食品執(zhí)法面臨的證照困境及立法完善分析

柳建啟

[摘要]法律規(guī)定食品經(jīng)營(yíng)戶取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后才能申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可證。新《食品安全法》實(shí)施以后仍然有大量“無(wú)照無(wú)證”食品經(jīng)營(yíng)戶在營(yíng)業(yè)。實(shí)踐中，基層食品行政執(zhí)法部門由于經(jīng)營(yíng)戶無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照而無(wú)法頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證。文章認(rèn)為，在商事登記改革的大背景下，建議修改相關(guān)法律，取消為食品經(jīng)營(yíng)許可設(shè)置營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置程序要求，并從法律依據(jù)、政策依據(jù)、法理依據(jù)等方面進(jìn)行多角度論證。

[關(guān)鍵詞]食品執(zhí)法；經(jīng)營(yíng)許可；困境；完善

一、問(wèn)題的提出

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，某市某區(qū)城中村和老城區(qū)街道分布著4000多家“無(wú)照無(wú)證”食品個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，其中餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)戶2200多家，食品流通經(jīng)營(yíng)戶1800多家。由于無(wú)照無(wú)證，這些個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶普遍缺乏監(jiān)管。由于部分經(jīng)營(yíng)者缺乏基本的法律法規(guī)意識(shí)，且各項(xiàng)食品安全制度存在缺失，硬件措施投入不到位，食品安全隱患較突出。

二、基層食品行政執(zhí)法面臨的困境

（一）辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證存在的困境

在餐飲服務(wù)許可證和食品流通許可證“兩證合一”后，由食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一辦理《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，但根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第九條的規(guī)定，申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，應(yīng)當(dāng)先行取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而根據(jù)商事登記法律的相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)商事登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所使用證明，很多食品經(jīng)營(yíng)者無(wú)法取得場(chǎng)地證明，因此無(wú)法辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，辦不了營(yíng)業(yè)執(zhí)照自然就不能予以辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法面臨的困境

對(duì)無(wú)證食品經(jīng)營(yíng)者，根據(jù)《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定給予處罰，既要沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，還要并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。但在具體執(zhí)法時(shí)，被處罰對(duì)象不明確，既沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照，也沒(méi)有聯(lián)系電話，經(jīng)營(yíng)者甚至拒絕出示身份證。部分無(wú)證經(jīng)營(yíng)者收到行政處罰通知書(shū)后關(guān)門停業(yè)，使行政處罰決定書(shū)無(wú)法送達(dá)。

（三）法律適用存在的困境

食品經(jīng)營(yíng)許可證的申請(qǐng)者認(rèn)為，根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十一條規(guī)定的條件和第十二條規(guī)定提交的材料，營(yíng)業(yè)執(zhí)照不是必須提交的材料，因?yàn)榈谑l第（二）項(xiàng)規(guī)定提交的材料包括“營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者其他主體資格證明文件”，即沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照可以用其他主體資格證明文件代替，故沒(méi)有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，符合其他條件并提交相應(yīng)材料，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證。但根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第九條的規(guī)定，沒(méi)有事先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，則不予辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證，法律適用存在沖突。

（四）制度創(chuàng)新存在的困境

行政執(zhí)法受到“法無(wú)授權(quán)不可為”的限制，若行政機(jī)關(guān)根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十一條規(guī)定的條件和第十二條規(guī)定予以辦理“食品經(jīng)營(yíng)許可證”，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門會(huì)提出質(zhì)疑；監(jiān)察部門會(huì)介入調(diào)查是否存在行政亂作為；紀(jì)委可能會(huì)懷疑是否存在收受賄賂，對(duì)沒(méi)有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的食品經(jīng)營(yíng)者辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證。

無(wú)證經(jīng)營(yíng)者由于未辦證，不納入行政監(jiān)管，廣大群眾的生命健康沒(méi)有安全保障，基層食品執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨行政不作為的懲罰；若對(duì)無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的食品經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證，又會(huì)面臨各方的質(zhì)疑和壓力。

三、解決食品經(jīng)營(yíng)許可證照困境的立法修改建議

解決基層食品執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨的困境主要是修改《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》相關(guān)條款。第一，刪除《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第九條“應(yīng)當(dāng)先行取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照等合法主體資格”的規(guī)定，將本法第九條修改為“申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，應(yīng)當(dāng)滿足本法規(guī)定的條件，并提交本法規(guī)定的材料?！比∠诮?jīng)營(yíng)許可前設(shè)置一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前置許可程序。第二，修改《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定提交的材料包括“營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者其他主體資格證明文件”的規(guī)定，對(duì)“主體資格證明文件”進(jìn)行立法解釋，明確主體資格證明文件包括身份證、護(hù)照等身份證明材料。

四、取消食品經(jīng)營(yíng)許可營(yíng)業(yè)執(zhí)照前置程序的法理分析

（一）法律依據(jù)

第一，申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可的條件不包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十一條規(guī)定，申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可證的條件包括：場(chǎng)所、設(shè)施設(shè)備、人員、布局和工藝等幾個(gè)方面，不包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照。食品執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)食品經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證符合法律規(guī)定。

第二，營(yíng)業(yè)執(zhí)照不是申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可證的必須提交材料。根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定可以看出，申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照，沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的也可以提交其他主體資格證明文件。自然人的身份證也屬于主體資格證明，對(duì)具有完全民事行為能力人憑身份證申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可也符合法律規(guī)定提交的材料要求。

第三，有相關(guān)法規(guī)可參考。如依據(jù)廣東省人大制定的《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》第八條規(guī)定，發(fā)放食品小作坊登記證不需要先取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

