兩個(gè)縣委書記的縣城改革發(fā)展之路

曾東萍

一個(gè)是廣東韶關(guān)市翁源縣，一個(gè)是廣東惠州市龍門縣，如果說(shuō)有共同點(diǎn)的話，即都是山區(qū)縣，經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)比較落后。本刊記者采訪了上世紀(jì)90年代初曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)翁源縣委書記的陳陽(yáng)和現(xiàn)任的龍門縣委書記許志暉。兩相對(duì)比之下，同樣的詞匯比如“發(fā)展”，在他們主政下的內(nèi)涵是不一樣的?，F(xiàn)任縣委書記面臨的一些壓力比如“維穩(wěn)”，其挑戰(zhàn)性和上世紀(jì)90年代沖破舊體制、舊觀念的改革相比，也很難簡(jiǎn)單一較高下。至于縣委書記的權(quán)力有何變化，在一些執(zhí)政細(xì)節(jié)中反而體現(xiàn)得最為明顯。

在上世紀(jì)90年代，一個(gè)縣委書記變得廣為人知，一般是被立為典型或被殺雞儆猴了；在這個(gè)年代，一個(gè)縣委書記變得廣為人知，一般是做出格了或做糟糕了。但廣為人知的畢竟是少數(shù)，更多縣委書記的名字并沒(méi)有留在新聞報(bào)道或社會(huì)輿論中，只是留在了當(dāng)?shù)乩习傩盏挠洃浿??！盀楣僖蝗?，造福一方”，陳?yáng)和許志暉都曾多次提到這句話。撤除外界對(duì)縣委書記的種種批評(píng)，不應(yīng)否認(rèn)，在全國(guó)各地，還有很多縣委書記在切實(shí)地思考和推動(dòng)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

但是縣域改革的方向，究竟是一個(gè)好的縣委書記帶領(lǐng)一個(gè)縣，還是一個(gè)縣決定一個(gè)好的縣委書記，則是更深層次的追問(wèn)。

大膽冒進(jìn)

拍賣土地使用權(quán)、引進(jìn)“三來(lái)一補(bǔ)”和“三資”企業(yè)、興辦經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)……這些上個(gè)世紀(jì)八九十年代曾經(jīng)激蕩人心的詞句，已逐漸隱入歷史的黃頁(yè)。但在陳陽(yáng)的講述中，這些詞語(yǔ)卻仍如滾珠般流出。這些詞語(yǔ)，曾經(jīng)深刻地影響了一個(gè)縣和一個(gè)縣委書記的命途。

1991年5月，35歲的陳陽(yáng)離開(kāi)韶關(guān)市委組織部，掛職當(dāng)縣委副書記；1993年3月，他開(kāi)始擔(dān)任翁源縣縣委書記。

那正是一個(gè)改革的年代。1992年，鄧公南巡，明確回應(yīng)“姓社姓資”爭(zhēng)論，肯定廣東市場(chǎng)改革的探索方向，“發(fā)展就是硬道理”成為最簡(jiǎn)潔的概括，而80年代初蛇口工業(yè)區(qū)喊出的“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”口號(hào)也已深入人心。在韶關(guān)偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣翁源縣的陳陽(yáng)，亦置身于潮流之中，他說(shuō)：“心中有一股激情”。當(dāng)時(shí)的陳陽(yáng)。躊躇滿志、熱情滿腔。

但翁源縣是一個(gè)貧窮的山區(qū)縣，35萬(wàn)人，財(cái)政收入2400多萬(wàn)元，還比不上富裕地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入，連干部工資都發(fā)不出。上任之前，陳陽(yáng)曾通讀翁源縣縣志。他認(rèn)為；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)救不了翁源，還是要走外向型經(jīng)濟(jì)的道路。

他有一條非常清晰的思路，既然要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要抓工業(yè)；要抓工業(yè)，就要搞集約型工業(yè)；要搞集約型工業(yè)，就要搞開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)要吸引外資，既要借鑒“三來(lái)一補(bǔ)”的做法，又要把眼睛盯在高科技和大型項(xiàng)目上。

1992年，翁源縣半年之內(nèi)召開(kāi)兩次黨政班子會(huì)議，很快形成了決議：在官渡鎮(zhèn)開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。當(dāng)年下半年，陳陽(yáng)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)開(kāi)始主持翁源縣的工作。1992年10月，官渡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)掛牌成立，總面積17平方公里，縣委縣政府授予開(kāi)發(fā)區(qū)享有縣一級(jí)權(quán)力，并在財(cái)政困難的情況下拿出1000萬(wàn)支持開(kāi)發(fā)區(qū)工作。

陳陽(yáng)從這里開(kāi)始了他的“改革探險(xiǎn)”。

當(dāng)年，廣東正涌起“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，各地紛紛搞開(kāi)發(fā)區(qū)。無(wú)論外資，還是人才，都處于爭(zhēng)奪之中。

為吸引外商投資，試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)推出讓利政策，實(shí)行以投資規(guī)模無(wú)償提供土地的辦法，“凡投資興辦項(xiàng)目固定資產(chǎn)總額在100萬(wàn)以上者，都將得到管委會(huì)提供的不同面積的無(wú)償土地。使用年限50年”。告示刊在1994年5月2日的《信息時(shí)報(bào)》和1994年5月17日的《佛山日?qǐng)?bào)》。試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)提出：企業(yè)“大小都?xì)g迎，高低都?xì)g迎。低起步，高目標(biāo)”。

為吸引人才，陳陽(yáng)高調(diào)提出“人才來(lái)去自由，今日來(lái)熱烈歡迎，明日走隆重歡送”。當(dāng)時(shí)大江南北的學(xué)子都希望到廣東大展拳腳，陳陽(yáng)認(rèn)為人才即使只來(lái)一天就走，但至少知道了翁源這個(gè)地方。他說(shuō)：“官渡樂(lè)于當(dāng)跳板?！?/p>

為吸引人氣，開(kāi)發(fā)區(qū)在中心地帶劃出5萬(wàn)平方米，建起九里香免稅市場(chǎng)，開(kāi)業(yè)僅半年，就有400多家客商，成交總額達(dá)到2.5億元。門面月租從30元漲到300元。免稅市場(chǎng)財(cái)政沒(méi)進(jìn)賬，陳陽(yáng)要的是官渡的知名度；為了讓更多人知道這個(gè)山區(qū)縣，陳陽(yáng)要求翁源所有的車，無(wú)論是公家車還是私家車，都必須在車后鏡貼上“歡迎到官渡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)”的標(biāo)語(yǔ)。

正式走馬上任縣委書記后，陳陽(yáng)提出“破釜沉舟，背水一戰(zhàn)，辦好官渡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)”，讓官渡開(kāi)發(fā)區(qū)與縣財(cái)政脫鉤，甩掉依附性，加快自我發(fā)展速度。一年多后，官渡開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)外資項(xiàng)目25家，內(nèi)聯(lián)項(xiàng)目30家，投資總額2.87億元，到位資金1.9億元。

但是，開(kāi)發(fā)區(qū)大膽激進(jìn)的政策引來(lái)非議，1993年開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)辦一年多，總投入資金6348多萬(wàn)元，其中縣財(cái)政自籌資金才1150多萬(wàn)元，銀行貸款3350萬(wàn)元，通過(guò)發(fā)行股票、債券籌集2700多萬(wàn)元，甚至引起了“論借錢開(kāi)發(fā)”的大討論；九里香免稅市場(chǎng)建立后，不用辦工商執(zhí)照，不用交稅，很快興旺起來(lái)，但來(lái)的企業(yè)魚龍混雜，甚至開(kāi)始流傳“吃喝嫖賭，請(qǐng)到官渡”的謠言。半年多后，免稅市場(chǎng)被國(guó)家工商局叫停。

陳陽(yáng)沒(méi)有被嚇住，他還有更大膽的舉動(dòng)和設(shè)想。

開(kāi)發(fā)區(qū)缺錢，他主持拍賣城鎮(zhèn)戶口，8000元安排工作，5000元不安排，一個(gè)月內(nèi)“戶口脫銷”，縣財(cái)政新增9000多萬(wàn)元；他引進(jìn)廣東省公安廳在翁源建汽車培訓(xùn)報(bào)道站。當(dāng)時(shí)公安廳的同志說(shuō)租用的地不夠，陳陽(yáng)把他們帶到山坡上，說(shuō)：“你走吧，走累了打個(gè)樁，這塊地就送給你們了?！?/p>

他提出“拍賣”鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即把鄉(xiāng)鎮(zhèn)拍賣給珠三角工業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由對(duì)方政府來(lái)開(kāi)發(fā)，實(shí)行整片的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；還提出辦一所國(guó)際孤兒院，發(fā)行福利彩票，與香港的《海峽兩岸》雜志合辦一份商業(yè)報(bào)紙，等等。但這些想法大都與法律法規(guī)抵觸而無(wú)法實(shí)施。也有一些辦成的，比如1992年，霍英東在翁源投資2000萬(wàn)港元興建了黃竹坪水電站。

陳陽(yáng)似乎是一個(gè)人在奮斗，他說(shuō)，改革看起來(lái)是有共識(shí)的，但真正到做事的時(shí)候，很多干部就怕了。當(dāng)時(shí)。由陳陽(yáng)牽頭，翁源縣委向深圳扶貧基金會(huì)申請(qǐng)到500萬(wàn)元的扶貧基金?；饡?huì)要求一份審計(jì)報(bào)告。但縣審計(jì)部門因擔(dān)心承擔(dān)責(zé)任，遲遲不愿意辦。陳陽(yáng)最后不得已發(fā)出撤職警告，審計(jì)報(bào)告才辦好；當(dāng)時(shí)九里香免稅市場(chǎng)開(kāi)辦在即，縣工商局領(lǐng)導(dǎo)有意壓住不審批，陳陽(yáng)一怒之下撤銷工商局一正三副4個(gè)局長(zhǎng)的職務(wù)。

陳陽(yáng)說(shuō)，當(dāng)時(shí)縣委書記的權(quán)力是很大的，基本想做的最后都能做。實(shí)際上，上世紀(jì)80到90年代，幾乎與中央向廣東放權(quán)同步，廣東也積極推動(dòng)向市縣放權(quán)，包括財(cái)政自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力等。而廣東省人大及其常務(wù)委員會(huì)大規(guī)模的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法，在上世紀(jì)90年代才逐步推開(kāi)。但到一個(gè)山區(qū)縣，立法規(guī)范、限制權(quán)力的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上放權(quán)的速度。

1995年12月，陳陽(yáng)任滿，本來(lái)被安排到省委組織部，但最終因投訴信也隨之到了省委——過(guò)去5年，他樹(shù)敵太多，調(diào)動(dòng)不了了之。陳陽(yáng)最后回到韶關(guān)市委任副

秘書長(zhǎng)。

陳陽(yáng)的后任縣委書記因賣官受賄，于2001年被查處。后面又歷經(jīng)了幾任縣委書記。但翁源縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于低谷。

雖然離陳陽(yáng)主政翁源已10余年，但在網(wǎng)絡(luò)論壇，仍有翁源人談起當(dāng)年的改革。有人說(shuō)，陳陽(yáng)的改革過(guò)于激進(jìn)，翁源自此陷入發(fā)展困境。馬上有人反駁，應(yīng)感謝陳陽(yáng)。是他帶來(lái)了開(kāi)放的思想，雖然引進(jìn)的東西有好有壞，但前行者是有功有過(guò)的。

陳陽(yáng)自己說(shuō)，條條大路通羅馬，當(dāng)年走的路不是最好的，但是最快的。

這是在一個(gè)充滿爭(zhēng)議的年代推行的一場(chǎng)充滿爭(zhēng)議的改革，連改革成果也爭(zhēng)論不休。但唯一沒(méi)有爭(zhēng)議的是，縣委書記陳陽(yáng)留給翁源縣的烙印太深了?；蛟S不止陳陽(yáng)，還有其他縣委書記左右了翁源縣的命運(yùn)；或許不止翁源縣，還有很多縣的命運(yùn)被某個(gè)縣委書記左右過(guò)。這個(gè)“左右”的后面，是以萬(wàn)或十萬(wàn)為單位的老百姓的具體生活。

重任下的務(wù)實(shí)發(fā)展

改革開(kāi)放走到今天，發(fā)展已不再是唯一的關(guān)鍵字?？茖W(xué)發(fā)展、維穩(wěn)和民生的重?fù)?dān)壓在縣級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子的肩上。

2009年3月，41歲的許志暉成為廣東省惠州市龍門縣的“掌舵者”。因交通和自然條件所限，龍門縣也是被第一波經(jīng)濟(jì)浪潮忽略的山區(qū)縣，但近年經(jīng)濟(jì)開(kāi)始快速發(fā)展。

14年前，許志暉從企業(yè)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用他的話來(lái)說(shuō)，“一條道走到現(xiàn)在”。當(dāng)時(shí)同學(xué)聚會(huì)，有人說(shuō)運(yùn)作的公司上市了，也有人說(shuō)操盤的基金上億了，他幾乎是最沒(méi)有光環(huán)的一個(gè)，許多人不明白他的選擇。他說(shuō)，也想為自己找個(gè)堅(jiān)持的理由。后來(lái)，在某個(gè)周末，一個(gè)偏遠(yuǎn)山區(qū)的村子向分管教育的他報(bào)告，小學(xué)課室漏水。他趕緊開(kāi)個(gè)除了喇叭不響、其他地方都響的破車趕過(guò)去。爬到教室屋頂一看，很危險(xiǎn)，馬上將學(xué)生轉(zhuǎn)移。晚上仍開(kāi)著那輛破車，載著村干部，打著手電去找希望工程要錢。他說(shuō)，回過(guò)頭來(lái)看，最大的收獲，可能在于加快或改變了那個(gè)地方的發(fā)展進(jìn)程，在老百姓心中留下了痕跡。對(duì)于目前社會(huì)對(duì)基層干部的不信任，許志暉作了些辯解：固然有少數(shù)不作為、亂作為的干部，但近年經(jīng)濟(jì)發(fā)展得這么快，無(wú)可否認(rèn)，背后肯定有一批人在干活。

許志暉到任后，提出龍門縣的發(fā)展方向：建設(shè)“珠三角生態(tài)花園”和“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特色縣”。為此，龍門縣在兩三年內(nèi)關(guān)掉了一批落后產(chǎn)能的立窯水泥企業(yè)，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而關(guān)掉一個(gè)廠的背后?？赡苁巧习俚南聧徆と撕虶DP下掉的風(fēng)險(xiǎn)。“改革是有成本的，縣委書記、縣長(zhǎng)要帶領(lǐng)大家明確龍門的發(fā)展道路是什么，選擇做什么，不做什么。但這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是民主的?！?/p>

不過(guò)，龍門縣近兩年引進(jìn)了世界500強(qiáng)企業(yè)益力礦泉水投資建廠，還吸引了溫泉旅游等多個(gè)項(xiàng)目，GDP不降反升。2009年。龍門縣GDP57.3億元，比上一年增長(zhǎng)13.3％，2010年預(yù)計(jì)65億元以上；2010年一般預(yù)算收入4.12億元，增長(zhǎng)超過(guò)40％。在落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”的考核中，龍門2008和2009連續(xù)兩年在惠州市縣區(qū)中排名第一。

與發(fā)展相伴而來(lái)的，是征地拆遷以及引發(fā)的連鎖反應(yīng)。龍門縣同樣面對(duì)這個(gè)問(wèn)題。正在修建的廣東省重點(diǎn)項(xiàng)目廣河高速。途經(jīng)龍門縣永漢鎮(zhèn)19.1公里；永漢鎮(zhèn)也簽下占地5000畝的富力溫泉度假村和占地250畝的龍之泉原生態(tài)旅游文化村等項(xiàng)目，由于征地拆遷，幾乎每天都有一宗糾紛。據(jù)永漢鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記張建民介紹，永漢鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)24個(gè)村(居)委逐步建立起綜治信訪維穩(wěn)工作站，矛盾糾紛基本做到“小事不出村組，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2009年，永漢鎮(zhèn)被評(píng)為全縣信訪工作“最佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，“零集體上訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和年度信訪工作貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。

