廣西財政資金績效委托第三方評價的問題及對策

秦艷　蔣海勇

[摘要]近年，委托第三方評價因其專業(yè)性、獨(dú)立性，在廣西財政資金績效評價中得到較廣泛地運(yùn)用，文章分析了廣西財政資金績效委托第三方評價發(fā)展概況及其存在的對績效評價認(rèn)識偏差、法制規(guī)范還不完善、第三方機(jī)構(gòu)選擇的合理性等問題，認(rèn)為應(yīng)從轉(zhuǎn)變觀念、完善制度和改進(jìn)操作三個層面著手，對廣西委托第三方評價進(jìn)行改進(jìn)并提出樹立正確績效評價理念、完善規(guī)章制度和改進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)遴選等具體建議。

[關(guān)鍵詞]財政資金；績效評價；第三方

在財政資金績效評價上，第三方評價因其專業(yè)、獨(dú)立和客觀公正等特點(diǎn)，使其在一定程度上克服了財政部門自我評價的缺陷，因此，近年來在我國地方政府財政資金績效評價中得到較廣泛地運(yùn)用。但是，財政資金績效委托第三方評價在實(shí)踐中也存在某些問題，阻礙了第三方評價的發(fā)展。本文基于筆者近年來多次參與廣西財政資金績效評價的經(jīng)驗(yàn)體會，對廣西財政資金績效委托第三方評價存在的問題進(jìn)行剖析并提出對策，以期對財政資金績效第三方評價發(fā)展有所裨益。

一、廣西財政資金績效委托第三方評價的發(fā)展概況

委托第三方評價通常被認(rèn)為是受上級部門或財政部門委托、主要通過公開招投標(biāo)方式來選擇第三方機(jī)構(gòu)對政府財政績效工作展開部分或全面的評估。從國內(nèi)財政資金績效第三方評價的實(shí)踐來看，委托第三方評價是當(dāng)前各地的主要形式，廣西也不例外。自2010年以來，廣西壯族自治區(qū)在財政資金績效委托第三方評價上進(jìn)行了一些探索嘗試，通過政府采購向第三方機(jī)構(gòu)購買財政資金績效評價服務(wù)。根據(jù)公布的政府采購結(jié)果累計(jì)有51次第三方機(jī)構(gòu)提供績效評價服務(wù)。財政資金績效評價服務(wù)政府采購情況見表1。

從近年來廣西財政績效委托第三方評價發(fā)展的情況來看，逐步建立了較完善的財政資金績效評價制度體系，對第三方評價進(jìn)行了初步規(guī)范：如在《廣西壯族自治區(qū)財政支出績效評價暫行辦法》（2011）中就對第三方評價的實(shí)施范圍、工作規(guī)范和專家資質(zhì)要求等進(jìn)行了原則規(guī)定。從評價范圍來看，第三方評價的范圍從早期的項(xiàng)目資金的績效再評價拓展為不僅包括項(xiàng)目資金、專項(xiàng)資金的績效評價，還涵蓋部門整體支出和財政政策績效評價等；此外，第三方機(jī)構(gòu)還根據(jù)財政部門委托，開展績效目標(biāo)管理、政策咨詢等預(yù)算績效管理工作服務(wù)。

二、廣西財政資金績效委托第三方評價存在的問題

（一）對績效評價的認(rèn)識還存在一定偏差

績效評價自產(chǎn)生以來就是以結(jié)果為評價重心，在財政支出績效評價中要求評價強(qiáng)化“結(jié)果導(dǎo)向”和“公眾滿意導(dǎo)向”。0就廣西已經(jīng)開展的財政資金績效評價來看，無論是財政部門、被委托的第三方機(jī)構(gòu)還是被評價單位，仍然在一定程度上將財政績效評價與績效審計(jì)、財政監(jiān)督混為一談，突出表現(xiàn)就是在評價中強(qiáng)調(diào)對財政資金使用的合法性、合規(guī)性評判而對資金使用的成效關(guān)注不足，將績效評價當(dāng)作又一次財政監(jiān)督檢查。

