淺析美國影響國家安全的232調(diào)查

趙秋艷

[摘要]在美國龐大的政府機(jī)構(gòu)中，商務(wù)部與安全局負(fù)責(zé)保護(hù)美國的產(chǎn)業(yè)安全，其職權(quán)不僅包括支持美國的國防建設(shè)，也包括確保美國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展以及確保美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，促進(jìn)建立強(qiáng)大和充滿活力的國防工業(yè)基地。為保證相關(guān)調(diào)查合法性，美國出臺諸多法規(guī)。文章通過分析美國的調(diào)查程序和相關(guān)法規(guī)，為國內(nèi)完善相關(guān)制度提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)安全；國家安全；美國調(diào)查；232調(diào)查

美國總統(tǒng)特朗普自執(zhí)政以來，簽署一系列行政令，來研究美國貿(mào)易逆差形成原因、調(diào)查進(jìn)口外國產(chǎn)品的不公平貿(mào)易行為并全面審議現(xiàn)有的貿(mào)易協(xié)定，還將鋼鐵、鋁業(yè)、汽車、飛機(jī)、造船和半導(dǎo)體行業(yè)列為貿(mào)易政策議程的六大“關(guān)鍵行業(yè)”，發(fā)起更多貿(mào)易執(zhí)法行動，如影響國家安全的232調(diào)查。

實際上在特朗普執(zhí)政不足百目的2017年4月19日，美國商務(wù)部就進(jìn)口鋼鐵是否影響國家安全啟動了232調(diào)查。4月20日特朗普發(fā)布指令，進(jìn)一步責(zé)成商務(wù)部重視這項調(diào)查。4月26日，美國商務(wù)部發(fā)布公告，要求利害關(guān)系方提交書面評議、數(shù)據(jù)、分析和其他與調(diào)查相關(guān)信息。

在對鋼鐵啟動232調(diào)查一周后，4月26日，美國商務(wù)部再次就進(jìn)口鋁制品啟動232調(diào)查。4月27日，特朗普再次發(fā)布指令，要求商務(wù)部優(yōu)先調(diào)查進(jìn)口鋁制品對國家安全的影響，確定進(jìn)口鋁制品是否威脅美國經(jīng)濟(jì)安全和國防工業(yè)基礎(chǔ)。

由此可見，在傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟(jì)措施（反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查）之外，美國開始利用國家安全調(diào)查對中國出口較大、產(chǎn)能過剩的產(chǎn)品實施限制。國家安全調(diào)查的范圍、裁量權(quán)、最終結(jié)果都與傳統(tǒng)的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查存在很大不同。為此，本文對美國的232調(diào)查及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行了研究。

一、啟動232調(diào)查的機(jī)構(gòu)簡介

履行進(jìn)口產(chǎn)品對美國國家安全影響的232調(diào)查屬于美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局的職權(quán)，具體負(fù)責(zé)部門為技術(shù)評估辦公室（簡稱為OTE）。美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局把出口管制作為一種手段、一種措施，確保美國國家安全基礎(chǔ)工業(yè)的技術(shù)領(lǐng)先地位；最終目標(biāo)是加強(qiáng)美國的國家安全，促進(jìn)美國外交政策和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。OTE具體負(fù)責(zé)分析出口管制對美國利益和美國工業(yè)基礎(chǔ)支持國防能力的影響，調(diào)查進(jìn)口對國家安全的影響，分析核心產(chǎn)品和技術(shù)的外國掌握情況。

OTE的具體工作有技術(shù)評估、工業(yè)基礎(chǔ)評估和232調(diào)查，截至2017年4月，已完成65份評估報告，評估報告主要涉及航空航天、國防、電子信息、機(jī)械設(shè)備、戰(zhàn)略物資、新材料、新技術(shù)七大領(lǐng)域。截至目前，OTE已完成的232調(diào)查有14項，主要涉及鐵礦石及成品鋼、鐵合金、石油、鈾、鎢制品等材料，集成電路、變壓器、化學(xué)加工設(shè)備、注塑機(jī)械、機(jī)床等機(jī)械設(shè)備，以及緊固件、軸承、齒輪等基礎(chǔ)零部件。

自1962年，美國開始啟動232調(diào)查，最初由財政部應(yīng)急計劃/準(zhǔn)備辦公室主任負(fù)責(zé)，根據(jù)1973年6月27日的行政法令11725，調(diào)查級別升高，調(diào)查權(quán)限轉(zhuǎn)移到財政部長。根據(jù)美國政府1980年1月2日發(fā)布的行政法令12188，232調(diào)查業(yè)務(wù)由財政部轉(zhuǎn)移給商務(wù)部，調(diào)查職權(quán)也由財政部長改為商務(wù)部長。

二、232調(diào)查相關(guān)程序及內(nèi)容

根據(jù)美國1962年《貿(mào)易拓展法》第232節(jié)，美國政府就進(jìn)口產(chǎn)品對美國國家安全的影響進(jìn)行調(diào)查。

