行政立法不作為的法律救濟(jì)

余娟

【摘要】隨著全球經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)張，各種事項(xiàng)變的越來(lái)越復(fù)雜，一些社會(huì)機(jī)制方面出現(xiàn)了許多的缺陷與不足，現(xiàn)在已有的國(guó)家法律就有許多的弊端，尤其是三權(quán)分立理論。為了解決這些不足，國(guó)家提出了行政立法，但是在行政富有法律義務(wù)的基礎(chǔ)上，有一些行政立法不作為的現(xiàn)象發(fā)生，這是一種消極的履行法律的行為，會(huì)對(duì)社會(huì)各界法律的受眾產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅與影響。因此，對(duì)行政立法不作為的法律救濟(jì)探討就顯得非常有意義，本文將從目前行政立法不作為的法律救濟(jì)的現(xiàn)狀展開(kāi)研究，并提出相應(yīng)的可行性對(duì)策與展望。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分立理論 行政立法 不作為 法律救濟(jì)

傳統(tǒng)的三權(quán)分立理論主要涉及到三個(gè)方面，主要是行政主體、行為以及救濟(jì)，大多數(shù)的研究非常注重對(duì)行政主體探討，而對(duì)行政行為與法律救濟(jì)方面的研究就相對(duì)較少一些，當(dāng)了解到法律機(jī)制的不足和法務(wù)的專(zhuān)業(yè)化沖突越來(lái)越明顯時(shí)，國(guó)家才開(kāi)始制定相應(yīng)的行政立法與法律救濟(jì)等相應(yīng)法律制度，行政不作為就是其中之一，行政立法不作為又包含在行政不作為的表現(xiàn)形式里，它比較隱蔽，很難發(fā)現(xiàn)它。但是作為一種法律救濟(jì)方式，存在比較消極的行為影響，會(huì)損害到法律受眾相應(yīng)的權(quán)益，因此，必須完善它的法律救濟(jì)方式，以此解決目前存在矛盾沖突。

一、相關(guān)概念的界定及其特點(diǎn)

（一）行政立法

一般分為廣義與狹義的概念，不過(guò)認(rèn)定狹義的概念居多，指的是相關(guān)行政機(jī)關(guān)的法律，具體是指相應(yīng)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的范圍與準(zhǔn)則制定具有針對(duì)性的行政法律法規(guī)的行為。這個(gè)行政立法的概念也被稱為形式意義上的行政立法。

（二）行政不作為

它是屬于行政行為，按照行政主體具有履行法律義務(wù)為準(zhǔn)則，在一定的履行期限內(nèi)，有執(zhí)行的能力而沒(méi)有去執(zhí)行或者不想執(zhí)行的消極活動(dòng)。具體是行政主體具有作為的能力，但是在法律程序上超過(guò)期限不作為的行為。

（三）行政立法不作為

根據(jù)以上的含義解析，從中可以得出行政立法不作為的含義是建立在行政立法與行政不作為的基礎(chǔ)上，指的是有履行法定的義務(wù)與責(zé)任，也有實(shí)行的能力，但是在規(guī)定的時(shí)間和期限內(nèi)，沒(méi)有執(zhí)行規(guī)定的行政法規(guī)或者是相應(yīng)規(guī)章制度的一種消極行為。

（四）行政立法不作為的特點(diǎn)

行政立法不作為的特點(diǎn)有違法性、消極性及其隱蔽性。

違法性，國(guó)家之所以開(kāi)展行政立法作為，就是對(duì)法律實(shí)施的救濟(jì)，但是行政立法不作為與其背道而馳，必然是違法的行為。由于行政法規(guī)履行是有一定的期限的，行政主體要在期限范圍內(nèi)履行相關(guān)的法律義務(wù)，盡管能夠履行，超過(guò)期限也是一種違法的行為。并且因?yàn)樾姓黧w沒(méi)有實(shí)行法定的義務(wù)與責(zé)任，使得法律受眾的權(quán)益受到了損害，行政法律的執(zhí)行沒(méi)有依據(jù)，這對(duì)他們的合法權(quán)益是不利的。

消極性，行政立法是具有積極性的特點(diǎn)，行政立法作為更是要求積極履行法定義務(wù)與規(guī)章制度，但是行政立法不作為與我國(guó)現(xiàn)在的法律相矛盾，行政主體在程序的執(zhí)行程度上消極作為，不情愿履行，推卸自己的責(zé)任。

隱蔽性，國(guó)家重點(diǎn)是關(guān)注在行政作為方面，往往會(huì)忽視行政不作為，那么行政立法不作為就更不能被關(guān)注到，它只是使行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)有所缺失，可能使得信息不對(duì)稱，而行政相對(duì)人一般感覺(jué)不到他們的權(quán)利和義務(wù)受到了損害。因此，行政立法不作為具有隱蔽性。

二、行政立法不作為產(chǎn)生的原因

（一）授權(quán)立法規(guī)則不清晰

國(guó)家的行政部門(mén)可以新建、修改行政法律的權(quán)利，然而，要是這些部門(mén)制定的法律法規(guī)存在缺陷，沒(méi)有將行政主體、法律適用的范圍、目的及相應(yīng)的時(shí)間范圍標(biāo)示明白，如果行政部門(mén)要執(zhí)行立法的衡量權(quán)利，恐怕也不容易。這就造成了授權(quán)立法規(guī)則不明確，一般都會(huì)在法律條文的授予或者是立法責(zé)任主體模糊上。

（二）組織的功能性障礙

中國(guó)規(guī)定行政立法必須是行政部門(mén)，個(gè)人沒(méi)有立法的權(quán)利。針對(duì)目前這種規(guī)定，會(huì)使得立法的執(zhí)行程度相對(duì)遲緩?，F(xiàn)在我國(guó)實(shí)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，只有行政首長(zhǎng)才能立法，但是行政首長(zhǎng)的事務(wù)較多，立法只是他的一個(gè)工作內(nèi)容，想要將所立的行政法律實(shí)施起來(lái)，是非常困難的。

（三）立法的環(huán)境不成熟

在具體的立法過(guò)程中，還存在著一些法定規(guī)章制度訂立的時(shí)機(jī)不合適，可能會(huì)存在比較復(fù)雜的利益關(guān)系和其他目前難以解決的問(wèn)題。比如物質(zhì)難以進(jìn)行分配，在《義務(wù)教育法》有關(guān)于教育投資費(fèi)用與學(xué)生就近上學(xué)的規(guī)章制度，但是到現(xiàn)在為止，還沒(méi)有將具體的行政立法落到實(shí)處。因?yàn)楹](méi)有解決一些教育區(qū)域與資源的配置上不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有一些行政立法，但是它們只是像宣傳一樣，并沒(méi)有執(zhí)行起來(lái)。

（四）利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致立法裁量權(quán)的濫用

目前，我國(guó)的法律法規(guī)相對(duì)比較完善，對(duì)于行政立法來(lái)說(shuō)，在相應(yīng)的立法時(shí)機(jī)和立法應(yīng)用上都比較適宜，但是社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜，會(huì)受相對(duì)利益的牽制，行政機(jī)關(guān)不能及時(shí)立法，或者趕不上相應(yīng)立法活動(dòng)的進(jìn)行。由于當(dāng)前國(guó)家政策的錯(cuò)誤誤導(dǎo)或者判斷，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法律責(zé)任，這種情況是可以理解的。然而，在其他情況下，行政立法的開(kāi)展還是積極的，不能把行政立法部門(mén)對(duì)相應(yīng)的權(quán)益進(jìn)行逃避當(dāng)成是他們?cè)谕菩读⒎ㄘ?zé)任。

三、行政立法不作為救濟(jì)的范圍

目前，我國(guó)對(duì)于救濟(jì)方面只有行政復(fù)議和行政訴訟，但是這兩個(gè)不作為是具體的個(gè)人不作為，而不是抽象的，并沒(méi)有將公共利益不作為放在個(gè)人不作為之中，因此，并沒(méi)有考慮到公共利益受到損害。由此，我們可以知道行政立法不作為的范圍比較小，需要不斷的擴(kuò)大其涵蓋的領(lǐng)域。

（1）抽象行政不作為救濟(jì)，由于抽象行政不作為非常容易被忽視，比抽象行政作為的關(guān)注度還少，且目前的抽象行政不作為救濟(jì)沒(méi)有列入到救濟(jì)的范圍當(dāng)中，使得許多行政立法履行不合時(shí)宜。近年來(lái)，大家都呼吁將其作為行政不作為的救濟(jì)，除了對(duì)合法性和合理性進(jìn)行審查外，還要根據(jù)行政主體的職能以及行政相對(duì)人的事項(xiàng)申請(qǐng)。因此，把抽象行政不作為歸類(lèi)到救濟(jì)的范圍是很有必要的。endprint

（2）侵犯公共利益的行政不作為，行政訴訟和行政復(fù)議的最終目標(biāo)都是使個(gè)人的利益不受侵害，所以救濟(jì)的范圍只是包括了個(gè)人利益，而沒(méi)有將公共利益考慮在內(nèi)。其實(shí)，公共利益與個(gè)人利益是相通的，他們基本都是連接在一起，個(gè)人利益中也有公共利益的存在，因?yàn)閭€(gè)人的眾多活動(dòng)也是在公共場(chǎng)合完成的。如果他們的公共利益受到了損害，那么個(gè)人利益也會(huì)受到損害。因此，在公共利益受到損害時(shí)，是有權(quán)請(qǐng)求救濟(jì)的。

四、行政立法不作為救濟(jì)的手段

行政立法不作為是一種違法的現(xiàn)象，必須要進(jìn)行整改，首先就是要進(jìn)行的制度的變革，其次必須改進(jìn)行政監(jiān)督的體質(zhì)，盡快帶動(dòng)各個(gè)行政立法作為正常運(yùn)行，以此來(lái)對(duì)其救濟(jì)。

（一）對(duì)于隱蔽性的行政立法不作為的現(xiàn)象勇于發(fā)現(xiàn)，并進(jìn)行有效的控制

首先，應(yīng)建立可度量的授權(quán)立法規(guī)則。之所以需要建立可度量的授權(quán)立法規(guī)則，主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)的，需要他們明確所立的行政法在相應(yīng)范圍內(nèi)要遵守的準(zhǔn)則，方面相關(guān)部門(mén)后面的審查可以和行政機(jī)關(guān)的準(zhǔn)則一樣。我國(guó)的授權(quán)立法規(guī)則是上級(jí)向下級(jí)助劑進(jìn)行授權(quán)，比如全國(guó)人大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)對(duì)其下屬的部門(mén)、政府進(jìn)行立法上的授權(quán)；其次，應(yīng)重新修改、訂立及廢除相關(guān)制度。在我國(guó)，立法的部門(mén)是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，他們擁有立法的權(quán)利。而一些行政立法部門(mén)在他們自身的權(quán)益范圍內(nèi)立法，通常會(huì)不情愿的進(jìn)行制度的修改、訂立與廢除，缺乏積極性。要將行政立法不作為的救濟(jì)落實(shí)實(shí)處，必須要重新修改、訂立和廢除以前不適用的制度。

（二）完善行政立法不作為的監(jiān)督制度

監(jiān)督制度的實(shí)施主體通常是國(guó)家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督，行政立法不作為現(xiàn)象的監(jiān)督也是一樣，國(guó)家監(jiān)督主要是權(quán)利機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它們對(duì)行政立法不作為的現(xiàn)象監(jiān)督具有權(quán)威性、強(qiáng)制性以及透明性，上級(jí)部門(mén)需要加大對(duì)下級(jí)部門(mén)的監(jiān)督，使得權(quán)益相關(guān)者在一定的范圍內(nèi)實(shí)施自己的權(quán)益，禁止官官相護(hù)的現(xiàn)象層出不窮。

社會(huì)監(jiān)督主要是針對(duì)社會(huì)大眾來(lái)說(shuō)，而且范圍較廣，一般是通過(guò)媒體、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙、團(tuán)體組織的渠道進(jìn)行監(jiān)督，而互聯(lián)網(wǎng)涉及的范圍最廣，新聞媒體的影響力最大，這樣的監(jiān)督方式無(wú)疑給行政立法不作為的現(xiàn)象施加了壓力。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)行政機(jī)關(guān)具有修改、制定、完善行政立法的權(quán)利，目前的行政立法的規(guī)章制度都相對(duì)成熟了，但是社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，有些行政立法出現(xiàn)了一些缺陷，表面看，都是沒(méi)什么問(wèn)題。由于利益糾紛的復(fù)雜化，有許多問(wèn)題難以解決，使得立法和履行變得相當(dāng)?shù)碾y以進(jìn)行。出現(xiàn)了行政立法不作為的現(xiàn)象，行政主體對(duì)該履行的法律法規(guī)沒(méi)有在期限內(nèi)完成，造成了行政相對(duì)人的合法權(quán)益受損，這樣的影響是非常嚴(yán)重的。因此，對(duì)目前國(guó)家行政立法不作為的薄弱環(huán)節(jié)研究是非常必要的，本文就是對(duì)行政立法不作為的相關(guān)方面進(jìn)行探析，建議擴(kuò)大行政立法不作為的救濟(jì)范圍，將抽象行政不作為與公共利益行政不作為放在救濟(jì)范圍之內(nèi)。對(duì)于隱蔽性的行政立法不作為的現(xiàn)象勇于發(fā)現(xiàn)，并進(jìn)行有效的控制，完善行政立法不作為的監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政立法不作為的法律救濟(jì)。

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