（二）對第三方R-價的法制規(guī)范還不完善-

對于第三方評價的法規(guī)制度規(guī)范，盧揚(yáng)帆等認(rèn)為目前還存在評價權(quán)來源和評價中第三方的權(quán)力邊界、第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件和第三方評價應(yīng)遵循怎樣的程序等規(guī)范尚未明確的問題。從廣西現(xiàn)有的財政績效評價相關(guān)制度文件來看，雖然對第三方評價有一些原則性規(guī)定，但在對第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件、評價中第三方的權(quán)力、第三方評價程序等方面還未有詳細(xì)規(guī)定。

（三）選擇第三方機(jī)構(gòu)的合理性有待提高

選擇適當(dāng)?shù)牡谌綑C(jī)構(gòu)是保障績效評價結(jié)果質(zhì)量的前提。廣西財政資金績效評價第三方機(jī)構(gòu)是通過政府采購以公開招投標(biāo)等方式確定的，在形式上應(yīng)是客觀公正的。但是，由于在公開招標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)不合理和評委評分的主觀偏好影響下，可能出現(xiàn)中標(biāo)的第三方機(jī)構(gòu)并不合適的狀況。從廣西財政資金績效評價服務(wù)政府采購的實(shí)踐來看，存在某些評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)不太合理的情況。如某招標(biāo)公司設(shè)定的評標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)中：“擬投入人員配置分”為25分，評分標(biāo)準(zhǔn)只考慮了投入人員數(shù)量、注冊執(zhí)業(yè)資格、職稱三個方面情況，卻沒有考慮投入人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)是否滿足績效評價的需要；另外，“服務(wù)方案分”為25分，其中：“工作方案分”10分，“其它服務(wù)承諾分”10分，投標(biāo)人在廣西南寧市設(shè)立有常設(shè)機(jī)構(gòu)5分。這樣的分?jǐn)?shù)權(quán)重分配也沒有很好地體現(xiàn)工作方案的重要性，而工作方案設(shè)計(jì)的好壞恰恰反映了中介機(jī)構(gòu)績效評價工作組織水平的高低，是評價工作能否順利進(jìn)行的重要保障。從廣西財政資金績效評價服務(wù)政府采購的結(jié)果來看，大多數(shù)都是會計(jì)師事務(wù)所（公司）中標(biāo)，這在一定程度上也會讓人產(chǎn)生究竟是購買績效評價服務(wù)還是會計(jì)、審計(jì)服務(wù)的思考，畢竟績效評價與會計(jì)、審計(jì)業(yè)務(wù)還是有較大區(qū)別的。

（四）第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立評價還存在較多障礙

第三方績效評價的公信力來源于第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性。財政資金績效評價中第三方的獨(dú)立性表現(xiàn)在：獨(dú)立制定評價方案、獨(dú)立組建評價團(tuán)隊(duì)、獨(dú)立開展評價和獨(dú)立作出評價結(jié)論等。③但在廣西委托第三方評價的實(shí)踐中，第三方機(jī)構(gòu)的績效評價源于財政部門的委托，在評價中不僅受到財政部門的影響（如評價方案、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)等需要財政部門認(rèn)可），還會受到被評價單位或項(xiàng)目實(shí)施單位的影響（如提供評價所需的材料的及時性、全面性等），這導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)在評價操作上不能保持相對于財政部門和被評價單位的超然“獨(dú)立性”。譬如，在評價實(shí)踐中，第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)專業(yè)素質(zhì)確定的績效評價三級指標(biāo)體系因各種理由被刪減或更換。

三、完善廣西財政資金績效委托第三方評價的建議

為促進(jìn)財政資金委托第三方評價的順利開展，必須從轉(zhuǎn)變觀念、完善制度和改進(jìn)操作三個層面著手對當(dāng)前的委托第三方評價進(jìn)行改進(jìn)。在觀念上，要正確定位績效評價，厘清財政績效評價與財政監(jiān)督、績效審計(jì)的聯(lián)系和區(qū)別；在制度上，要加強(qiáng)第三方評價的規(guī)章制度建設(shè)，完善制度規(guī)范；在操作上，要改進(jìn)對第三方機(jī)構(gòu)的遴選、提高第三方在評價操作過程中的獨(dú)立性。具體措施建議如下：

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)樹立正確的績效評價理念

財政績效評價是對財政資金運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性及可持續(xù)影響的綜合評判，“結(jié)果導(dǎo)向”是績效評價的核心理念。財政績效評價與財政監(jiān)督、績效審計(jì)既有聯(lián)系又有本質(zhì)的區(qū)別：財政績效評價與財政監(jiān)督的對象雖然一致，但財政監(jiān)督主要關(guān)注的是財政資金運(yùn)用的合法合規(guī)性，對效果并不評判?！妒澜鐚徲?jì)組織審計(jì)準(zhǔn)則》將績效審計(jì)定義為“對被審計(jì)單位在履行職責(zé)時利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)”，與財政績效評價一樣都關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，但績效審計(jì)更關(guān)注“效率”而績效評價更關(guān)注“效果”，并且績效審計(jì)的內(nèi)容不包含對公平性和可持續(xù)影響的評判。對財政績效評價的“結(jié)果導(dǎo)向”的核心理念，必須有全面正確認(rèn)識，才能在績效評價的實(shí)踐中不偏離方向。為此，應(yīng)加強(qiáng)對財政部門、被評價單位和第三方機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的財政資金績效評價知識培訓(xùn)，以幫助他們樹立正確的績效評價理念。此外，還應(yīng)促進(jìn)廣西的第三方機(jī)構(gòu)與廣州等地的高水平第三方機(jī)構(gòu)的交流，借鑒他們在績效評價方面的先進(jìn)理念和方法。

（二）加快完善第三方評價的規(guī)章制度

完善的管理制度體系，是保障第三方評價順利開展的制度基礎(chǔ)。針對目前有關(guān)制度文件對第三方評價缺乏詳細(xì)規(guī)定的現(xiàn)狀，財政部門應(yīng)考慮制訂《財政資金績效第三方評價管理辦法》等規(guī)章制度，對委托第三方評價的權(quán)力來源、第三方機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件、第三方的獨(dú)立評價權(quán)、第三方評價程序等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，進(jìn)一步明確委托第三方評價的依據(jù)和規(guī)范第三方評價操作。在條件成熟后，還可以考慮推進(jìn)相關(guān)立法以提高第三方評價的制度保障層次。

（三）改進(jìn)對第三方機(jī)構(gòu)的遴選

遴選出合適的第三方評價機(jī)構(gòu)是委托第三方評價的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要遵循“專業(yè)匹配”的原則，將第三方組織引入適合其專長發(fā)揮的評估領(lǐng)域，防止無序引入和評估錯位。針對現(xiàn)有財政績效評價服務(wù)政府采購公開招投標(biāo)中存在的問題，應(yīng)根據(jù)績效評價服務(wù)內(nèi)容的要求，合理設(shè)計(jì)評分標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考察第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、綜合性是否與績效評價的專業(yè)性和綜合性要求相適應(yīng)。如：在人員配置上應(yīng)增加專業(yè)人員搭配是否合理的評分點(diǎn)，服務(wù)方案中增加工作方案的分值并刪除或減少帶有地方保護(hù)主義色彩的“投標(biāo)人在廣西南寧市設(shè)立有常設(shè)機(jī)構(gòu)”的分值。

（四）改善外部環(huán)境提高委托第三方評價的獨(dú)立性

第三方評價應(yīng)該保持其獨(dú)立性，這是第三方評價公信力的來源。然而，第三方機(jī)構(gòu)能在多大程度上保持其獨(dú)立性，就如盧揚(yáng)帆等所指出的：“不僅取決于其本身能夠恪守民間本位，堅(jiān)守民間的價值立場，還取決于很多深層次的制度和文化因素”。為提高委托第三方評價的獨(dú)立性，應(yīng)營造有利于第三方獨(dú)立評價的外部氛圍，改變現(xiàn)有的財政部門、項(xiàng)目單位直接干預(yù)績效評價方案、評價指標(biāo)體系的做法，采取整體委托方式，確保第三方機(jī)構(gòu)能獨(dú)立自主地最終確定評價方案、評價指標(biāo)體系并獨(dú)立作出評價結(jié)論。財政部門做好對第三方機(jī)構(gòu)在評價過程中是否存在違法違規(guī)行為的監(jiān)督和對評價工作的質(zhì)量考核即可。

[責(zé)任編輯：龐芳洲]endprint