中國(guó)農(nóng)村土地制度存在的問題與對(duì)策研究

楊芯毅

【摘 要】農(nóng)村土地制度雖然在中國(guó)實(shí)施了近30年，并且取得了一定的成果，但是這一制度在實(shí)施過程中還存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村土地閑置問題嚴(yán)重，土地所有權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)民人均耕地逐步減少，農(nóng)地使用權(quán)的運(yùn)行不科學(xué)等方面的問題，本文在剖析這些問題的基礎(chǔ)上，有的放矢地提出了加快啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革督察工作，加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，加快解決農(nóng)村土地閑置問題，依法保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，加快啟動(dòng)民生改善工程的解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；使用權(quán)；制度；問題；對(duì)策

一、我國(guó)農(nóng)地制度存在的問題

1.農(nóng)村土地閑置問題嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村住房閑置問題日益嚴(yán)重。農(nóng)村住房大量閑置，不但造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村的建設(shè)與規(guī)劃，嚴(yán)重阻止了新農(nóng)村建設(shè)的步伐；農(nóng)村閑置房屋不但侵占了大量的耕地，而且影響了農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境；不但導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且加劇了耕地短缺的社會(huì)矛盾；不但存在安全的隱患，而且為農(nóng)村的衛(wèi)生與防疫造成了死角；不但容易引發(fā)農(nóng)村宅基的糾紛，而且造成左鄰右舍關(guān)系的不和睦?？傊?，嚴(yán)重影響了農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.土地所有權(quán)權(quán)能殘缺

首先從集體角度看，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟誰(shuí)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表不得而知；村民小組雖是基礎(chǔ)，但沒有法律地位、沒有經(jīng)濟(jì)核算形式、沒有辦公地點(diǎn)，有的甚至連小組長(zhǎng)也沒有，遇事由各戶聯(lián)合推舉一名代表來商談。這就大大削弱了集體作為農(nóng)地所有權(quán)主體的能力資格。其次從農(nóng)民個(gè)體角度看，作為集體成員的農(nóng)民個(gè)人，其對(duì)集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，農(nóng)民是以行使使用權(quán)來體現(xiàn)其作為集體成員的所有權(quán)的，但使用權(quán)和所有權(quán)畢竟是產(chǎn)權(quán)的不同權(quán)項(xiàng)，具有不同的權(quán)能，使用權(quán)不能代替所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民個(gè)體的使用權(quán)也是在所有權(quán)的權(quán)能行使范圍內(nèi)被保證行使的權(quán)利，權(quán)能行使具有一定的局限性；另外，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)淡薄，法律法規(guī)又沒有明確規(guī)定農(nóng)民個(gè)體和集體在農(nóng)地所有權(quán)方面的相關(guān)性，對(duì)農(nóng)民個(gè)體來說所有權(quán)的歸屬不能給其帶來什么“額外”的收益，所以客觀上形成了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的麻木不仁。這種具有“雙重殘缺”特征的農(nóng)地所有權(quán)，客觀上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或基層官員可乘之機(jī)，他們?cè)谛惺雇恋卣饔?、承包、流轉(zhuǎn)以及機(jī)動(dòng)地的處置中超越代理人的權(quán)力設(shè)定，規(guī)避代理人的義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)，違背集體作為農(nóng)地所有者的意志搜取利益，造成事實(shí)上的農(nóng)地所有權(quán)行使的不充分。

3.農(nóng)民人均耕地逐步減少

近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速發(fā)展，中國(guó)人均耕地已減少到1.4畝，還不到世界平均水平的40%。為了保障糧食安全，中國(guó)實(shí)行了“最嚴(yán)格的土地管理制度”。土地是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，是發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。中國(guó)人多地少，13億人中有9億生活在農(nóng)村。因此，保護(hù)好耕地，特別是基本農(nóng)田，關(guān)系到中國(guó)的國(guó)家安全，也關(guān)系著億萬農(nóng)民的生計(jì)。雖然，在中國(guó)城市化的進(jìn)程中，不可避免地要占用耕地，但是，如何在這個(gè)進(jìn)程中，合理利用土地，充分保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，是新農(nóng)村建設(shè)面臨的一個(gè)難題。

4.農(nóng)地使用權(quán)的運(yùn)行不科學(xué)

雖然現(xiàn)行的農(nóng)地家庭承包制賦予農(nóng)戶（農(nóng)民）較大的農(nóng)地使用權(quán)，并且已構(gòu)建的制度規(guī)范體現(xiàn)了以使用權(quán)為核心的制度趨向，但是現(xiàn)實(shí)中來自多方面的因素作用于農(nóng)地承包關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)自身又無法抵御外界作用力的干擾，導(dǎo)致那么土地使用權(quán)運(yùn)行不科學(xué)。

二、促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度科學(xué)變遷的對(duì)策

1.加快啟動(dòng)農(nóng)村土地制度改革督察工作

加強(qiáng)改革督察是中央的明確部署，是國(guó)土資源部黨組的要求，也是落實(shí)農(nóng)村土地制度改革的重要任務(wù)，確保取得預(yù)期成效的重要方法，是《土地管理法》修法的重要支撐。各地區(qū)各部門要把抓改革落實(shí)擺到重要位置，更好發(fā)揮改革督察打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、破除阻力、追效問責(zé)的作用，拓展改革督察工作廣度深度。

要堅(jiān)持以問題導(dǎo)向來督察，（1）督察改革試點(diǎn)的總體部署，看看地方組織領(lǐng)導(dǎo)是否健全，基礎(chǔ)工作是否扎實(shí)；（2）督察改革試點(diǎn)的總體進(jìn)展、成效，根據(jù)改革的目標(biāo)和時(shí)間表、路線圖，看看配套制度是否及時(shí)出臺(tái)、抓緊落實(shí)，相關(guān)改革任務(wù)是否配套跟進(jìn)，政策銜接是否順暢；（3）對(duì)“三塊地”制度改革各自的進(jìn)展情況進(jìn)行督察，按照好、中、差的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行評(píng)判。

在監(jiān)察的過程中，要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：（1）貫徹中央精神，全面準(zhǔn)確把握中辦國(guó)辦《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》、試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則、中央有關(guān)部門制定的政策文件及試點(diǎn)實(shí)施方案；（2）扎實(shí)落實(shí)部黨組及“責(zé)任落實(shí)年”活動(dòng)的要求，壓實(shí)改革責(zé)任，推動(dòng)改革落地生效；（3）深入摸清實(shí)際情況，通過講座交流、問卷調(diào)查、查閱資料、查看現(xiàn)場(chǎng)等多種方式，深入實(shí)際、深入基層，一竿子插到底；（4）寫好督察報(bào)告，要達(dá)到有情況、有問題、有分析、有建議“四有”要求；（5）注意學(xué)習(xí)借鑒、比較分析；（6）注意督察紀(jì)律，加強(qiáng)廉潔自律，切實(shí)落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神和有關(guān)紀(jì)律要求。

2.加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作

為加快統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，要成立督導(dǎo)調(diào)研組，并實(shí)地查看各個(gè)項(xiàng)目試點(diǎn)的地塊，與部分鎮(zhèn)（村）村民和用地企業(yè)代表開展座談，聽取市政府及財(cái)政、人社等相關(guān)部門，關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的進(jìn)展介紹，并就現(xiàn)階段改革成果進(jìn)行總結(jié)與提煉。對(duì)于推進(jìn)進(jìn)度不快和試點(diǎn)政策延續(xù)性不明確等問題要及時(shí)解決。

在改革試點(diǎn)工作中，要大膽試、大膽闖，在土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市兩個(gè)方面要進(jìn)行調(diào)查摸底。特別是在規(guī)范完善土地征收程序、多元保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面獲取經(jīng)驗(yàn)。要全面分析試點(diǎn)工作利弊、提煉總結(jié)改革成果，組織開展交叉督察、深入推進(jìn)試點(diǎn)工作總結(jié)評(píng)估的重要基礎(chǔ)。在推進(jìn)工作中，應(yīng)當(dāng)保持良好的工作作風(fēng)，親力親為抓好統(tǒng)籌，積極主動(dòng)參與改革，將試點(diǎn)工作與耕地保護(hù)、規(guī)劃管控、用途管制等日常工作緊密結(jié)合，平衡好土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市兩項(xiàng)改革之間的范圍邊界，協(xié)調(diào)好增值收益的調(diào)節(jié)與分配，確保統(tǒng)籌穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，為下一步完善修法積累實(shí)踐基礎(chǔ)。

3.加快解決農(nóng)村土地閑置問題

面對(duì)農(nóng)村日益嚴(yán)重的土地閑置問題，依法依規(guī)解決好農(nóng)村大量的房屋閑置問題，科學(xué)應(yīng)用有限的土地資源，對(duì)于提升農(nóng)村土地資源的利用率，解決當(dāng)前我國(guó)土地越來越少的問題，對(duì)于加快新農(nóng)村的建設(shè)具有重要意義。科學(xué)地解決農(nóng)村土地閑置問題，加大對(duì)于各種形式的違法農(nóng)村房屋的回收力度。例如：進(jìn)城落戶農(nóng)民的房屋，建筑面積超標(biāo)的房屋，一戶多宅的房屋，不在宅基地規(guī)劃范圍內(nèi)建造的房屋，長(zhǎng)時(shí)間無人居住有危險(xiǎn)的房屋，在閑置宅基地上自行建造的房屋等等。

4.依法保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是國(guó)家、省、市的重要決策與工作要求，是深化農(nóng)村土地使用制度改革的重要措施，是維護(hù)那么合法權(quán)益的科學(xué)途徑，更是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展與全局的穩(wěn)定，是一件勢(shì)在必行的大事。

推進(jìn)確權(quán)工作要堅(jiān)持確保穩(wěn)定、依法治理、因地制宜、尊重民意等原則，強(qiáng)化組織勞動(dòng)，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，科學(xué)引導(dǎo)那么轉(zhuǎn)變觀念，主動(dòng)參與確權(quán)，“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，確保確權(quán)登記頒證工作目標(biāo)任務(wù)的順利完成。采取“確權(quán)確股到戶”的方式，通過確權(quán)頒證，將依法保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地承包管理的規(guī)范化與科學(xué)化。

5.加快啟動(dòng)民生改善工程

省地政府或部門要制定切實(shí)可行的被征地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)文件，將被征地農(nóng)民納入基本生活或養(yǎng)老保障的范圍之中，積極籌集被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金。加快新農(nóng)村建設(shè)改善民生工程的實(shí)施與落實(shí)。

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