進(jìn)境集裝箱檢疫工作思考與建議

鐘麗紅+孟磊

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，跨國貨物交易、人員交流日益頻繁，由之產(chǎn)生的國門生物安全及衛(wèi)生安全面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其中，作為國際貿(mào)易的主要交通工具，集裝箱在給人們帶來極大便利的同時(shí)，也可能“隨身”攜帶了一些疫情疫病，給人民群眾身體健康與生命安全帶來極大威脅。因此，對進(jìn)境集裝箱進(jìn)行檢疫，就成為很多國家的共識。

雖然我國國門安全面臨著日益復(fù)雜的形勢，但我國進(jìn)境集裝箱檢疫工作起步比較晚，在一定程度上還存在著與現(xiàn)實(shí)狀況不完全適應(yīng)的現(xiàn)象。本文就從這些現(xiàn)象出發(fā)，進(jìn)行簡單的分析，并提出相應(yīng)的解決對策。

一、我國進(jìn)境集裝箱檢疫工作中存在的問題

1.認(rèn)識不夠到位。進(jìn)出口企業(yè)和民眾普遍高度重視進(jìn)口商品的質(zhì)量安全及檢驗(yàn)，但往往對檢疫工作尤其是進(jìn)境集裝箱檢疫重視不夠?！叭龣z合一”已將近20年，但許多人直至今日還將“出入境檢驗(yàn)檢疫局”稱作“商檢局”，僅僅從這一稱呼上，就可以看出他們的“厚此薄彼”，即對商品質(zhì)量的重視與檢疫的輕視。

2.法律不夠健全。涉及到進(jìn)境集裝箱檢疫的法律主要包括：1992年施行的《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》（以下簡稱進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法）、1987年施行并經(jīng)2007年修訂的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡稱國境衛(wèi)生檢疫法）等由全國人大常委會通過的法律以及其他行政法規(guī)、部門規(guī)章。這些法律對保障進(jìn)境集裝箱動(dòng)植物安全與衛(wèi)生安全起到了很好的保障作用，但是其不足之處也日益顯現(xiàn)。例如，進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法對于來自動(dòng)植物疫區(qū)，未經(jīng)檢疫合格而擅自入境，且未引起重大動(dòng)植物疫區(qū)的進(jìn)境集裝箱缺乏必要的行政處罰措施。再如，國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則中規(guī)定的，對違法行為可以處以警告或100元以上5000以下的罰款，也就意味著，對同一違法行為既可以不罰款又可以罰款，而罰款額度竟然相差50倍，將行政處罰的基準(zhǔn)設(shè)置的過于寬泛，容易引起自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用，構(gòu)成不合理行政。

3.流程不夠優(yōu)化。根據(jù)國境衛(wèi)生檢疫法的規(guī)定，入境的交通工具和人員，必須在最先到達(dá)的國境口岸的指定地點(diǎn)接受檢疫。而進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法，對于應(yīng)當(dāng)接受檢疫的進(jìn)境集裝箱則沒有“必須在最先到達(dá)的國境口岸的指定地點(diǎn)接受檢疫”的明確規(guī)定?？紤]到我國口岸設(shè)置的實(shí)際情況，這就很可能出現(xiàn)進(jìn)境集裝箱在最先到達(dá)的國境口岸接受衛(wèi)生檢疫，而在二線口岸接受動(dòng)植物檢疫的情況。這一方面會造成企業(yè)成本上升，不利于通關(guān)便利化；另一方面也會造成檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分不清，既可能造成行政資源的浪費(fèi)也可能為動(dòng)植物疫情擴(kuò)散埋下隱患。

4.責(zé)任不夠明確。這里的責(zé)任問題，指的是當(dāng)進(jìn)境集裝箱出現(xiàn)不符合國家規(guī)定的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)由哪位貨主來負(fù)責(zé)。由于進(jìn)出口業(yè)務(wù)的多樣化，一些小型或數(shù)量較少的貨物的進(jìn)口商為了節(jié)省成本，往往會與其他貨主的貨物共同使用同一集裝箱，而且有時(shí)候不同貨物中有些是法檢貨物，有些則不是，假如該進(jìn)境集裝箱的檢疫不符合國家要求，該由誰負(fù)責(zé)任？是由某一個(gè)或幾個(gè)法檢貨物的貨主負(fù)責(zé)還是由全體貨主共同負(fù)責(zé)？他們的責(zé)任是按份還是連帶承擔(dān)？責(zé)任不清晰，就容易造成貨主互相推諉，既對檢驗(yàn)檢疫工作人員的工作帶來較大干擾，又容易對國門公共安全造成保障不力。

二、做好進(jìn)境集裝箱檢疫工作的幾點(diǎn)建議

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。要站在國家戰(zhàn)略安全的高度深刻認(rèn)識做好進(jìn)境集裝箱檢疫工作的重大意義，要把做好進(jìn)境集裝箱檢疫工作當(dāng)作一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭來嚴(yán)陣以待。近年來，外來有害生物入侵風(fēng)險(xiǎn)越來越多樣化，無論是種類還是數(shù)量都呈現(xiàn)出新特征，其中一系列案例警示我們，入境集裝箱作為攜帶疫情疫病的重要載體，很容易造成極大危害。我們對進(jìn)境集裝箱攜帶有害生物問題絕不能掉以輕心、麻痹大意，哪怕是進(jìn)境空箱。進(jìn)境集裝箱檢疫的作用不可或缺、地位不可替代，必須引起高度重視。

2.完善法律，依法行政。一方面要及時(shí)對現(xiàn)行的法律進(jìn)行檢查、修訂。我國的進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例分別于1992年、1997年施行以來，從未進(jìn)行任何修訂，而自從2001年我國加入世界貿(mào)易組織以后，我國的對外貿(mào)易環(huán)境與往日有了極大的不同。因此，為了積極適應(yīng)進(jìn)境集裝箱檢疫工作的新形勢，就必須與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)適度地修改有關(guān)法律。在修訂法律的過程中，尤其要注意行政處罰與刑事處罰的界限與銜接，要做到處罰與違法程度相一致；另一方面，要出臺具體的自由裁量權(quán)實(shí)施規(guī)則，并向社會公開，做到合理行政。國家質(zhì)檢總局雖然在2010年公布了《質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》，但某些下屬機(jī)構(gòu)并未按照該規(guī)則要求，制定行政處罰裁量基準(zhǔn)或者雖然制定了但并未向社會公開。建議有權(quán)進(jìn)行行政處罰的機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)制定罰款細(xì)則，并將有關(guān)處罰的“計(jì)算規(guī)則”向社會公開。通過公開，可以減少行政復(fù)議或行政訴訟，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

3.優(yōu)化流程，提質(zhì)增效。通過優(yōu)化檢疫流程，來提高工作效率、保證工作質(zhì)量。建議明確入境集裝箱的動(dòng)植物檢疫也要在最先到達(dá)的口岸進(jìn)行，這既能既能有效地提高通關(guān)便利化的水平，又能保證疫情疫病拒之于國門之外，也與檢驗(yàn)檢疫通關(guān)一體化的要求相適應(yīng)。同時(shí)，可以對進(jìn)境集裝箱檢疫也采用風(fēng)險(xiǎn)管理，對于常態(tài)下來自于低風(fēng)險(xiǎn)國家或地區(qū)的集裝箱采取相應(yīng)的便利措施。

4.明確責(zé)任，守護(hù)國門。進(jìn)境集裝箱違反檢疫規(guī)定的，能夠確定具體責(zé)任人的，由其負(fù)責(zé)；不能確定具體責(zé)任人的，由集裝箱內(nèi)貨物的所有貨主共同負(fù)責(zé)。這一方面是為了更好地保護(hù)公共利益不受侵犯，確保國門公共安全；另一方面也是為了節(jié)約行政成本，減少推諉扯皮現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確，所有貨主或部分貨主共同負(fù)責(zé)的，他們應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)連帶責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)既可以要求共同責(zé)任人也可以要求其中一部分責(zé)任人履行義務(wù)，這也是基于最大限度保護(hù)國門安全的考慮。endprint