但靠“防”和“堵”為主要手段的維穩(wěn)方式，近年受到越來(lái)越多的質(zhì)疑。永漢鎮(zhèn)更根本和有效的化解之道，或許在于5年前開(kāi)始探索的村民自治制度——“四民主工作法”：民主提事(村集體或村民提出事項(xiàng)，形成議案)、民主議事(張榜由群眾海議，村民或戶代表80％以上通過(guò)并簽名)、民主理事(選舉產(chǎn)生民主理事和民主理財(cái)小組)、民主監(jiān)事(財(cái)務(wù)公開(kāi)，定期公布進(jìn)展情況)，“四民主工作法”2005年在永漢鎮(zhèn)馬星村進(jìn)行試點(diǎn)，2006年3月在龍門全縣村級(jí)推行，2007年4月在惠州全市村級(jí)推行。“四民主工作法”賦還農(nóng)民較多的權(quán)利，并且基本做到財(cái)務(wù)公開(kāi)透明，在涉及征地、修路、宅基地分配、山林糾紛等問(wèn)題中，起到了不小的作用。

龍門縣龍?zhí)镦?zhèn)還在嘗試另一維穩(wěn)之方——“農(nóng)戶誠(chéng)信檔案管理制度”，并從2009年1月1日起在全鎮(zhèn)推行?！罢\(chéng)信檔案”記錄了龍?zhí)镦?zhèn)6000多戶農(nóng)戶的家庭基本情況，處罰、計(jì)生、越級(jí)上訪等17項(xiàng)被納入考核內(nèi)容，考核結(jié)果將直接與政府的傾斜優(yōu)惠政策，如教育、社會(huì)保障等掛鉤，據(jù)龍?zhí)镦?zhèn)人民政府黨政辦主任戴杰鋒說(shuō)，以后可能還實(shí)行誠(chéng)信星級(jí)并掛牌。但這種形式是否合法還存在爭(zhēng)議，所以暫未在更大范圍推行。

“社會(huì)穩(wěn)定對(duì)縣委書記是第一責(zé)任，對(duì)地方發(fā)展也是重要基礎(chǔ)?！痹S志暉說(shuō)。“國(guó)內(nèi)發(fā)生過(guò)多宗大的群體性事件，很多縣委書記可能都有同感。如果對(duì)身邊發(fā)生的事情處理不及時(shí)、不果斷、不到位，群體性事件就有可能發(fā)生在我們的管轄內(nèi)。”2010年，龍門縣拿出了150多萬(wàn)元連續(xù)第三年獎(jiǎng)勵(lì)“零上訪”的村委會(huì)和村民小組，包括信訪維穩(wěn)工作先進(jìn)集體、先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人。

普通民眾思想觀念的嬗變和利益訴求的增加，甚至網(wǎng)絡(luò)輿論的興起，都對(duì)縣委書記構(gòu)成不小的壓力。他們同時(shí)也承受著來(lái)自上級(jí)的壓力。惠州市對(duì)龍門縣縣委書記和縣長(zhǎng)的考核指標(biāo)分別多達(dá)40多項(xiàng)，包括科學(xué)發(fā)展、社會(huì)管理、生態(tài)建設(shè)、安全穩(wěn)定等。

“中國(guó)有自己的現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)在很多社會(huì)精英要求進(jìn)行政治體制改革，無(wú)可否認(rèn)，我們的體制還存在一些深層次問(wèn)題。但中國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展來(lái)奠定基礎(chǔ)?！痹S志暉說(shuō)，“我曾經(jīng)也是學(xué)生，也充滿理想與激情。但真正到了農(nóng)村，到了基層，發(fā)現(xiàn)很多事情不是這么簡(jiǎn)單，不是理想就可以推動(dòng)，而必須從實(shí)際出發(fā)，找到適合中國(guó)自己的道路?！?/p>

龍門縣務(wù)實(shí)堅(jiān)定的改革推進(jìn)，隱約貫穿著縣委書記許志暉的思路。陳陽(yáng)式的改革，在今天已不可能重現(xiàn)，但許志暉們面臨的難題可能更加復(fù)雜。