（一）啟動調(diào)查的權(quán)限

232調(diào)查可以基于利害關(guān)系方的申請、政府部長或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人提出的申請，也可以由商務(wù)部長（此前為財政部長）依職權(quán)自行發(fā)起，此次針對鋼鐵和鋁制品的調(diào)查是由商務(wù)部長主動發(fā)起的。

《貿(mào)易拓展法》第232節(jié)授權(quán)商務(wù)部長向國防部提供啟動調(diào)查的通知，與國防部共同就調(diào)查中的方法和技術(shù)問題進(jìn)行磋商，同時，可以向其他政府部門尋求意見和建議，在適當(dāng)情況下舉行聽證會，以便為利害關(guān)系方提供提交信息及建議的機(jī)會。

（二）調(diào)查時間節(jié)點

1.調(diào)查期：232調(diào)查的時限為270日，商務(wù)部長需要在此期限內(nèi)向總統(tǒng)提交結(jié)論及建議報告。

2.總統(tǒng)報告：總統(tǒng)在收到商務(wù)部長報告90日內(nèi)，應(yīng)確定是否同意商務(wù)部長針對進(jìn)口產(chǎn)品對美國國家安全造成威脅的報告結(jié)論，并采取行動“調(diào)整該產(chǎn)品及其衍生產(chǎn)品的進(jìn)口”，確保此類進(jìn)口不再威脅美國國家安全。在《貿(mào)易拓展法》第232節(jié)下，總統(tǒng)有廣泛的權(quán)利實施關(guān)稅和配額等各種貿(mào)易措施，但此類行動必須在總統(tǒng)確定采取行動后的15天內(nèi)實施。

如果總統(tǒng)采取的行動是就限制進(jìn)口或?qū)γ绹隹谟绊憞野踩拇祟惍a(chǎn)品進(jìn)行談判，在決定后的180天未達(dá)成協(xié)議或者此類協(xié)議并未執(zhí)行或無法消除國家安全威脅，總統(tǒng)有權(quán)采取任何其認(rèn)為可以調(diào)整進(jìn)口產(chǎn)品、消除國家安全威脅的其他措施，在采取措施后將在聯(lián)邦紀(jì)事發(fā)布具體額外行動的公告。如果不采取任何額外措施，總統(tǒng)也需要就此發(fā)布公告說明理由。

3.國會報告：在總統(tǒng)確定是否采取行動的30天內(nèi)，總統(tǒng)必須向國會提交一份書面聲明，闡述其采取或者拒絕采取行動的具體原因。

（三）調(diào)查的主要內(nèi)容

以鋼鐵232調(diào)查為例，美國調(diào)查中要考慮的幾個關(guān)鍵因素包括：1.預(yù)期國防要求所需的國內(nèi)生產(chǎn)；2.滿足預(yù)期國防要求的國內(nèi)產(chǎn)能；3.現(xiàn)有和預(yù)計可用的人力資源、產(chǎn)品、原材料、鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備，其他對國家安全重要的供應(yīng)和服務(wù)；4.滿足國防要求的鋼鐵行業(yè)增長要求以及確保此類增長的要求，如投資和研發(fā)；5.進(jìn)口競爭對任何與國家安全相關(guān)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的影響；6.進(jìn)口替代導(dǎo)致的技能或投資流失、大量失業(yè)和政府收入減少；7.削弱美國經(jīng)濟(jì)的任何相關(guān)因素。

在關(guān)于鋼鐵232調(diào)查的公眾意見征詢中，美國商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）指出需提供以下幾個方面內(nèi)容：1.鋼鐵數(shù)量或其他與鋼鐵進(jìn)口相關(guān)的情況；2.國內(nèi)鋼鐵生產(chǎn)和產(chǎn)能滿足預(yù)期國防要求；3.現(xiàn)有和預(yù)計可用的人力資源、產(chǎn)品、原材料、鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備；4.滿足國防要求的鋼鐵行業(yè)增長要求以及確保此類增長的要求；5.外國競爭對鋼鐵行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響；6.關(guān)閉任何國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能導(dǎo)致大量失業(yè)，政府收入減少，投資或?qū)I(yè)技能和產(chǎn)能流失，以及其他嚴(yán)重影響；7.造成削弱國家經(jīng)濟(jì)效果的相關(guān)因素；8.任何相關(guān)因素。endprint

鋁制品232調(diào)查的公眾意見征詢也與鋼鐵基本類似。

三、232調(diào)查案例分析

目前美國發(fā)起的232調(diào)查共計26項，其中商務(wù)部完成14項，財政部負(fù)責(zé)12項。

（一）被調(diào)查產(chǎn)品范圍

財政部啟動的232調(diào)查分為兩階段：第一階段是1962-1973年為應(yīng)急計劃/準(zhǔn)備辦公室主任負(fù)責(zé)期間，共計7項調(diào)查，被調(diào)查的產(chǎn)品按照先后順序分別為鐵合金、鎢制品、軸承、手表零件、變壓器，其中鐵、錳鐵合金和軸承啟動兩次調(diào)查；第二階段為1973-1980年財政部長負(fù)責(zé)期間，被調(diào)查的產(chǎn)品以石油為主，在5項調(diào)查中4次涉及石油，1次為緊固件。

轉(zhuǎn)移到商務(wù)部后，232調(diào)查的產(chǎn)品開始多樣化，除此前的石油、鐵合金、緊固件外，還對搪瓷化學(xué)加工設(shè)備、金屬切割和成形機(jī)床、注塑機(jī)械等機(jī)械設(shè)備啟動調(diào)查，還涉及鈾、集成電路陶瓷封裝，這與美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化存在一定關(guān)系。

從232調(diào)查的所有產(chǎn)品來看，部分產(chǎn)品存在多次調(diào)查，如石油被調(diào)查次數(shù)高達(dá)7次，軸承和鐵合金分別有3次，螺絲螺栓等緊固件2次。這說明美國對這些基礎(chǔ)戰(zhàn)略資料及基礎(chǔ)技術(shù)的重視，

（二）調(diào)查結(jié)果

1980年以前，美國財政部發(fā)起的12項232調(diào)查中，有4項調(diào)查認(rèn)定進(jìn)口威脅國家安全，3項采取了征收保護(hù)費、新補(bǔ)充費用、許可費的方式限制進(jìn)口，最嚴(yán)重的是對伊朗石油的禁運。

1980年以后，美國商務(wù)部啟動的14項調(diào)查中，6項結(jié)論為進(jìn)口威脅國家安全，4項總統(tǒng)決定無需調(diào)整進(jìn)口，2項采取措施，1項禁運利比亞石油，另外1項是對日本和中國臺灣地區(qū)機(jī)床實施自愿出口限制。其中，對利比亞石油禁運的裁決結(jié)果是根據(jù)1979年財政部關(guān)于石油的232調(diào)查結(jié)果，認(rèn)為禁運依然有效。對機(jī)床的232調(diào)查則來自產(chǎn)業(yè)申請。應(yīng)美國機(jī)床制造商協(xié)會的調(diào)查申請，1983年3月10日，美國商務(wù)部對機(jī)床啟動232調(diào)查。1986年5月20日，總統(tǒng)推遲公布正式?jīng)Q定并指出：尋求與國外主要供應(yīng)商的自愿約束協(xié)定，商務(wù)部和國防部制定國內(nèi)行動計劃。1986年1 2月16日，總統(tǒng)宣布自1987年1月1日起與日本和中國臺灣地區(qū)達(dá)成五年自愿出口限制。1991年1 2月27日，總統(tǒng)宣布自愿出口限制將被修改，分別延長到1992和1993年。

除機(jī)床外，美國商務(wù)部還收到制造商協(xié)會和具體公司的產(chǎn)業(yè)調(diào)查申請，如1987年的抗磨擦軸承和1992年的集成電路陶瓷封裝技術(shù)。美國商務(wù)部對集成電路陶瓷封裝和滾動軸承的調(diào)查結(jié)果是進(jìn)口產(chǎn)品并未對國家安全造成影響，但美國政府仍采取相關(guān)措施，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？鼓ゲ凛S承制造商協(xié)會（AFBMA）申請對抗磨擦軸承啟動232調(diào)查比較曲折：1987年7月17日提交調(diào)查申請；1988年7月15日向總統(tǒng)提交報告；1988年8月10日，總統(tǒng)要求補(bǔ)充材料；1988年11月28日，總體認(rèn)為進(jìn)口未對國家安全產(chǎn)生威脅，但仍采取措施，對噴氣發(fā)動機(jī)超精密軸承、用于制導(dǎo)系統(tǒng)的微型軸承和儀器儀表用精密軸承實施采購限制，即對指定范圍和特定用途的精密、微型滾動軸承限制進(jìn)口。

1992年對集成電路陶瓷封裝的232調(diào)查來自電子封裝公司Coors和陶瓷工藝系統(tǒng)公司（CeramicProcess Systems）的申請，盡管認(rèn)定進(jìn)口對國家安全未造成影響，但仍通過美國國防部、商務(wù)部的封裝行動計劃，為美國國內(nèi)相關(guān)工業(yè)提供研究和發(fā)展資金，降低電子封裝成本。

總體而言，232調(diào)查涉及的范圍更廣，涉及到美國國內(nèi)生產(chǎn)的各個行業(yè)，且與美國國家戰(zhàn)略密切相關(guān)。如上世紀(jì)七十年代末期針對石油，八十年代初期針對機(jī)床，九十年代初針對集成電路。盡管最終采取措施限制進(jìn)口的案例并不多，但對進(jìn)口產(chǎn)品的影響很大，自由裁量權(quán)也很大，限制措施多樣。我國產(chǎn)業(yè)應(yīng)及時跟進(jìn)并配合232調(diào)查的進(jìn)展，避免不利調(diào)查結(jié)果的出現(xiàn)。

[責(zé)任編輯：岳文可]endprint