保靠政府，自身環(huán)境權(quán)利意識(shí)淡薄，對(duì)影響環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目缺乏了解的積極性。針對(duì)這個(gè)現(xiàn)狀筆者認(rèn)為：

1.建立激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于增強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)利意識(shí)的這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家要充分發(fā)揮在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中管理者的作用，運(yùn)用國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)地位，如激勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境綜合利用、開發(fā)的法律規(guī)定，也應(yīng)該激勵(lì)公民對(duì)環(huán)境信息的知情、對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與和監(jiān)督，增強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)利意識(shí)，比如國(guó)家可以制定法律規(guī)范獎(jiǎng)勵(lì)因積極參與、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)而避免惡性環(huán)境事件發(fā)生的單位和個(gè)人。

2.發(fā)揮環(huán)保組織作用。由于環(huán)境保護(hù)利益的公益性和散在性特征，以公民為主體的環(huán)保組織對(duì)于強(qiáng)化公民環(huán)境權(quán)利意識(shí)具有重要作用。環(huán)保組織可以通過(guò)環(huán)境保護(hù)宣傳與倡導(dǎo)、走進(jìn)社區(qū)、學(xué)校、鄉(xiāng)村、以舉辦講座、發(fā)放宣傳資料、培訓(xùn)環(huán)保志愿者、出版環(huán)保書籍的形式，多渠道、多方式地增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。同時(shí)環(huán)保組織應(yīng)多接近社會(huì)，這些活動(dòng)不僅可以彌補(bǔ)政府、企業(yè)在保障公民環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)過(guò)程中的不足，另一方面也可以起到傳達(dá)民意、監(jiān)督政府和企業(yè)違法環(huán)境行為的作用，間接地保障公民的環(huán)境權(quán)益。

3.發(fā)揮大眾傳媒作用，提高公民對(duì)環(huán)境信息知情的效率和降低參與、監(jiān)督環(huán)境行為的成本。環(huán)境信息的獲取是公民行使環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提條件，大眾傳媒應(yīng)當(dāng)把對(duì)環(huán)境信息的傳遞作為一種社會(huì)責(zé)任，及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地向社會(huì)公眾傳達(dá)。政府和媒體應(yīng)建立環(huán)境信息互動(dòng)機(jī)制，包括媒體定期報(bào)道政府環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，披露不法環(huán)境行為和不實(shí)環(huán)境信息，此外政府和媒體要對(duì)環(huán)境信息嚴(yán)格監(jiān)管，減少虛假環(huán)境信息誤導(dǎo)公民行使環(huán)境參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

三、對(duì)承認(rèn)公民享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利的思考和建議

良好的環(huán)境是公民生存的基本條件，也是作為一個(gè)人應(yīng)當(dāng)有的權(quán)利。根據(jù)《環(huán)境法》規(guī)定，公民有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，同時(shí)也有權(quán)利獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，但是公民對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)只是程序上對(duì)公民的環(huán)境權(quán)益加以保護(hù)，相關(guān)法律并沒(méi)有直接規(guī)定公民有享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，當(dāng)公民生活范圍內(nèi)的清潔、健康的環(huán)境遭到破壞時(shí)，卻不能直接向法院提起訴訟，要求相關(guān)破壞環(huán)境的主體承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。當(dāng)然，之所以公民享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利遲遲得不到承認(rèn)，一方由于公民環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容、范圍具有不確定性及其與傳統(tǒng)法的權(quán)利的交叉和沖突，環(huán)境權(quán)的確立還存在極大的爭(zhēng)議；另一方面是國(guó)家承認(rèn)公民享有清潔、健康環(huán)境權(quán)利為實(shí)體權(quán)利，那么就會(huì)很容易引起以該實(shí)體權(quán)利為基礎(chǔ)的訴權(quán)的濫用以及訴訟成本的增加。

筆者認(rèn)為我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)公民享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利。環(huán)境作為人類生存與發(fā)展的必需物，具有公共性，因此公民對(duì)環(huán)境所擁有的權(quán)能應(yīng)與物權(quán)不同，應(yīng)該不排他性地行使該權(quán)利。該權(quán)利應(yīng)該包括對(duì)自身生存環(huán)境的占有、使用、收益的權(quán)能，并且權(quán)利人對(duì)環(huán)境客體不享有絕對(duì)支配權(quán)，也就是當(dāng)公民個(gè)人在行使自己享有的清潔、健康的環(huán)境權(quán)利時(shí)，不得妨礙他人行使該權(quán)利。因此法律承認(rèn)公民享有清潔、健康的環(huán)境權(quán)利后，要對(duì)該權(quán)利使用進(jìn)行合理限制防止該權(quán)利的濫用。

公民享有清潔、健康環(huán)境的權(quán)利具有重要意義。第一，公民享有清潔、健康的環(huán)境權(quán)利后，公民的環(huán)境信息權(quán)、對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)就有了權(quán)利依據(jù)，公民享有清潔健康環(huán)境權(quán)與環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、前后密切銜接，形成一個(gè)整體，對(duì)提高公民維權(quán)意識(shí)和參與意識(shí)具有重要作用；第二，增加公民環(huán)境權(quán)益遭到損害時(shí)的救濟(jì)途徑。公民擁有清潔、健康環(huán)境權(quán)利后，當(dāng)自身環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí)，公民可以通過(guò)司法途徑要求給自己造成損害的違法環(huán)境行為的主體承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任；第三，可以與環(huán)境公益訴訟制度互為補(bǔ)充，我國(guó)環(huán)境法對(duì)環(huán)境公益訴訟的發(fā)起主體做了限制，主要為依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織和人民檢察院，而這些組織和檢察院并不可能在保障公民環(huán)境權(quán)益法方面充分發(fā)揮作用，因此確立公民享有清潔、健康的環(huán)境權(quán)利，公民可以通過(guò)私力救濟(jì)，以彌補(bǔ)環(huán)境公益訴訟救濟(jì)的不足。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint