城市總體規(guī)劃實施評估研究

丁峰

摘要：2009年住房和城鄉(xiāng)建設部制定并出臺了《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》，由此總規(guī)實施評估工作進入了規(guī)范化、法制化的軌道。在此之后，上海、北京、廣州等城市開展了一系列總規(guī)實施評估的實踐，在評估的方法和機制等方面進行了積極的探索。然而，在具體實踐過程中，總規(guī)實施評估受到諸多挑戰(zhàn)，難以發(fā)揮其應有作用。在這樣的背景下，如何開展總規(guī)實施評估，已經成為總規(guī)變革的關鍵性議題之一。

關鍵詞：城市總體規(guī)劃實施評估；動態(tài)維護；階段評估：年度評估；專項評估

2016年9月1日，住房和城鄉(xiāng)建設部在濟南市召開全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會。會議重點指出要加快推動城市總體規(guī)劃改革，將城市總體規(guī)劃編制內容改革簡化為“一張圖”、“一張表”，加強城市總體規(guī)劃實施評估和監(jiān)督改革。2016年10月31日，國務院法制辦發(fā)布《城市總體規(guī)劃編制審批管理辦法（征求意見稿）》，要求城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當定期組織對城市總體規(guī)劃的實施情況進行評估，提出促進規(guī)劃有效實施的建議和措施，建立城市規(guī)劃動態(tài)維護機制。各級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當對城市總體規(guī)劃評估報告進行匯總，并將核心指標實施情況等重點內容向社會公布。

一、研究目的

本文在借鑒國內外城市總體規(guī)劃實施評估的經驗，為確保城市總體規(guī)劃剛性內容可實施、可監(jiān)督，彈性內容可引導、可調控，建立實施評估與監(jiān)督檢查相結合的實施監(jiān)督管理機制，全面、客觀、多維度對城市總體規(guī)劃實施進展和落實情況進行動態(tài)了解和實施監(jiān)督，最終總結出一套適應總體規(guī)劃改革趨勢的城市總體規(guī)劃實施評估方法。

二、案例研究與總結

（一）國外城市規(guī)劃評估實踐經驗及啟示

1.城市總體規(guī)劃評估的意義

國外城市規(guī)劃評估的作用可總結為以下4個方面完善規(guī)劃方案編制、保障規(guī)劃實施、促進城市發(fā)展目標的實現、平衡和調解社會各方利益。

（1）完善規(guī)劃方案編制。波特蘭、巴爾的摩等城市的經驗表明，高品質的規(guī)劃方案和文本可以提高規(guī)劃實施的程度。通過規(guī)劃評估，可以滾動式地完善和提高規(guī)劃文本的質量，可以發(fā)現城市中較完善地區(qū)和需要改善的地區(qū)，發(fā)現現實與規(guī)劃一致或矛盾方面，進而幫助確定未來規(guī)劃的重點，指導下一輪規(guī)劃的編制（如波特蘭、西雅圖、舊金山）。（2）保障規(guī)劃實施。規(guī)劃評估能夠協(xié)助監(jiān)督規(guī)劃各項職能由政府各職能部門按計劃地開展，也能檢查出各地區(qū)、各層次政府之間行動的不一致之處，在一定程度上解決相互之間的歧義和矛盾，進而提高規(guī)劃的可實施程度，提高政府的行政效率。這一點在華盛頓特區(qū)和紐約市等大城市的規(guī)劃評估作用中體現得尤為明顯。（3）促進城市發(fā)展目標的實現。通過建立指標系統(tǒng)，規(guī)劃評估可以對規(guī)劃是否能促進城市發(fā)展目標的實現進行客觀評價。例如，西雅圖的規(guī)劃評估項目通過每隔5年對一些設定的指標（如空氣質量、出行時間等）進行監(jiān)測，幫助修正規(guī)劃目標，為城市的發(fā)展目標服務，從而提高人們的福利水平，改善人們的生活質量，創(chuàng)造更具吸引力的城市。（4）平衡和調解社會利益。注重社會公正性的城市（如西雅圖、溫哥華）的評估經驗表明，進行規(guī)劃評估的過程本身可以在政府和公眾之間架起溝通和對話的橋梁，增加公眾對政府的信任度。在政治職能城市或社會關系較為緊張的城市，規(guī)劃評估過程還可以幫助促進不同利益團體間的溝通，淡化或解決這些利益團體之間的矛盾，增進這些利益團體之間的互相理解（如芝加哥、華盛頓）。實際上，以上國外城市的規(guī)劃評估所具有的作用已在我國得到不同程度的印證，如其在完善規(guī)劃方案的編制、促進城市發(fā)展目標的實現等方面的作用，也在我國城市的評估實踐中得以體現。而在保障規(guī)劃實施、促進公眾參與及協(xié)調社會利益等方面，我國城市還有待充分發(fā)揮規(guī)劃評估的作用。

2.劃實施評估的類型

（1）規(guī)劃的編制：我國的規(guī)劃編制問題既體現在規(guī)劃中編制的內容難以指導規(guī)劃實施，也體現在規(guī)劃方案的表達不到位，文本質量不高，難以保證規(guī)劃的實現等方面。（2）規(guī)劃的實施：規(guī)劃編制周期長，審批環(huán)節(jié)繁冗，受政治、利益集團影響等因素導致我國規(guī)劃實施效率低；現行行政體制內條塊關系不清晰，規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測和管理主體各不相同，導致同級之間、上下級之間銜接不順暢，職能劃分不清晰，規(guī)劃實施屢有矛盾。（3）規(guī)劃的效果：國內目前還未建立起一套科學的規(guī)劃實施效果反饋系統(tǒng)，沒有及時對規(guī)劃進行檢驗和反思。城市越發(fā)展，規(guī)模越大，規(guī)劃對城市做出準確預期判斷的把握就越低，規(guī)劃實施的不確定性增加，有效性隨之降低。了解規(guī)劃判斷是否準確，決定修訂與否，需要對規(guī)劃的實施效果進行了解，對比規(guī)劃目標衡量偏差。（4）規(guī)劃涉及的利益平衡：在規(guī)劃的全過程中，政府、企業(yè)、市民等各利益主體之間存在必然的矛盾，這些矛盾在城市更新、城市改造的項目中體現得尤為明顯。對實際的利益分配關系如何調和缺乏了解和研究，將引發(fā)更加復雜的社會問題。

3.經驗和啟示

從規(guī)劃評估在國外城市所起的作用看，我國城市存在的以上規(guī)劃問題都可以通過規(guī)劃評估找到解決或修正的辦法。然而，當前我國城市規(guī)劃實施評估工作開展得并不充分，已開展的評估項目往往只是國外先進規(guī)劃評估的一部分。規(guī)劃評估工作應該系統(tǒng)地結合規(guī)劃編制、實施、效果等方面進行研究，應該在定性評估的基礎上結合實例，并注重定量研究評估。在這些方面，國外城市的經驗能夠給予我們許多指導

（二）上海市總體規(guī)劃實施評估

上海本輪城市總體規(guī)劃實施評估的分析，從發(fā)展目標、城市規(guī)模、空間布局、產業(yè)發(fā)展、住宅發(fā)展、公共服務設施、生態(tài)環(huán)境、城市品質、綜合交通、市政設施、實施機制十一大項重要指標進行評估。從總體規(guī)劃實施的具體指標來看，分為三種類型。第一類是提前實現2020年規(guī)劃指標，反映出城市建設步伐加快、能級不斷增強、發(fā)展支撐能力提升的良性發(fā)展趨勢。第二類是突破2020年規(guī)劃控制指標，反映出城市規(guī)?？焖贁U張、用地績效相對粗放、土地和環(huán)境等資源壓力巨大。第三類是尚未達到2020年規(guī)劃目標。其中，大部分指標雖未達到2020年目標，但比十年前有大幅提高，并按照規(guī)劃目標分階段逐步推進。endprint

實施評估結論中具體給出以下四條建議：

（1）加強對城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略引領和指導：（2）研究部署和適時啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制工作；（3）針對城市發(fā)展的重要任務和重大問題，加強政策法規(guī)建設；（4）強化城市戰(zhàn)略數據平臺的支撐作用，建設《上海市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略數據平臺（SOD）》

（三）武漢市總體規(guī)劃實施評估

武漢市于2010年開展了城市總體規(guī)劃實施評估工作。

突出評估的針對性：明確城市總體規(guī)劃實施的主體單位和責任從武漢市上輪城市總體規(guī)劃實施的經驗看，還存在相關部門對城市總體規(guī)劃的嚴肅性和權威性認識不夠、實施責任不明晰、實施積極性不高，以及規(guī)劃實施的體制機制不完善等問題，導致城市總體規(guī)劃實施進度緩慢甚至隨意調整規(guī)劃。因此，本次規(guī)劃實施評估主要面向兩個方面的規(guī)劃實施主體：

1.面向規(guī)劃管理部門

通過對分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等下位規(guī)劃和橫向各專項規(guī)劃的編制情況進行梳理、分析，評估城市總體規(guī)劃的內容在規(guī)劃體系中是否做到了層層落實，提出城市總體規(guī)劃的哪些內容需要規(guī)劃管理部門從規(guī)劃編制計劃的源頭上進行強化，明確哪些已編制完成的規(guī)劃因不符合城市總體規(guī)劃而需要進行修正，建立規(guī)劃管理部門自身的整改機制。

2.面向各相關部門、各區(qū)和規(guī)劃建設主體單位

通過對現狀建設情況的對照檢查，進一步明確城市總體規(guī)劃實施的主體單位和責任，對規(guī)劃實施進度緩慢或實施有偏差、責任不明確的單位，提出整改建議和措施。

評估工作框架：強化編制、審批、反饋環(huán)節(jié)的同步推進與北京市、上海市等圍繞城市總體規(guī)劃內容開展專題評估所不同的是，武漢市城市總體規(guī)劃實施評估的工作框架更強調對規(guī)劃管理和規(guī)劃反饋環(huán)節(jié)的評估，分為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制評估、“兩證一書”規(guī)劃管理評估、經濟社會和空間發(fā)展評估、土地利用規(guī)劃實施評估、交通規(guī)劃實施評估、市政基礎設施規(guī)劃實施評估和勘測信息平臺建設，同步開展城市總體規(guī)劃實施評估方法和體制機制研究，根據評估結論，滾動制定“年度規(guī)劃實施行動計劃”，形成規(guī)劃編制、審批管理、實施效果、規(guī)劃反饋、評估機制建設和信息平臺建設“六位一體”同步推進的工作框架，建立“規(guī)劃編制—實施—反饋—整改”的動態(tài)跟蹤維護機制。各專項內容分別以規(guī)劃白皮書、藍皮書和年度報告等成果形式向社會發(fā)布。

實施效果評估方法：建立相對完善的實施評估指標體系構建了按照科學性、全面性和易收集性的原則進行選取的，由經濟、社會人文、資源和環(huán)境4個大類、27項指標組成的評估指標體系。同時，圍繞規(guī)劃實施效果和規(guī)劃實施過程選擇直接相關的影響要素，選取規(guī)劃目標實施、空間發(fā)展布局、重要功能區(qū)建設和規(guī)劃實施機制等4個方面共46個要素進行評估。

對各項指標采取定量計算與定性分析相結合的方式，進行實現度、偏差率和吻合度分析。其中，實現度=現狀情況/規(guī)劃指標×100%；偏差率為城市現狀情況與規(guī)劃目標的偏離程度；吻合度為對定性描述部分的現狀與規(guī)劃目標對比的綜合判斷，將定性描述轉換為定量測算。在綜合評估時，采用指標權重賦值、評分等方法，建立綜合評價計模型分析。

實施環(huán)境評估：強化城市總體規(guī)劃的適應性評價自2006年新一輪城市總體規(guī)劃編制完成以來，武漢市的發(fā)展形勢出現了較大變化。對城市總體規(guī)劃實施產生影響方式主要體現在發(fā)展內涵要求和空間要求上，將會分別影響到城市性質、城市規(guī)模、發(fā)展方向、用地布局和空間結構5個重要層面。本次城市總體規(guī)劃實施評價需要對這些變化了的實施環(huán)境進行評價，分析原來制定的城市總體規(guī)劃內容是否仍然具有適應性，是否需要進行調整、修訂或者在下位規(guī)劃中進一步補充和明確。

三、實施評估辦法的問題梳理

《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》自2009年實行以來，大部分城市都基于此編制了實施評估報告，但基于對各省城市總規(guī)實施評估工作的梳理及分析，可以看出《辦法》對各地總規(guī)實施評估管理工作取得了一定的成效，但同時也暴露出《辦法》本身的一些突出問題。

（一）作用的錯位：估目的與地位太理想，與現實不匹配

從整體上看，省、市兩級部門對總規(guī)實施評估應有作用的認識是相對一致而且準確的，超過半數的受訪省份都將“掌握城市發(fā)展動態(tài)”和“檢驗規(guī)劃的實施效果”認定為總規(guī)實施評估應當發(fā)揮的作用。

與上述認知相悖的是，在實際操作中城市總規(guī)實施評估的真實目的與理想目標差距很大。各地規(guī)劃管理部門在實際工作中更多地將總規(guī)實施評估看作修編城市總規(guī)的前置條件，因此為總規(guī)修編提供依據成為開展評估的首要目的。

從主體與地位的角度看，評估工作是本級城市政府對現行總規(guī)實施情況進行回顧與反思的過程，是現行總規(guī)實施過程中的重要組成部分，其作用是維護總規(guī)的科學性，“避免有的地方政府及其領導人違反程序，隨意干預和變更規(guī)劃”。而在實際情況中，總規(guī)實施評估卻成為推翻現行總規(guī)的工具，將評估的地位異化為申請新一輪總規(guī)修編的前置條件，即將其作用偷換為新一輪總規(guī)修編的論證報告。究其原因，在于總規(guī)實施評估工作成為了地方城市政府自身事權范圍內申請新一輪總規(guī)修編最便捷、最容易成功的路徑。因此，在上一輪土地財政和GDP考核的發(fā)展環(huán)境下，地方政府不遺余力地通過推動評估工作達到總規(guī)修編的目的。

（二）程序的缺位：評估工作與程序不完善

（1）主體權責不清，工作開展困難。由于評估工作涉及社會多個領域，決定了其性質的綜合性和復雜性，因此需要多個部門主體共同參與、高度配合才能完成。而在《辦法》中并沒有明確各相關主體的具體權責，導致地方規(guī)劃管理部門無法充分統(tǒng)籌推動其他部門參與配合，使得評估工作很難開展。（2）評估常態(tài)化機制缺失。在大多數的城市評估工作中，僅開展了一輪評估工作，沒有按照規(guī)定周期進行動態(tài)推進，常態(tài)化的工作機制尚未建立起來。而對比國外案例城市的研究發(fā)現，多數城市都有相對固定的周期甚至是年度評估，如紐約在每年年度評估基礎上，根據市長任期確定每四年進行一次回顧式評估；西雅圖總規(guī)實施評估的周期則為5年。一方面，《辦法》規(guī)定的兩年一次的周期值得商榷；另一方面，作為短周期的評估，內容顯得冗繁，在這周期內不是所有評估內容都能在兩年內發(fā)生明顯變化，實際操作過程中評估周期較長；此外，連續(xù)的年度追蹤與數據統(tǒng)計對于評估工作極為重要。endprint

（三）要求的異位：評估的編制要求不到位

（1）缺乏明確框架，不利于統(tǒng)一審查管理。由于《辦法》中缺乏細化、明確的辦法框架和審批標準，而多數省份缺乏對評估細則的制定，導致各省對城市總規(guī)實施評估工作的管理難度極大，在技術層面無法進行有效指導，評估內容、成果形式和評估深度等方面均不易統(tǒng)一，增大了評估管理與成果審查的難度。（2）在評估內容上側重點不明確。在評估內容方面，《辦法》做了原則性規(guī)定，具有一定的試驗性和探索性，有調整的必要與可能。通過近幾年的實施可以發(fā)現，在各項評估內容中，各省、各城市均重視對發(fā)展目標、物質空間與用地、強制性內容的評估：而認為對決策機制和政策實施等評估內容應適當簡化。此外，還認為“對宏觀背景及重大事件的評估”是十分必要的，這暴露出了現有總規(guī)實施評估工作框架注重對實施結果的分析和對現有問題的揭示，但缺少對實施問題產生原因的分析。同時，學術界也認為對城市發(fā)展的前瞻性判斷是規(guī)劃評估的重要工作。因此，評估工作應當在現有內容基礎上，增加對宏觀背景和重大事件的分析，同時強調相關政策實施影響等評估內容的重要性，完善、明確評估工作中的側重點。（3）成果形式不能充分反映規(guī)劃實施情況。原《辦法》一方面要求總規(guī)編制單獨的強制性內容實施報告，另一方面未涉及圖紙的相關內容。而在具體的實施過程中，發(fā)現圖紙是構成評估成果不可或缺的組成部分，用地、空間等圖紙是檢驗總規(guī)實施情況的法定依據，因此圖紙能夠清晰直觀地反映總規(guī)實施的真實情況。其中，建設用地對比圖和生態(tài)空間保護圖是最為必要的圖紙，重大基礎設施分布圖、重大項目分布圖也被建議納入評估必要圖紙名單。

四、總體規(guī)劃實施評估的思路

一個好的規(guī)劃，是剛性控制、彈性引導和科學行動的結合。但在規(guī)劃期限內的實施不可避免會出現偏差：空間發(fā)展上的不適應和時間推進上的不對應。因此需要建立一個動態(tài)管理機制，來發(fā)現問題、及時糾正，并建立空間維度和時間維度的雙平臺進行動態(tài)維護。這個實施反饋編制的活動具有動態(tài)性、發(fā)現性和總結性。

（1）建立一套“年度評估”與“階段評估”相結合的評估機制。“年度評估”每年評估一次，是將總體規(guī)劃評估工作作為總規(guī)動態(tài)調整的年度監(jiān)測手段。年度評估重點在于及時掌握城市建設發(fā)展動態(tài)，為城市發(fā)展建立動態(tài)數據庫。主要是核查城市發(fā)展落地與年度實施計劃匹配性的重要工作，客觀分析年度城市建設各類用地及項目的實施情況，并對下一年度城市規(guī)劃的重點關注方向提出建議，在方法上，通常采用“一致性”的方法，即比對現狀情況與規(guī)劃目標是否一致，判斷實施效果及原有的目標是否實現，更多是反饋預警作用。同時年度評估是各專項系統(tǒng)規(guī)劃編制的重要依據和參考?！半A段評估”在評估期限上不固定，主要與近期建設規(guī)劃周期對應，同時滿足本級政府實施管理和省住房和城鄉(xiāng)建設廳監(jiān)督檢查的需求。若只因為某一重大問題與城市總體規(guī)劃產生沖突，則需要加入針對重大問題進行專題研究?！半A段總結”重點在于系統(tǒng)總結總規(guī)階段性的實施績效，主要核查城市總體規(guī)劃目標任務分解及落實情況，總體規(guī)劃實施的行動計劃制定和執(zhí)行情況，相關專項規(guī)劃編制情況，總體規(guī)劃實施的責任落實情況，信息公開、公眾參與等決策機制的建立和運行情況。

（2）評估內容。評估內容上“年度評估”和“階段評估”各有所偏重，常態(tài)化評估因為評估周期較短，只需對當年城市建中建設區(qū)的人口、建設用地規(guī)模和規(guī)劃區(qū)內年度實施項目進行評估，并核查新增建設用地與規(guī)劃區(qū)內空間管制控制的合規(guī)、合法性。階段總結評估的內容則較為全面，主要包括階段性主要目標落實情況、規(guī)劃區(qū)內結構性要素的落實情況、規(guī)劃區(qū)內項目落實情況、新增建設用地與空間管制控制線的合規(guī)情況、下位規(guī)劃編制引導情況、規(guī)劃委員會、信息公開以及公眾參與等決策機制的建立和運行情況、規(guī)劃實施時效與預判等。

（3）評估技術手段。借助“一書兩證”審批平臺、總體規(guī)劃數字化信息管理平臺和高清衛(wèi)片對建設用地和建設項目進行基礎性的數據匯總和用地差異比對，為評估工作奠定堅實的數據基礎，大大縮短了評估工作的周期。

（4）建立完善的監(jiān)督體系。通過建立一套目標、指標、坐標相對應相關聯(lián)的動態(tài)監(jiān)測機制，建立一個可操作可度量可考核的指標體系。以此查看行動是否達到預期遠景，是否出現偏差，關注的角度兼顧全局考慮和對特定問題的關注。在監(jiān)督方式上，主要采用規(guī)劃許可信息系統(tǒng)和省級空間信息平臺監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、規(guī)劃督察員、專項檢查和隨機抽查等手段，對實施評估成果中的指標性結論和新增建設用地與剛性控制線的核查情況進行督查，以確保規(guī)劃實施的嚴肅性。同時要加快建立具有實施性的公眾參與監(jiān)督制度，使規(guī)劃認知走向平民化，推進監(jiān)督檢查主體多元化。

（5）建立總體規(guī)劃實施評估與監(jiān)督檢查互動的協(xié)調機制。實施評估作為總規(guī)當年和階段實施的監(jiān)測手段，規(guī)劃管理部門需將評估結果反饋紿本級政府部門和上級行政主管部門，針對評估中的問題，上級行政主管部門對規(guī)劃管理部門下達整改通知。對于問題的本源分為規(guī)劃本身問題和實施過程中的決策、機制導致的問題，不同的問題給予不同的處罰。

以此監(jiān)督檢查機制來督促規(guī)劃設計單位的規(guī)劃編制成果更具科學性，同時約束規(guī)劃管理部門在決策和協(xié)調機制上的合理性。最終目的在于通過建立持續(xù)性的反饋和自我調整的機制，提高總體規(guī)劃自我完善能力，以應對各種變化因素，也為規(guī)劃的實施留有彈性空間。endprint