（二）法理依據(jù)

從法理上講，頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》是為了保護(hù)更大法益的需要。首先，保護(hù)公眾生命法益遠(yuǎn)比保護(hù)行政程序的先后順序更重要，眾多無(wú)照無(wú)證食品經(jīng)營(yíng)者影響到廣大群眾的食品安全甚至生命安全，對(duì)符合條件的經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》是保護(hù)生命法益的需要，而先發(fā)《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》后發(fā)《食品經(jīng)營(yíng)許可證》只是公權(quán)力機(jī)關(guān)之間辦理證、照的先后順序，但保護(hù)生命法益遠(yuǎn)比保護(hù)程序的先后順序重要。其次，在食品安全問(wèn)題上，保護(hù)實(shí)體的利益比保護(hù)程序的利益更重要。廣大人民群眾的生命健康安全利益是實(shí)體利益，優(yōu)先辦理《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》只是市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局的程序利益，兩種利益相比較，當(dāng)然是實(shí)體利益大于程序利益。最后，保護(hù)私主體合法利益遠(yuǎn)比保護(hù)公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力更重要。廣大人民群眾是私法上的主體，頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證的主要目的是為了保護(hù)廣大私主體利益的需要，而優(yōu)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照是保護(hù)公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的需要，在食品安全問(wèn)題上，保護(hù)私主體合法利益遠(yuǎn)比保護(hù)公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力更重要。

（三）政策依據(jù)

《國(guó)家食品安全城市食品安全工作目標(biāo)要求》第二條“監(jiān)督執(zhí)法堅(jiān)決有力”中的第（八）項(xiàng)規(guī)定：堅(jiān)持“疏堵結(jié)合，規(guī)范發(fā)展”，綜合治理小作坊、小食品店、小餐飲、小攤販。地方政府要出臺(tái)管理辦法和引導(dǎo)規(guī)劃，鼓勵(lì)支持其不斷改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，引導(dǎo)其逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)、規(guī)范化管理。《國(guó)家食品安全城市食品安全工作目標(biāo)要求》第三條“企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)”中的第（一）項(xiàng)規(guī)定：行政區(qū)域內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法持有有效許可證或納入備案管理，并持續(xù)符合發(fā)證或備案相關(guān)條件?！稄V州市創(chuàng)建國(guó)家食品安全城市工作方案》明確指出：食品安全治理堅(jiān)持“疏堵結(jié)合，規(guī)范發(fā)展”，綜合治理小作坊、小食品店、小餐飲、小攤販。出臺(tái)管理辦法和引導(dǎo)規(guī)劃，鼓勵(lì)支持其不斷改善生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件。對(duì)于大量沒(méi)有辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的食品經(jīng)營(yíng)者，不應(yīng)當(dāng)一律采取“堵”的方式，應(yīng)當(dāng)采取措施引導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展。

（四）解決實(shí)際問(wèn)題的需要

第一，是為了解決大量無(wú)照無(wú)證食品個(gè)體經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的需要?；鶎邮称穲?zhí)法部門在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常遇到無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)符合食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法規(guī)定條件并能提交相應(yīng)材料的經(jīng)營(yíng)者，予以頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證，這既是將無(wú)證經(jīng)營(yíng)者納入監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要，也是創(chuàng)建全國(guó)衛(wèi)生城市的硬指標(biāo)要求。第二，是為了解開(kāi)“場(chǎng)地使用證明一工商執(zhí)照一食品經(jīng)營(yíng)許可證”傳統(tǒng)死結(jié)的需要。由于歷史及城中村違章建筑的原因，大量的場(chǎng)地使用證明難以辦理。傳統(tǒng)上，由于沒(méi)有場(chǎng)地使用證明，工商部門不予以頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照則無(wú)法辦理食品經(jīng)營(yíng)許可證。為解開(kāi)這個(gè)循環(huán)死結(jié)，為創(chuàng)新食品監(jiān)管工作方式，更為了解決食品安全監(jiān)管真空，可以考慮針對(duì)符合條件的食品經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證符合現(xiàn)實(shí)需要。

（五）符合商事登記改革的要求

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)[2015]11號(hào)）附件5“國(guó)務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄（共計(jì)34項(xiàng)）”規(guī)定，國(guó)務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄包括“民用爆炸物品生產(chǎn)許可”等34項(xiàng)，沒(méi)有食品經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，所以食品經(jīng)營(yíng)許可不是國(guó)務(wù)院決定保留的工商登記前置審批事項(xiàng)目錄。因此，在食品經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下頒發(fā)食品經(jīng)營(yíng)許可證符合國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、商事登記改革的要求。如深圳市已實(shí)施的商事登記改革，將營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、刻章許可證和社會(huì)保險(xiǎn)登記證“五證合一”。

綜上，在食品經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下，針對(duì)符合《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》規(guī)定的食品經(jīng)營(yíng)許可條件的經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)“食品經(jīng)營(yíng)許可證”，既有法律上、政策上的依據(jù)，又有法理上的依據(jù)，也是解決現(xiàn)實(shí)緊迫問(wèn)題的需要。工商登記與食品經(jīng)營(yíng)許可分別從不同的領(lǐng)域?qū)?jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)范，兩者本身并不發(fā)生沖突。至于先辦照還是先辦證，只是行政機(jī)關(guān)辦理登記或?qū)徟牧鞒贪才挪煌?，在工商登記改革的大背景下，工商登記的功能逐步弱化，從以前的審批制改為現(xiàn)在的備案制，所以過(guò)分強(qiáng)調(diào)先辦照后辦證沒(méi)有多大的實(shí)質(zhì)意義。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint