論人民調(diào)解群眾代表評議制度設(shè)立的必要性

杜玫娟

[摘要]人民調(diào)解群眾代表評議制度在司法實踐中得到了較為廣泛的應(yīng)用，但對其理論的研究卻稍顯滯后。從社區(qū)自治的層面來看，其與群眾代表評議制度高度契合；從人民調(diào)解制度與群眾代表評議制度的關(guān)系層面來看，后者是對前者的細(xì)化落實；從人民調(diào)解員的專職化發(fā)展趨勢來看，群眾評議員的產(chǎn)生發(fā)展實為必要。因此，文章期望通過對人民調(diào)解群眾代表評議制度設(shè)立的必要性的分析，為人民調(diào)解群眾代表評議制度的規(guī)范化建言。

[關(guān)鍵詞]人民調(diào)解；群眾代表評議；群眾評議員

人民調(diào)解群眾代表評議是指基層司法行政部門開展人民調(diào)解工作過程中，充分發(fā)揮群眾代表的評議作用，更加高效地化解群眾矛盾糾紛的工作方式。群眾評議員主要由社區(qū)中具有一定威望和信譽的人擔(dān)任，輔助人民調(diào)解員參與社區(qū)矛盾糾紛的化解，對人民調(diào)解工作起到了積極的推動作用。群眾評議的工作方式實效顯著，為了便于管理和推廣適用，司法行政部門開始逐漸探索人民調(diào)解群眾代表評議制度的規(guī)范化管理模式。

但也有部分司法實務(wù)者對群眾代表評議制度的必要性提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為人民調(diào)解制度的目的在于通過基層人民調(diào)解員的作用化解群眾矛盾糾紛，人民調(diào)解員來自于人民群眾當(dāng)中，此處再增設(shè)群眾評議員，與調(diào)解員在作用和功能上出現(xiàn)重復(fù)，故而沒有必要再增添群眾代表評議員。

對于此種反對群眾代表評議制的觀點，存在以下三點誤區(qū)。其一，對人民調(diào)解群眾代表評議制度的法律地位認(rèn)識不清楚。群眾代表評議制度是人民調(diào)解制度的配套輔助性制度，并非取代人民調(diào)解制度存在。其二，對人民調(diào)解員的認(rèn)識不充分?；鶎铀痉▽嵺`中，人民調(diào)解員通常由基層司法行政人員兼任，且數(shù)量極為有限，其調(diào)解社區(qū)矛盾糾紛時存在固有的不足之處，表現(xiàn)為“人不熟，情不解，事難辦”的情況。其三，對群眾評議員的作用認(rèn)識不到位。群眾評議員生活在矛盾糾紛產(chǎn)生的社區(qū)之中，加之社會威望較高，在處理社區(qū)矛盾糾紛時能起到較大的輔助作用。故本文試從三個層面全面論述人民調(diào)解群眾代表評議制度的必要性，為人民調(diào)解群眾代表評議制度的規(guī)范化建言。

一、實現(xiàn)社區(qū)自治的基本要求

社區(qū)自治是城鄉(xiāng)基層社會管理改革的必經(jīng)之路。20世紀(jì)90年代末，中國開始探索社區(qū)管理模式的改革和發(fā)展，政府從積極主動管理變?yōu)橄麡O被動引導(dǎo)。黨的十八大報告明確提出，完善基層民主制度，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！鄙鐓^(qū)自治與政府管理有機結(jié)合，是社區(qū)改革發(fā)展的重要方向?；鶎由鐣卫眢w制中的社區(qū)民主是以社區(qū)自治為基礎(chǔ)，以及政府與社區(qū)的良性互動來實現(xiàn)的。

社區(qū)自治的基礎(chǔ)在于參與者面對面的協(xié)調(diào)機制。相較于政府管理的高度集中且兼顧效率公平，社區(qū)自治模式更多地體現(xiàn)為實現(xiàn)利益參與者面對面的協(xié)調(diào)個人利益與整體利益的關(guān)系。擴大社區(qū)民主，促進社區(qū)自治，關(guān)鍵在于保障群眾民主權(quán)利。人民調(diào)解制度是化解社區(qū)矛盾，實現(xiàn)社區(qū)自治的方式。社區(qū)自治模式中，人民群眾矛盾的化解方式集中表現(xiàn)為通過協(xié)調(diào)機制內(nèi)部解決，通過重復(fù)性地解決內(nèi)部矛盾糾紛，自發(fā)形成人民調(diào)解的模式。在人民調(diào)解模式下，雙方當(dāng)事人充分自由表達(dá)自己的利益訴求，調(diào)解員處于居中地位，以法律、道德、人情為說理依據(jù)，以化解當(dāng)事人矛盾糾紛為目標(biāo)，權(quán)衡協(xié)調(diào)當(dāng)事人的利益得失，達(dá)成公平公正的調(diào)解協(xié)議。

群眾代表評議制度能夠有效監(jiān)督輔助人民調(diào)解制度實施。人民調(diào)解工作在化解社區(qū)矛盾糾紛中承擔(dān)重要的責(zé)任，其能夠有效地解決群眾切身相關(guān)的利益糾紛。調(diào)解的過程應(yīng)當(dāng)接受人民群眾的監(jiān)督。社區(qū)群眾評選群眾代表，由群眾代表來擔(dān)任調(diào)解評議員，評議員參與調(diào)解的糾紛中，監(jiān)督調(diào)解員的調(diào)解工作。群眾代表評議員從所在社區(qū)的群眾中產(chǎn)生，最能代表群眾的聲音，對人民調(diào)解員的調(diào)解程序、調(diào)解方案進行民主監(jiān)督，有利于最大限度地實現(xiàn)基層民主自治。

人民調(diào)解群眾代表評議制度，踐行了社區(qū)自治的宗旨，調(diào)動群眾積極參與民主評議活動，促進政府與社區(qū)自治有效互動，推動社區(qū)基層民主建設(shè)的良性發(fā)展。

二、人民調(diào)解制度內(nèi)容細(xì)則化的工作要求

《人民調(diào)解法》構(gòu)建了人民調(diào)解的制度框架，對化解矛盾糾紛，維系基層社會管理的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。人民調(diào)解制度的規(guī)范化發(fā)展經(jīng)歷了漫長的立法過程，從1954年政務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，首次通過法規(guī)的形式對人民調(diào)解制度作出了規(guī)定，到2011年《人民調(diào)解法》出臺，人民調(diào)解制度基本框架形成，在這一過程中逐漸明確了人民調(diào)解制度的群眾性定位、設(shè)立目標(biāo)、受案范圍、工作原則、工作紀(jì)律、工作方法等事項，規(guī)定了人民調(diào)解委員會的設(shè)立、人民調(diào)解員的選拔、調(diào)解程序以及調(diào)解協(xié)議等內(nèi)容。

人民調(diào)解制度的落地實踐重在對內(nèi)容的細(xì)則化?！度嗣裾{(diào)解法》從法典的視角構(gòu)建起人民調(diào)解制度的基本框架，制度的價值在于實施，人民調(diào)解制度要發(fā)揮價值關(guān)鍵在于法典的實施程度。綜合來看，現(xiàn)有法律對于人民調(diào)解制度的規(guī)定多限于框架性的建構(gòu)，而制度規(guī)則的配套細(xì)化過程往往是促進制度生根發(fā)芽的重要因素。2015年四川省司法廳出臺《四川省人民調(diào)解規(guī)范化建設(shè)辦法》，內(nèi)容包括人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解小組、人民調(diào)解工作室、派駐人民調(diào)解工作室、人民調(diào)解流動調(diào)解庭、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會、交通事故糾紛人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解統(tǒng)計臺賬、人民調(diào)解檔案等9個規(guī)范化建設(shè)辦法等具體措施。

人民調(diào)解群眾評議制度在《人民調(diào)解法》中已具雛形。《人民調(diào)解法》第22條規(guī)定，“人民調(diào)解員根據(jù)調(diào)解糾紛的需要，在征得當(dāng)事人的同意后，可以邀請當(dāng)事人的親屬、鄰里、同事等參與調(diào)解?！薄坝H屬、鄰里、同事”參與調(diào)解，不僅有利于輔助推動達(dá)成調(diào)解協(xié)議，也有利于監(jiān)督調(diào)解員的調(diào)解工作?！坝H屬、鄰里、同事”在客觀上扮演了人民調(diào)解的評議員角色，輔助調(diào)解工作順利開展，從此種意義上說，《人民調(diào)解法》已經(jīng)規(guī)定了人民調(diào)解群眾代表評議制度的雛形。

人民調(diào)解群眾代表評議制度需要細(xì)則化、規(guī)范化?，F(xiàn)有的人民調(diào)解制度框架中描繪了群眾代表評議制度的雛形，但對于其制度的具體建構(gòu)仍留有較大的空間。為了充分地發(fā)揮“東方特色”的人民調(diào)解制度的優(yōu)勢作用，從科學(xué)、理性的視角審視人民調(diào)解制度的細(xì)化工作，群眾代表評議制度作為配套制度應(yīng)當(dāng)盡快著手建立。endprint

三、人民調(diào)解員專職化的必然選擇

法治社會建設(shè)過程中，社會矛盾的復(fù)雜與多樣化升級，群眾的維權(quán)意識逐步增強，群眾對人民調(diào)解所要解決的社會矛盾提出更高的要求，尤其是對專業(yè)性、職業(yè)性的要求日益明顯。人民調(diào)解員專職化是完善人民調(diào)解制度的重要措施，同時，人民調(diào)解員專職化發(fā)展是人民調(diào)解制度改革的重要方向。2014年，司法部《關(guān)于進一步加強行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》提出要加強專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會的隊伍建設(shè)，其中包括“選聘具有相關(guān)專業(yè)背景和法學(xué)、心理學(xué)等專業(yè)知識的人員以及專家學(xué)者、法律服務(wù)工作者等為人民調(diào)解員，建立專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的人民調(diào)解員隊伍”。在該文件精神的指導(dǎo)下，各地司法部門陸續(xù)出臺落實專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解工作的具體措施。

人民調(diào)解員的專職化割裂了調(diào)解關(guān)系中的信任和情感聯(lián)系。人民調(diào)解制度被稱為“東方一枝花”，概因其在我國西周時期就有關(guān)于人民調(diào)解程序的相關(guān)記載，并形成人民調(diào)解機制的雛形，并在歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上日益完善。中國土生土長的人民調(diào)解制度之所以有如此頑強的生命力，在于其很好地適應(yīng)了中國的人情社會。人情社會的基礎(chǔ)在于人與人之間的信任和情感聯(lián)系，當(dāng)事人對道德高尚、品質(zhì)優(yōu)秀的杰出人物的信任與情感聯(lián)系是調(diào)解程序被遵守，調(diào)解協(xié)議被執(zhí)行的重要原因。然而人民調(diào)解員的專職化趨勢，決定了調(diào)解員的選拔尊崇“專職化的考核”重于“道德情感上的要求”，專職化的人民調(diào)解員與當(dāng)事人之間的信任和情感聯(lián)系必然減弱。

群眾代表評議員制度是維系人民調(diào)解制度生命力的重要抉擇。人民調(diào)解員的專職化發(fā)展減弱了調(diào)解員與當(dāng)事人之間的信任和情感聯(lián)系，一定程度上削弱了人民調(diào)解制度的生命力。群眾代表評議制度作為人民調(diào)解專職化發(fā)展的配套改革措施，扎根于人情社會的基本特征，遵循人民調(diào)解的宗旨，擴大了人民調(diào)解制度的生命張力。群眾代表評議員產(chǎn)生于當(dāng)事人生活的社區(qū)中，從具有較高威望且品質(zhì)優(yōu)秀的人員中選拔而來。當(dāng)事人在進行人民調(diào)解的過程中，可以自主選擇自己信任的群眾代表評議員參與調(diào)解案件，評議員以中間人的身份公平公正地對調(diào)解程序、調(diào)解方案等作出評議。

推進人民調(diào)解專職化進程中，群眾代表評議制度應(yīng)當(dāng)配套建立。群眾代表評議員來自于社區(qū)，在群眾當(dāng)中具有較高威望，能夠取得群眾的信任和情感依賴，在解決矛盾糾紛的過程中，具有天然的優(yōu)勢。評議員參與調(diào)解案件有利于促進專職化人民調(diào)解員隊伍的形成，調(diào)解員主要負(fù)責(zé)法律、政策、心理等專業(yè)問題或者是醫(yī)療、勞動、消費者權(quán)益等行業(yè)問題的解釋說明和政策引導(dǎo)。也有利于提高調(diào)解的成功率，評議員運用自身優(yōu)勢，合情合理地輔助人民調(diào)解員向雙方當(dāng)事人分析案件中存在的情緒因素、理性因素和利益因素，更好地引導(dǎo)調(diào)解順利進行。

四、結(jié)語

人民調(diào)解群眾代表評議制度的產(chǎn)生源于基層司法實踐的需要，其發(fā)展在于促進人民調(diào)解制度的細(xì)化落實，輔助人民調(diào)解制度充分發(fā)揮其化解矛盾糾紛的作用。因此，其存在必然有其合理性，對于人民調(diào)解群眾代表評議制度而言，更多的關(guān)注點應(yīng)當(dāng)是如何規(guī)范和完善并以引導(dǎo)其發(fā)展，而非一味地否認(rèn)和抹殺其存在的價值。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint